构建新型农村社会养老保险制度法律保障之我见_李色阳

（三）基金运营管理模式存在的问题 我国农村社会养老保险的基金运营管理模式存在如下问题。 第一，保值增值困难。《基本方案》规定保险基金的保值增值 的主要途径是购买国家财政发行的高利率债券和存入银行，而通 货紧缩或通货膨胀将使这种单一的投资渠道“失灵”。单一的投 资渠道模式面临风险时不堪一击，使“保值成为空话，增值成为幻 想”。此外，《基本方案》规定“基金以县为单位统一管理”，这种县 级管理机制使基金难以形成规模效益，保值增值更加困难。 第二，监督保障机制不健全。县级农村社会养老保险职能部 门独立负责经办农村社会养老保险基金的收与支、基金的投资运 营以及基金的监督，其集征缴、管理和使用三权集于一身，同时直 接受制于地方政府。实践中经常看到地方政府利用职权挤占、挪 用甚至挥霍农民养老金的情形。 （四）保障水平低，不能满足农村老人晚年基本生活需求 《基本方案》规定“月交费标准设十个档次，供不同地区以及 乡、镇、村、企业和投保人选择”。根据《农村养老社会保险交费领 取计算表》规定的计算方法计算，如果投保最低档次 2 元/月，投 保 10 年后可领取的养老金为 7 元/月，15 年后可领取 9.9 元/月； 如果投保最高档次 20 元/月，投保 10 年后可领取的养老金也只 有 70 元/月，15 年后也只有 80 元/月。由于多数投保人往往选择 2 元/月的最低投保档次。若再考虑机构管理服务费的提取以及 通货紧缩、基金流失等风险，投保人最终拿到的养老金根本起不 到保障基本生活的作用。 三、构建新型农村社会养老保险法律制度的必要性 “旧农保”在立法层次、筹资模式、基金运营管理模式以及保 障水平四个方面存在种种急需完善的缺陷，而当下我国又处在家 庭养老功能弱化、土地保障功能削弱、人口老龄化加重的社会转 型时期，构建新型农村社会养老保险法律制度已迫在眉睫。
一、我国目前农村社会养老保险法律制度的实施现状 截止至 2007 年底，全国参加农村社会养老保险的人数为 5171 万人，共有 392 万农民领取了养老金，共支付养老金 40 亿 元，基金累计结存 412 亿元。而 1998 年参保人数有 8025 万人， 2001 年底有 5995.1 万人，2004 年底有 5378 万人，2006 年底参保 人数是 5374 万人。可以发现自 1998 年来，我国农村社会养老保 险的参保人数越来越少，这从某种程度上说明了现行农村社会养 老保险法律制度让农村居民不理解，也没有使农村居民得到实 惠。 二、我国农村社会养老保险法律制度存在的问题 （一）中央与地方立法难以形成贯通的配套体系 到目前为止，适用于全国农村人口的农村社会养老保险法律 依据仅达到部门规章的层次，即 1992 年民政部颁布的《基本方 案》，其他的法规大多是以通知、政策、会议决定等形式出现。其 法律效力与地方性法规、政府规章相同。由此构成的群龙无首般 的“上下不连贯，左右不衔接”的农村社会养老保险法律体系缺乏 可持续发展性，严重影响了农村养老保险事业的有序发展。 （二）筹资模式存在的问题 社会养老保险的筹资模式共有三种：现收现付模式、完全积 累模式、部分积累模式。我国农村社会养老保险采取的是完全积 累模式。《基本方案》规定“筹资模式坚持以个人缴纳为主、集体 补助为辅、国家给予政策扶持的原则”，该模式运行十多年来，在 具体的操作过程中暴露出如下问题： 第一，集体补助缺失。《基本方案》规定“集体补助主要从乡 镇企业利润和集体积累中支付”，但没有对集体补助标准和不给 予集体补助或者只给予很少的补助应承担的法律责任做出规定。 此外，东、中、西部地区农村经济发展水平极不平衡，部分农村地 区特别是西部农村地区的集体根本无力给予集体补助，最终形成 农村经济发达地区不愿给予补助、经济欠发达地区无力给予补助 的局面，集体补助制度最终成为空话。 第二，“国家给予政策扶持”流于形式。《基本方案》规定“国 家给予政策扶持主要是通过对乡镇企业支付集体补助予以税前
列支体现”。很明显这种“国家予以政策扶持”目前也是一句空 话。这样，在集体补助未能落实、国家政策扶持未能到位的情况 下，农民养老金“以个人交纳为主”则变成“完全由个人缴纳”，社 会保险因此演变为“个人储蓄保险” 。
