《基础设施和公用事业特许经营法》-(征求意见稿)

基础设施和公用事业特许经营管理办法2015年第25号令第一章总则第一条、为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。

第二条、中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条、本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第四条、基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。

第五条、基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。

第六条、基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30年。

对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

第七条、国务院发展改革、财政、国土、环保、住房城乡建设、交通运输、水利、能源、金融、安全监管等有关部门按照各自职责，负责相关领域基础设施和公用事业特许经营规章、政策制定和监督管理工作。

PPP模式的作用与运用要点基于《基础设施和公用事业特许经营法》的分析I. 前言随着中国经济的快速发展，基础设施建设和公用事业的需求日益增长。

为了满足这一需求，政府和企业纷纷寻求创新的投融资模式。

在这一背景下，PPP(PublicPrivate Partnership,公私合营)模式应运而生，逐渐成为我国基础设施建设和公用事业发展的重要投融资方式。

PPP模式是指政府与社会资本合作，共同投资、建设、运营和管理基础设施和公用事业项目的一种合作模式。

本文将基于《基础设施和公用事业特许经营法》，对PPP模式的作用与运用要点进行分析，以期为我国PPP项目的实施提供有益的参考。

简要介绍PPP模式的定义和背景；PPP(PublicPrivate Partnership,公私合作)模式是一种政府与民间资本合作共同投资、建设、运营和管理基础设施或公共服务项目的运作方式。

这种模式起源于20世纪80年代英国，随后在全球范围内得到广泛应用。

PPP模式的核心理念是将公共部门的职责与私营部门的效率相结合，通过市场竞争和风险共担，实现基础设施建设和公共服务的高效率、高质量和可持续发展。

在中国PPP模式的应用始于2013年《中华人民共和国政府采购法》的修订明确提出鼓励采用PPP模式进行基础设施建设和公共服务提供。

此后中国政府在多个领域大力推广PPP模式，如城市交通、水利、环保、医疗等。

特别是在“十三五”规划期间中国政府将PPP模式作为推动经济发展的重要手段，加大对PPP项目的支持力度。

《基础设施和公用事业特许经营法》是中国政府为规范PPP模式发展制定的一部专门法律。

该法明确了PPP模式的基本原则、组织形式、合同内容、监管体系等方面的规定，为PPP项目的实施提供了法律依据和保障。

同时该法还强调了政府在PPP项目中的主导作用，要求政府在项目选择、风险管理、利益分配等方面发挥关键作用，确保PPP项目的顺利实施和公共利益的实现。

引出本文分析的重点随着我国经济的快速发展，基础设施建设和公用事业的需求日益增长。

国家发展改革委法规司负责同志就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》答记者问文章属性•【公布机关】国家发展和改革委员会,国家发展和改革委员会,国家发展和改革委员会•【公布日期】2024.04.08•【分类】问答正文国家发展改革委法规司负责同志就《基础设施和公用事业特许经营管理办法》答记者问为落实党中央国务院决策部署，进一步规范基础设施和公用事业特许经营活动，鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，激发民间投资活力，国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行对《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《管理办法》）进行了修订。

本次修订对标《关于规范实施政府和社会资本合作新机制的指导意见》（国办函〔2023〕115号）改革要求，对特许经营领域突出存在的问题进行了有针对性的制度设计，进一步强化制度执行效力。

国家发展改革委法规司负责同志就《管理办法》有关问题回答了记者提问。

问：《管理办法》如何界定基础设施和公用事业特许经营以及其与政府和社会资本合作（PPP）关系？《管理办法》第三条、第四条对基础设施和公用事业特许经营外延内涵进行了更为明确细致的规定。

厘清基础设施和公用事业特许经营与政府和社会资本合作（PPP）关系，即基础设施和公用事业特许经营是基于使用者付费的PPP模式；进一步强调了基础设施和公用事业特许经营项目的经营者排他性权利、项目产出的公益属性，以及不新设行政许可、不得擅自增设行政许可并借此向特许经营者收费；明确基础设施和公用事业特许经营范围，不包括商业特许经营以及不涉及产权移交环节的公建民营、公办民营等。

