两法衔接机制运行情况说明

浅谈"两法衔接工作"机制的完善

随着“两法衔接”机制的不断实践，行政执法与刑事司法相衔接的工作机制显现出还不够完善，还没有形成打击经济犯罪合力等等问题。在2011年的“两会”期间，石见元委员代表全国政协社会和法制委员会题目为《关于完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议》的发言，石见元委员说，全国政协社会和法制委员会组织专题组进行调研，调研发现，现实中有案不移、有案难移、以罚代刑的现象仍然时有发生，这种情况，既放纵了犯罪，破坏了社会主义市场经济秩序，又侵犯了国家的刑罚权，造成执法与司法的不统一。

一、“两法衔接”机制的内容和存在的主要不足

“两法衔接”机制包括三个方面的制度架构：一是案件移送架构，指行政执法机关向公安机关和检察机关移送涉嫌犯罪案件的衔接；二是立案监督架构，指检察机关对公安机关接受行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的立案监督；三是责任追究架构，指检察机关和政府监察部门的法律纪检监督与责任追究联系机制。这三部分架构既相互独立又紧密联系，共同构成“两法衔接”机制体系，

“两法衔接”机制是一项系统工程，实践中存在着不少问题，现阶段全国许多行政执法部门还没有和司法机关建立工作联系制度。即使一些已经与公安、检察机关建立了行政执法与刑事司法衔接工作机制的行政执法单位日常运行多数是形同虚设，需要加大力度，使其真正发挥作用。实践在具体运行方面报送材料、移送线索、检察建议等实质性内容的执行与否主要还是取决于公安、检察机关与行政执法部门之间的协调力度。最高人民检察院、全国整顿和规范市场经济秩序领导小组办公室、公安部联合出台的《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》（2004年3月）是原则性很强的文件，缺乏实际执行

的刚性。行政执法与刑事司法衔接过程中冲突与问题的存在，直接影响到国家打击刑事犯罪的效果，甚至影响到司法公正。

具体来说包括以下几个问题：

（一）案件信息渠道不畅。其主要表现在有的行政执法机关对个别构成犯罪的案件不备案，传递的行政执法机关案件信息过于笼统，导致刑事司法机关对行政执法机关发案、立案、破案情况不掌握，特别是对行政处罚的重特大案件数量不掌握，无法筛选和确定有价值的线索；

1.两法衔接的“两法”衔接工作的主要问题

（一）相关衔接规范立法位阶低，执行的约束力不强

现行“两法”衔接的法律规定、司法解释主要是国务院颁布的《关于行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和高检院发布的《规定》、《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的规定（试行）》等。前者属于行政法规，虽然对涉嫌犯罪案件的移送条件、基本程序及工作时限等都作了明确规定，但由于该规定无法涉及刑事司法领域，没有解决在行政执法过程中形成的证据进入司法程序后的法律地位及证明规则问题：后者属于检察机关内部规定，对行政执法机关如何向公安机关移送涉嫌犯罪案件缺乏规定，而且对其怠于移送案件的情况缺乏有效、可操作的监督制约机制。因此，在现行法律体系中，对于行政执法机关移送涉嫌犯罪活动的监督与制约，刑法、刑事诉讼法的规定极其梗概，作出具体监督权规定的行政法规、行政解释、司法解释或多个部门联合发布的各种“意见”等的法律位阶又较低，这种“立法”现状的存在，导致种种规定之间各自为政，造成法制不和谐、不统一的局面。因此，要构建“两法”衔接机制，仅有行政规章制度是远远不够的，应当提高立法位阶，将其纳入法治体系内来考虑。

（二）多种原因造成行政层面配合的局限

当前，对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件法律规定不明确，缺乏必要的程序保障和监督制约，行政机关向公安机关移交刑事案件存在较大的随意性。虽然很多部门法都作了诸如“如构成犯罪的，移送司法机关处理”的规定，但却无具体的操作细则，更无相应的罚则配套。某些行政执法部门从狭隘的地方主义或部门利益出发，对某些刑事案件作降格处理，以罚代刑，以行政罚款消化刑事案件。行政执法部门之间相互沟通渠道不畅，在现行条块分割的行政执法体制下，各行政执法部门通常是各司其职，缺少相互沟通的渠道，而一个经济犯罪案件的查处往往涉及多个执法部门，也给案件进入刑事司法程序造成困难。

（三）司法机关对行政执法领域涉嫌犯罪案件的监督不足

2.什么是两法衔接

转变观念优化程序 完善“两法衔接”机制

自国务院颁布施行《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》以来，“两法衔接”即行政执法与刑事司法的衔接工作得到了高度重视，机制建设稳步推进。 “两法衔接”的实务困境

时至今日，行政执法机关立案查处多、移送司法机关处理少的问题仍未能得到有效解决。尤其是在资源破坏、环境污染和食品药品安全等关系民生、公众关注高的领域，人民群众对相关行政执法领域违法轻罚、有罪不究、以罚代刑、打击不力等问题反映强烈。