第三，“保富不保贫”倾向严重。受到上述两个问题的影响再 加上我国农村社会养老保险采取的是农民自愿参加的原则，导致 产生“保富不保贫”的现象。“目前农村养老保险工作基本上是在 比较发达的农村地区开展，参加养老保险的几乎都是富裕的农 民。他们即使不参加养老保险，养老也不会成太大问题”；而且根 据“投保越多集体补助越多的原则”，假如集体补助落实到位，国 家给予政策扶持也可以有效兑现，受益的也只是农村中高收入阶 层，最需要得到保障的农会养老保险 法律保障
作者简介：李色阳，福建闽荣律师事务所，研究方向：民商法学。
中图分类号：D922.28
文献标识码：A
文章编号：1009-0592(2012)10-217-03
社会保障是国家的“安全网”和“减震器”，而农村社会养老保 险是社会保障的重要组成部分，它关系到国家和民族的长治久 安。任何一项制度的实施都离不开法律的支持，将农村社会养老 保险“法治化”是其今后的必由之路。然而以《县级农村社会养老 保险基本方案（试行）》（下称《基本方案》）为核心的农村社会养老 保险法律制度已不能适应经济发展的客观需求，严重制约了农村 社会养老保险事业的发展。与此同时，中国已进入人口老龄化阶 段，即将掀起一股“白发浪潮”，如何构建一个新型的农村社会养 老保险法律制度是摆在我们面前的头等大事。
◆城乡建设
2012 · 10（下）
（一）家庭养老功能弱化 目前以及未来很长一段时间内，传统的家庭养老方式仍然是 农村养老的主要方式。随着计划生育政策的推行和经济的发展， 传统的家庭养老功能弱化已成为难以逆转的趋势。一方面，根据 国家统计局的抽样调查资料显示，1980 年农村居民户均人口为 5.54 人，1990 年下降到 4.80 人，1998 年下降到 4.30 人 ；农村家 庭人口结构呈现“四、二、一”的倒金字塔形发展趋势，即一对夫妻 要赡养四个老人和抚养一个孩子。与过去的多子多孙的大规模 家庭相比，这种核心小家庭显然加重了子女的赡养负担，换言之 就是削弱了家庭养老功能。 另一方面，城乡人口流动导致独居老人增多。改革开放以 来，农村大量剩余劳动力，特别是青壮年人口向城市流动以寻找 就业机会。进城务工人数逐年上升直接导致农村独居老人增多。 由于子女常年在外，独居老人的生活照料和精神慰藉状况受到严 重冲击。 （二）土地保障功能减弱 随着农村社区的工业化和城镇化，人均耕地面积从建国初期 的 2.82 亩减少到 1995 年的 1.17 亩 ，“失地农民”已成为普遍社 会现象，失地农民增多，土地保障功能出现虚化，使他们失去了最 后的“生命保障线”。 同时，农业已成为薄利行业。加入 WTO 后，我国农业自然 而然的卷入国际市场的竞争浪潮中，但以小规模农户分散经营为 主的农业组织结构与国外规模经营的农业结构相比生产成本高， 再加上我国入世后农产品的进口关税大幅下调，一些保护性措施 也随之取消，我国农业明显缺乏国际竞争力。据华盛顿国际经济 研究的评估，中国加入 WTO 后，随着关税的降低和农工产品进 口的放开，将导致增加 1100 万人的失业 。此外，雪灾、火灾、洪 水等自然风险也是农业的“致命伤”。市场和自然双重风险使农 业的收益越来越低。 （三）农村人口老龄化水平加剧 随着农村人口出生率的降低、大量青壮年劳动力流入城市务 工、平均预期寿命的延长，农村老龄人口比重和数量势必将不断 增加。据第五次人口普查公布的数据，2000 年农村 60 岁以上的 老年人口占总人口的比重达 10.92%。预测 2020 年农村 65 岁以 上老年人口比例将上升到 15.6%，2050 年将上升到 21.2%。到 2030 年前后将达到人口老龄化高峰 。农村养老形势十分严峻。 四、构建新型农村社会养老保险法律制度的若干建议 （一）建立城乡有别的的农村社会养老保险法律体系 一方面要采取城乡有别的立法模式。社会养老保险的社会 化程度是与经济发展水平成正比的。我国是一个典型的二元经 济结构的国家，城乡经济发展水平差异大，有必要分步骤建立城 乡有别的二元社会养老保险法律制度。 另一方面，构筑协调统一的农村社会养老保险法律体系。借 鉴国外成熟的立法经验，立足我国国情，以建立统一的农村社会 养老保险模式为初级目标，以建立城乡统一的社会养老保险模式 为终极目标，由全国人大制定《农村社会养老保险法》，对农村社 会养老保险的基本原则、筹资模式、基金运营管理模式、保障水 平、待遇给付条件等方面的内容进行改革和创新。国务院以此部 法律为依据制定相应的行政法规和规章。地方政府在坚持因地 制宜原则、多层次综合养老保障原则的基础上制定相配套的地方 性法规、规章和单行条例。 （二）建立新型筹资模式 1．定向强制投保，落实个人缴费责任