实践中应当注意严格区分基础设施和公用事业特许经营、商业特许经营。

根据《商业特许经营条例》，“商业特许经营”是指“拥有注册商标、企业标志、专利、专有技术等经营资源的企业（以下称特许人），以合同形式将其拥有的经营资源许可其他经营者（以下称被特许人）使用，被特许人按照合同约定在统一的经营模式下开展经营，并向特许人支付特许经营费用的经营活动。

基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）第一章总则第一条【立法目的】为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益，制定本办法。

第二条【适用范围和领域】中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。

国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。

第三条【特许经营定义】本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。

第四条【特许经营条件】实施特许经营的基础设施和公用事业项目，应当具备以下条件：（一）符合内外资准入等有关法律法规规定；（二）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；（三）项目建设运营的标准和监管要求明确；（四）能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。

省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。

基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第五条【特许经营方式】特许经营可以采取下列方式：（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；（四）国家规定的其他方式。

第六条【特许经营期限】基础设施和公用事业特许经营项目采用本办法第五条第（一）项规定方式的，特许经营期限一般不超过30 年；采用本办法第五条第（二）、（三）项规定方式的，特许经营期限一般不超过10 年。

基础设施和公用事业特许经营管理办法国家发展和改革委员会财政部交通运输部等中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中国人民银行令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》业经国务院同意，现予以发布，自2015年6月1日起施行。

国家发展改革委主任：徐绍史财政部部长：楼继伟住房城乡建设部部长：陈政高交通运输部部长：杨传堂水利部部长：陈雷人民银行行长：周小川2015年4月25日附：基础设施和公用事业特许经营管理办法第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。

第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。

第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。

基础设施和公用事业特许经营法（征求意见稿）第一章总则第一条【立法目的】为鼓励和引导社会资本进入基础设施和公用事业领域，提高公共服务质量，稳定经济增长、持续改善民生，制定本法。

第二条【适用范围】中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营，适用本法。

本法未规定的，适用其他有关法律规定。

第三条【特许经营定义】本法所称基础设施和公用事业特许经营，是指各级人民政府依法选择中华人民共和国境内外的企业法人或者其他组织，并签订协议，授权企业法人或者其他组织在一定期限和范围内建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。

第四条【基础设施和公用事业的范围】下列基础设施和公用事业项目可以实施特许经营：（一）煤炭、石油、天然气、电力、新能源等能源项目；（二）铁路、公路、水运、港口码头、民用机场、通用航空设施、城市轨道交通等交通运输项目；（三）电信枢纽、通信、信息网络、信息系统等项目；（四）农田水利、跨流域调水、水资源综合利用、水土保持等水利项目；（五）生态环境治理与修复、自然灾害防治、土地整治、矿山地质环境恢复治理等生态环境保护项目；（六）供水、供气、供热、污水和垃圾处理、公共交通、停车场（楼）、电动汽车充电设施、城市园林绿化等市政公用事业项目以及工业园区内公用设施项目；（七）廉租住房、公共租赁住房、经济适用住房等政策性住房项目；（八）科技、教育、文化、旅游、卫生、体育、社会福利等社会事业项目；（九）省级以上人民政府确定的其他基础设施和公用事业项目。

实施特许经营的项目，必须符合降低成本、提高效率、改善公共服务的要求。

对于项目特性和预期服务质量具有不确定性、难以明确项目要求，或者难以明确划分风险的项目，不实施特许经营。

第五条【特许经营方式】特许经营可以采取下列方式：（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；（四）国家规定的其他方式。

发改委印发《基础设施和公用事业特许经营管理办
法》
昨日，国家发改委印发《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，指出基础设施和公用事业特许经营期限，应当根据行业特点、所提供公共产
品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。

《办法》的适用范围为能源、交通、水利等基础设施和公用事业领域。

北京大岳咨询公司总经理金永祥在接受《每日经济新闻》记者采访时
表示，本次出台的《办法》旨在划清特许经营领域的政企关系，将有效地打
消社会资本参与特许经营项目的顾虑。

