以标准化模式推进行政审批制度改革

以标准化模式推进行政审批制度改革
本文从行政审批标准化的角度出发，分析了盘锦市推进行政审批改革尝试及存在的问题，提出了盘锦市行政审批改革的对策建议。

要以高效的审批中心承载行政审批标准化，以明晰的规章制度保障行政审批标准化，以系统的服务标准推动行政审批标准化，以完备的配套措施促进行政审批标准化。

标签：盘锦市；行政审批改革；标准化模式
行政审批制度改革是社会主义市场经济进一步发展的必然要求，是转变政府职能、建设服务型政府的关键，是促进社会和谐、创新社会管理的基石。

盘锦市正在积极推进行政审批制度改革，并取得了一定的进展，但在实际工作中还存在急需解决的问题，未来改革的方向也需进一步探讨。

于2010年发轫于浙江省宁波市的行政审批标准化改革近年来发展迅速，可以说这一举措对于进一步改革行政审批制度具有积极的探索意义，对于盘锦市下一步开展工作具有重要的借鉴意义。

一、行政审批标准化的含义及盘锦市的初步尝试
1、行政审批标准化的含义
标准化是指为了在一定范围内获得最佳秩序，对现实问题或潜在问题制定共同使用和重复使用的条款的活动[1]。

行政审批标准化则是标准化的理念、思维和方法在行政审批领域的移植和运用[2]。

行政审批标准化是打造服务政府、阳光政府、法治政府的有效途径，是政府转变自身职能的具体措施之一。

从以宁波市为代表的相关城市的实践探索来看，行政审批标准化的举措主要包括制定单个事项行政审批标准，设计联合审批标准并构建与之相配套的运行机制，建立基本项目联合审批标准化运行机制，构建行政审批服务标准化体系。

2、盘锦市行政审批标准化的初步尝试
盘锦市于2014下发了《关于规范行政审批工作的指导意见》，对行政审批标准化工作进行了初步的规划和实践尝试。

（1）规范审批方式。

盘锦市目前已成立市、县区（经济区）、镇（街道）三级行政服务中心，集中处理各类行政审批业务。

目前市级中心已进驻住建委、消防局、安监局等34个职能部门。

中心试行联合审批制度，对审批事项进行并联审批，由中心负责协调。

对于审批的具体模式、每种模式的具体审批流程、审批时限都做了明确的规定。

中心的建立和运行，进一步减少了审批环节，缩短了审批时限，提高了办事效率。

盘锦市对于重大的基础项目，也试行了联合审批制度，由牵头部门负责协调审批。

同时盘锦市也初步建立了检查机制，将简政放权工作纳入年度政风行风建设考评和党风廉政责任制考核。

（2）厘清权力边界。

目前盘锦市已经开展一系列工作，以期厘定各部门的审批权限。

首先由市、县区、镇各级政府部门按照国家、省、市取消和下放管理权限的要求，清查本部门的审批权限，提出意见；再由相关部门对保留的审批事项进行统一的汇总，形成市、县区、镇三级权利清单；对于审批事项明确统一的审批规范，包括设定依据、申报条件、流转时限、申报所需材料等；建立全市统一的、动态管理的行政审批数据库，并及时更新数据库的审批目录，严格控制新增审批事项。

（3）打造网络审批平台。

盘锦市正致力于打造全市统一的公共行政审批网络平台，各审批部门作为审批终端与市中心联网，进行数据传递、信息发布和审批办理。

网络平台初步要求具有信息发布，审批事项受理、办理和办结进程网络查询及短信告知功能，网上身份确认，网络审批事项分级授权、分级管理等十二项功能。

（4）加大放权力度。

目前盘锦市总共完成了七次放权，共下放含规划、土地、市政、房产、环保、交通等在内的49个部门1770项行政审批权限。

放权方式分为直接下放和委托下放两种。

二、盘锦市推进行政审批改革中存在的问题
1、行政服务中心职能一定程度虚化
目前，虽然有34家职能单位驻进行政服务中心，但中心实际上发挥的作用还非常有限，还处于“收发室”和“中转站”的位置，职能一定程度上虚化。

首先，权力集中不到位。

各职能单位内部的审批权力没能够向统一科室集中，单位内部的审批权限还分散在几个科室，更有的分属几个领导管理，在这种审批权限分散的情况下，驻进服务中心的部门其职权也必定有限。

其次，人员配备不到位。

驻进审批中心工作人员中的业务骨干或者具有审批权科室的领导比例较小，影响了审批中心职能的发挥。

再次，法律依据缺失。

行政审批中心的职能界定缺少明确的法律规定。

作为监督协调机构，中心不具备执法资格，不能对行政审批事项的结果承担法律后果，只是各部门联合审批的办公场所，加之其所协调的办公单位与其平级，使其监督协调的权威性较弱，不能很好地发挥作用。