造成“两法衔接”工作机制不畅的原因很多，但观念陈旧是其中一个非常重要的原因。当前，部分行政执法机关及其工作人员还存在着严重的部门主义、本位主义思想，将行政执法工作看成“自留地”，自觉不自觉地抵触、排斥检察机关的法律监督，导致一些地方行政执法机关对“两法衔接”工作消极对待、简单应付。另一方面，实践中，部分检察机关工作人员也存在着监督底气不足、不愿监督、不敢监督的现象，究其原因就在于部分检察人员认为，行政执法权是法律赋予行政执法机关的专属权力，因而，行政执法机关对于案件是否构成刑事案件、是否需要移交公安机关处理，可以有自己的裁量、判断，对此，检察机关不宜过多干涉和介入。上述观念的存在，说明理论上和实务中对于“两法衔接”工作的性质和意义还存有一定的模糊甚至是错误的认识，已经成为阻碍“两法衔接”工作机制建设的“绊脚石”，实有必要予以澄清。 “两法衔接”的法理基础：检察机关刑事法律司法适用解释权的优先性

实践中，之所以出现各种抵触、排斥、应付“两法衔接”工作的现象，说明很多人并未真正认识到“两法衔接”机制内在的机理即法理合理性。“两法衔接”机制构建的前提和基础实际上是检察机关刑事法律司法适用解释权的效力优先性。

一起案件是否构成刑事案件，归根结底是涉及刑法和刑事诉讼法在具体适用中的解释问题。对此，行政执法机关、公安机关和检察机关在执法司法办案活动中当然都有权各自作出解释，但问题在于当三机关的观点不一致时，谁的意见更具优先性？这才是“两法衔接”机制的本质和功能所在。从法理上讲，检察机关对刑事法律司法适用的解释权更具效力优先性，这是由检察机关的司法机关地位所决定的。根据法律解释的原理，司法解释权应由司法机关专享，因此，是否构成犯罪，亦应由司法机关作出判断。在我国现行司法体制下，唯有检察机关与法院属于司法机关，有权在具体司法实践中就具体法律适用问题进行解释，故相对于行政执法机关、公安机关而言，检察机关才是对刑法和刑事诉讼法在实践中如何具体适用进行解释的适格主体，其作出的判断和解释，才是有权解释和有效解释。至于行政执法机关，本非司法机关而系行政机关，公安机关虽然有权参与刑事诉讼活动但性质上仍属行政机关而非司法机关。因此，对于立案标准有不同理解的，以检察机关的解释为准；对于证据标准有不同认识的，应以检察机关的判断和认定为准。是故，当行政执法机关和公安机关在执法办案活动中遭遇案件是否构成刑事案件、是否需要移交公安机关处理的问题时，应该听取身为司法机关的检察机关的意见。

生态环境保护执法中的“两法衔接”问题分析

司法实践中,行政执法和刑事司法常常紧密联系在一起,当行政违法行为达到一定危害程度并触犯刑法时,行政违法行为就转化为刑事违法行为,对这个行为的处罚也就要求从行政执法领域过渡到刑事司法程序。行政执法和刑事司法相衔接(以下简称“两法衔接”)工作是指在行政执法过程中将涉嫌犯罪的案件移交司法机关予以刑事追究,在此过程中行政执法与刑事司法主体相互协作、配合及监督的工作机制。随着国务院制定的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》、高检院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》等相关规定的施行,我国“两法衔接”工作的相关制度得到逐步建立和发展,并在实践中取得了一定的成效。

今年以来,最高人民检察院在全国检察机关开展了第三次“破坏环境资源犯罪专项立案监督活动”,对污染环境、破坏生态资源的犯罪活动继续保持高压态势。该专项活动开展以来,各级检察机关严格按照高检院的要求,积极查办破坏环境资源犯罪专项立案监督案件。本文以近期成功办理的杨某某非法捕捞水产品的立案监督案件为例,谈谈检察机关探索实践生态环境保护执法中的“两法衔接”工作的主要作法、存在的主要问题,并对如何完善生态环境保护执法中的“两法衔接”机制提出对策与建议。

一、检察机关探索实践生态环境保护执法中的“两法衔接”工作的主要作法——以杨某某非法捕捞水产品案为案例 (一)基本案情

犯罪嫌疑人杨某某系武汉市东西湖区走马岭街道居民。2017年3月15日凌晨,犯罪嫌疑人杨某某伙同“飞飞”(男,身份不详,在逃)等人来到汉江武汉市东西湖区某铁路上游100米段,趁夜晚人少之际,使用非法的电捕鱼器等工具在汉江进行捕鱼作业,时间达1个多小时。凌晨1时许,武汉市东西湖区农业委员会、武汉市公安局水上分局联合执法人员巡查至此时,发现了杨某某等人的违法行为,遂当场将正在非法捕捞作业的犯罪嫌疑人杨某某抓获,并查获其非法捕捞的水产品2.8公斤,以及非法捕捞工具电瓶、逆变器、电捞、抄网、头灯、水桶等物品。