这只是一个过渡性的文件，建议进一
步加快特许经营法立法进程。

贷款期限放宽至30 年
社会资本在融资、专业、技术和管理方面都更具优势，其参与可以有
效提高公共服务质量效率。

近年来，在地方政府债务高悬的背景下，PPP 模式频繁出现于国家级文件中。

金永祥认为，对政府而言，PPP 模式可以提高效率，降低投资成本，在国家治理的现代化、解决地方债、发展新型城镇化等方面都有重要作用，被寄予重托。

然而，由于基础设施建设的投资规模相对较大，投资周期较长，投资
回报期限漫长，有的领域属于公共事业，周期长、利润薄、回报率较低。

尽
管国家层面不断鼓励民间资本进入，但不少民间资本仍持观望态度。

民生证券研究院研报称，自去年9 月份以来，30 多个省市区地方政府推出的总额约1.6 万亿元的PPP 项目，但真正签约的项目金额大约为2100 亿元，仅占总额的1/8.。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》出台《基础设施和公用事业特许经营法》呼之欲出
武文卿
【期刊名称】《中国招标》
【年(卷),期】2015(000)018
【摘要】5月5日,记者从国家发展改革委获悉：根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法规划和国务院立法计划部署,国家发展改革委正在会同有关部门起草《基础设施和公用事业特许经营法》。

考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫,按照急用先行原则,国家发展改革委会同财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行联合起草了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《办法》），报经第89次国务院常务会议审议通过，于今年6月1日起施行。

【总页数】4页(P24-27)
【作者】武文卿
【作者单位】《中国招标》编辑部
【正文语种】中文
【中图分类】F719.3
【相关文献】
1.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》获通过 [J], ;
2.市政公用事业特许经营管理办法——中华人民共和国建设部令第126号（市政
公用事业特许经营管理办法） [J],
3.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读 [J], 陈新松
4.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》评析 [J], 李明超
5.《基础设施和公用事业特许经营管理办法》析论--以国家担保责任理论为视角[J], 杨彬权
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基础设施和公用事业特许经营管理办法（2015年4月25日国家发展改革委、财政部、住房城乡建设部、交通运输部、水利部、人民银行六部委第25号令发布）第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。

第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。

第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（四）国家规定的其他方式。

第六条基础设施和公用事业特许经营期限应当根据行业特点、所提供公共产品或服务需求、项目生命周期、投资回收期等综合因素确定，最长不超过30 年。

对于投资规模大、回报周期长的基础设施和公用事业特许经营项目（以下简称特许经营项目）可以由政府或者其授权部门与特许经营者根据项目实际情况，约定超过前款规定的特许经营期限。

基础设施和公用事业特许经营管理办法（发改委征求意见稿）第一章总则第一条【立法目的】为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益，制定本办法。

第二条【适用范围和领域】中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。

国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。

第三条【特许经营定义】本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。

第四条【特许经营条件】实施特许经营的基础设施和公用事业项目，应当具备以下条件：（一）符合内外资准入等有关法律法规规定；（二）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；（三）项目建设运营的标准和监管要求明确；（四）能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。

省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。

基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第五条【特许经营方式】特许经营可以采取下列方式：（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；（四）国家规定的其他方式。

第六条【特许经营期限】基础设施和公用事业特许经营项目采用本办法第五条第（一）项规定方式的，特许经营期限一般不超过 30 年；采用本办法第五条第（二）、（三）项规定方式的，特许经营期限一般不超过 10 年。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读作者：陈新松来源：《城市管理与科技》2015年第04期《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营办法》），业经国务院2015年4月21日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于4月25日联合发布，并于2015年6月1日起施行。

《特许经营办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，促进经济社会持续健康发展。

《特许经营办法》将与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

本文试图从能源企业视角对其重点条文加以解读。

一、背景综述从1984年深圳沙角电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已超过30年。

30年来，国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件，其中重要的包括建设部2004年第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126号令”）。

但从严格的法律意义上说，126号令连部门规章都算不上，只能算一个部门的法律规范性文件。

126号令从法律效力上讲，无法约束地方政府。

比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比126号令高。

于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）和财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金[2014]113号）（上述两份文件合称“PPP法律文件”），以及当前很多部门和省市出台的PPP意见，法律效力都高。

另外，发改委在5月5日新闻发布会上表示：“为贯彻落实好党中央、国务院要求，根据中央全面深化改革领导小组2015年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法规划和国务院立法计划部署，国家发展改革委正在会同有关部门起草《基础设施和公用事业特许经营法》。