最后，审批效率不高。

由于实质上的审批权限并不集中于审批中心，还有很多审批项目需要拿回各单位去盖章，不可避免的延误审批时限，影响审批中心的工作效率。

2、联合审批制度运行存在一定障碍
目前，联合审批制度运行效果并不理想。

首先，责权不清。

联合审批运行的责任机制不明确，如果联合审批出现错误，责任由具体执行某项审批的职能部门承担，还是由牵头部门承担，没有明确的规定。

责权不明确，导致推动联合审批的动力不足，部门多趋利避害地采取消极策略或者保守化审批思路。

其次，协调不畅。

在联合审批过程中，由于缺乏稳定而有效的协调机制，致使牵头部门的协调和监督力度不够，各部门的配合也就不够紧密，往往造成审批环节的不顺畅。

最后，存在部门壁垒。

我们国家的行政审批机构一般情况下按照各自部门的行政
法规独立做出审批判断，而在联合审批的情况下，要求各部门给出综合系统的审批意见，各部门规章制度上的矛盾就凸显出来了。

部门之间的制度壁垒不能够妥善解决，将会掣肘行政审批制度改革的进一步发展。

3、相关配套机构设置不够完备
在厘清权力界限，下放审批权力的过程中，还存在配套机构设置不完备的问题。

首先，部分下放权限专业性较高，业务性较强，承接主体无能力承接，需要进一步引进、培养和培训专业技术人员。

其次，由于下放的权限项目较多，业务范围扩大，业务量增加，面对新增的职能，承接单位的人员编制明显不足，虽然原则上编随事走，但人员向下级机构调动还是有一定的困扰。

最后，多部门下放的权限在城区多口归一，承接主体压力过大。

还有的经济区相应的机构设置缺位，造成职能行使不畅，给群众办理相关手续带来不便。

三、标准化改革的启示与借鉴——对盘锦市行政审批改革的建议
1、以高效的审批中心承载审批标准化
行政审批标准化，首先体现在作为载体的审批中心确实有效的运行，以高效的审批中心承载审批标准化。

首先，深入推进行政审批“两集中、两到位”，确保职能部门“应进必进”，避免审批权力的体外循环。

其次，强化中心的监督协调职能。

在制度上明确中心的协调监督作用，同时采取相应的措施以强化中心的职能：可以考虑由较高级别和职务的人员兼任中心主任，以提高中心的权威性；赋予中心对工作人员的管理权、工作评价权、干部任用推荐权，也就是对进驻中心的工作人员实施双重管理，中心对工作人员具有日常考核管理和评价的权力，对于各单位任用的中心工作干部要参考中心意见或者要经由中心同意。

最后，在时机成熟时，可以考虑重新定位中心的职能，使其从协调机构向真正具备审批职能的机构转变。

2、以明晰的规章制度保障审批标准化
深入推进行政审批制度改革，实现行政审批标准化，不能只关注形式，更要从制度层面入手，解决深层次的问题，以明晰的规章制度保障审批标准化。

首先，明确责权划分。

对于联合审批，要具体研究责任的划分机制：可以按照原则上由一个部门负责的思路划分责任，同时还要有相应的制度匹配，比如原则上由牵头部门负责，但可以保留意见，并且保留相关材料和卷宗，如果能够证明责任不在牵头部门，则由相应部门承当责任。

对于每个层级的职责也要详细划分，尤其在委托放权的情况下，更要明确责权关系，防止下级因为不用负责而妄为，上级因为有责任而不敢真正放权。

其次，理顺相应的法规制度。

要解决审批机关“依法打架”的现象，就要进一步厘清、理顺各审批部门在规章制度上的关系，化解各部门之间的制度障碍和壁垒，在一级政府权限范围内，争取做到规章制度的协调和统一，才能推进联合审批制度的进一步发展，更好的实现行政审批标准化。

3、以系统的服务标准推动审批标准化
为了提高行政审批服务质量，盘锦市也制定了相关的规章制度，但制度还处于零散状态，下一步应着力构建行政审批服务标准体系，以系统的服务标准推进审批标准化。

这一体系应该包含以下四个子系统：服务基础标准体系，主要针对标准化体系的运行基础，可以包含标准化管理基本规定、标准体系编制原则等基础标准；服务质量标准体系，主要为窗口服务提供依据和规范，可以包含质量特性标准和工作流程两个体系；服务管理标准体系，主要用于监督检测服务质量，包括服务质量评定、信息管理等标准；服务工作标准体系，包括决策层的工作标准、管理层的工作标准、一般工作人员的工作标准以及窗口层的工作标准。

4、以完备的配套措施促进审批标准化
首先，对于下级政府承担放权过程中的问题要予以重视。

对承接机构的人员配备、专业技术培训等事宜进一步督导，使其更好更快的行使职能、发挥作用。

其次，关注网络平台的局限性。

网络审批平台的建立对于推行审批工作标准化非常重要，大大的提升了审批的便捷性、公开性、高效性，但网络平台也不是万能的，还存在局限性，对于这一点，可以通过技术手段弥补，对于技术不成熟的，通过其他方式予以改进。

最后，对于经费、人员编制等问题，要及时跟进，做好相应的配套保障，使审批标准化工作顺利推进。

【注释】
[1] 来源于GB/T 20000.1-2002.标准化工作指南，227.。