同时，考虑到当前促进民间投资、稳定经济增长需求任务紧迫，按照急用先行原则……《基础设施和公用事业特许经营管理办法》……自今年6月1日起施行。

基础设施和公用事业特许经营管理办法咱们生活在这个现代社会，到处都能看到各种各样的基础设施和公用事业，像水电供应啦、道路交通啦、通信网络啦等等。

这些东西就像是我们生活的“骨架”和“血脉”，支撑着咱们的日常。

就拿我家附近的那个新建的污水处理厂来说吧。

以前，那附近的河水总是又黑又臭，大家路过都得捂着鼻子。

后来，政府采用了特许经营的方式，找来了专业的企业来负责污水处理厂的建设和运营。

这个特许经营啊，可不是随便说说的。

它得有一套严格的管理办法。

比如说，得明确双方的权利和义务。

企业得保证把污水处理好，达到规定的标准，不然就得承担责任。

政府呢，也得给企业提供一些必要的支持和保障，不能让企业单打独斗。

在选择特许经营企业的时候，那也是有讲究的。

可不是谁想干就能干的，得经过严格的筛选和评估。

要看企业有没有足够的资金、技术和经验，能不能把这活儿干漂亮。

这就好比咱们挑运动员参加比赛，得挑那些实力强、有潜力的。

而且啊，这特许经营也不是一锤子买卖。

政府得对企业的运营进行监督和管理，定期检查，看看是不是按照规定在干活儿。

要是发现有问题，就得及时纠正。

企业也得定期向政府报告运营情况，不能藏着掖着。

还有啊，价格也得合理。

不能让企业乱收费，增加老百姓的负担。

但也得保证企业有合理的利润，这样人家才有积极性继续干下去。

这就像我们买菜，既要价格公道，又得让卖菜的能赚到钱。

另外，在特许经营的过程中，要是遇到什么特殊情况，比如自然灾害、政策调整啥的，也得有相应的应对措施。

不能说一遇到困难就撂挑子不干了。

再回过头来说说我家附近的那个污水处理厂。

经过一段时间的运营，效果那是相当明显。

河水变清了，不再有臭味，河边还多了些花草树木，成了大家散步的好去处。

这就是基础设施和公用事业特许经营管理办法带来的实实在在的好处。

总之，基础设施和公用事业特许经营管理办法就是为了让我们的生活更方便、更美好。

通过合理的管理和规范，让专业的人做专业的事，把我们的基础设施和公用事业建设得更好，服务更周到。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》重点条文解读-----以能源企业为视角上海燃气（集团）有限公司陈新松《基础设施和公用事业特许经营管理办法》（以下简称《特许经营办法》），业经国务院 2015 年 4 月 21 日常务会议通过，由国家发展和改革委员会等六部委于 4 月 25 日联合发布，并于 2015 年 6 月 1 日起施行。

《特许经营办法》提出，在能源、交通、水利、环保、市政等基础设施和公用事业领域开展特许经营，以鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，促进经济社会持续健康发展。

《特许经营办法》将与大众创业、万众创新形成经济发展“双引擎”。

本文试图从能源企业视角对其重点条文作一解读。

一、背景综述从 1984 年深圳沙角电厂项目实行特许经营至今，我国开展基础设施和公用事业特许经营已超过30 年。

30 年来，国务院有关部门和有关省市先后制定了60余件地方性法规、规章或规范性文件。

其中重要的包括建设部2004 年第 126 号令《市政公用事业特许经营管理办法》（以下简称“126 号令”）。

但从严格的法律意义上说， 126 号令连部门规章都算不上，只能算一个部门的法律规范性文件。

126号令从法律效力上讲，都无法约束地方政府。

比如《北京市城市基础设施特许经营条例》，其法律效力就比 126 号令效力高。

而此次的《特许经营办法》，从法律效力上看是部门规章，相比126 号令、发改委的《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资 [2014]2724 号）和财政部发布的《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金 [2014]113 号）（上述两份文件合称“PPP法律文件”），以及当前很多部门和省市出台的 PPP 意见，法律效力都高。

另外，发改委在 5 月 5 日新闻发布会上表示：“为贯彻落实好党中央、国务院要求，根据中央全面深化改革领导小组 2015 年改革工作要点、第十二届全国人大五年立法划和国院立法划部署，国家展改革委正在会同有关部起草《基施和公用事特法》。

基础设施和公用事业特许经营管理办法（征求意见稿）第一章总则第一条【立法目的】为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，规范特许经营活动，提高公共服务质量和效率，维护特许经营者合法权益，制定本办法。

第二条【适用范围和领域】中华人民共和国境内的基础设施和公用事业的特许经营活动，适用本办法。

国家鼓励和引导能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的项目实施特许经营。

第三条【特许经营定义】本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府依法选择中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过书面协议明确权利义务划分和风险分担机制，授权法人或者其他组织在一定期限和范围内投资建设经营或者经营特定基础设施和公用事业，提供公共产品或者公共服务的活动。

第四条【特许经营条件】实施特许经营的基础设施和公用事业项目，应当具备以下条件：第五条（一）符合内外资准入等有关法律法规规定；（二）具有公益性、长期性、可经营性，风险可分担；（三）项目建设运营的标准和监管要求明确；（四）能够物有所值，即与传统政府投资模式相比，社会资本参与能提高公共服务质量和效率，或者有效降低项目全生命周期成本。

省级人民政府发展改革部门会同本级财政和有关行业主管部门制定本地区基础设施和公用事业特许经营指导性目录，报本级人民政府批准后发布。

基础设施和公用事业特许经营指导性目录制定过程中，应当向社会公开征求意见。

第六条【特许经营方式】特许经营可以采取下列方式：第七条（一）在一定期限内，政府授权特许经营者投资、建设、运营、维护基础设施和公用事业，包括现有基础设施和公用事业的改建、扩建，期限届满移交政府；第八条（二）在一定期限内，政府授权特许经营者运营、维护已建成的基础设施和公用事业，期限届满移交政府；第九条（三）在一定期限内，政府授权特许经营者提供公共服务；第十条（四）国家规定的其他方式。

第十一条【特许经营期限】基础设施和公用事业特许经营项目采用本办法第五条第（一）项规定方式的，特许经营期限一般不超过30年；采用本办法第五条第（二）、（三）项规定方式的，特许经营期限一般不超过10年。

《基础设施和公用事业特许经营管理办法》中华人民共和国国家发展和改革委员会中华人民共和国财政部中华人民共和国住房和城乡建设部中华人民共和国交通运输部中华人民共和国水利部中国人民银行令第25号《基础设施和公用事业特许经营管理办法》业经国务院同意，现予以发布，自2015年6月1日起施行。

国家发展改革委主任：徐绍史财政部部长：楼继伟住房城乡建设部部长：陈政高交通运输部部长：杨传堂水利部部长：陈雷人民银行行长：周小川2015年4月25日第一章总则第一条为鼓励和引导社会资本参与基础设施和公用事业建设运营，提高公共服务质量和效率，保护特许经营者合法权益，保障社会公共利益和公共安全，促进经济社会持续健康发展，制定本办法。

第二条中华人民共和国境内的能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域的特许经营活动，适用本办法。

第三条本办法所称基础设施和公用事业特许经营，是指政府采用竞争方式依法授权中华人民共和国境内外的法人或者其他组织，通过协议明确权利义务和风险分担，约定其在一定期限和范围内投资建设运营基础设施和公用事业并获得收益，提供公共产品或者公共服务。

第四条基础设施和公用事业特许经营应当坚持公开、公平、公正，保护各方信赖利益，并遵循以下原则：（一）发挥社会资本融资、专业、技术和管理优势，提高公共服务质量效率；（二）转变政府职能，强化政府与社会资本协商合作；（三）保护社会资本合法权益，保证特许经营持续性和稳定性；（四）兼顾经营性和公益性平衡，维护公共利益。

第五条基础设施和公用事业特许经营可以采取以下方式：（一）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOT）（二）在一定期限内，政府授予特许经营者投资新建或改扩建、拥有并运营基础设施和公用事业，期限届满移交政府；（BOOT）（三）特许经营者投资新建或改扩建基础设施和公用事业并移交政府后，由政府授予其在一定期限内运营；（BTO）（四）国家规定的其他方式。