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◆城乡建设
构建新型农村社会养老保险制度法律保障之我见
李色阳
摘 要 本文从农村社会养老保险法律制度的角度出发，剖析了该法律制度的现状及其存在的问题，并阐述了加速构建新
型农村社会养老保险法律制度的必要性。同时，本文就如何构建一个适合中国农村经济现状、具有中国特色的新型农村社
会养老保险法律制度提出若干建议。
由于我国各地农村经济发展水平极不平衡，暂时强制所有农 村人口参加社会养老保险是没办法的。对于经济较发达的地区 的农民来说，他们可以将收入中一部分用于资金积累和扩大再生 产，在这些地区推行“强制投保原则”是可行的，因为自愿性投保 往往容易导致制定的目标与实施的结果不一致。实践中我国部 分经济较发达的地区如北京已开始推行该制度。对于经济欠发 达的地区农民来说，他们不得不将大部分收入用于低水平的生活 消费。这些地区应该继续推行原政策，继续坚持“鼓励投保原则”， 积极稳妥的逐步扩大保险覆盖面，最终实现“统一的农村社会养 老保险”初级目标。
2．规定集体补助标准，落实集体补助责任 在经济较发达的地区，应该强制要求集体予以补助，具体的 比例由各地集体经济发展状况来确定。在经济欠发达的地区，继 续推行原有的“灵活”政策，即由集体根据其经济状况予以适当的 补助，并完善相关的其他保障制度如最低生活保障制度。 3．落实国家的财政支持责任 世界上大多数国家社会保障制度都得到了国家充足的财力 支持。目前，我国只有 10%左右且 10%的投入大部分给了城镇 职工 。我国宪法第 45 条规定“中华人民共和国公民在年老、疾 病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的 权利”。可见，国家有义务财政支持社会保障事业。针对农村传 统养老方式受到种种挑战及农村人口老龄化程度加深的现状，国 家必须改变原有的“虚化”的扶持政策，转为务实的资金支持。例 如可以采取“基础养老金”的补贴形式来体现国家的财政支持。 同时，坚持“区域有别”的原则，对经济欠发达的地区应当适当的 多补贴一些，这样有利于建立统一的农村社会养老保险制度。至 于补贴资金可以通过如：提取适当比例的税收收入、发行福利彩 票、适当提高农产品补贴等等。 （三）建立新型基金运营管理模式 1.基金的运营 过去中国资本市场不成熟，基于对基金的安全考虑，《基本方 案》规定采用单一投资模式，基金的收益一直处于低水平。为了 改变基金保值增值困难的现状，运用法律改革基金运营模式势在 必行。 智利是世界上第一个采用“社保私有化”基金管理模式的国 家，该模式对拉美国家、发展中国家乃至发达国家的社保改革产 生了重要的影响。1924 年智利就建立了国家型社会养老保险制 度。1980 年为了提高基金收益率，智利创新性的引入私营的基 金管理公司，全权负责基金的收缴、支付、投资等具体事宜；政府 则担任监管和担保的角色，即在基金管理公司不能保证最低收益 时，由政府对投保人进行补贴。这使智利的社保基金收益在 1981 —1991 年基金年平均收益率达到了 14.4% 。我国可以采取“在 国家宏观调控和严格监管之下，引入市场竞争机制，规定安全投 资和风险投资的比例”的模式，使基金的运营逐步从依赖政府过 渡为依赖市场，以实现基金保值增值。具体步骤可以： 第一，提高管理层次，规定基金由省级管理，扩大基金规模， 形成规模效益，同时也有助于防范基金流失风险。 第二，规定安全投资和风险投资的比例、成立基金管理公司 的条件、选择基金管理公司。管理部门按规定的比例留足安全投 资资金后，采用兼顾公平与效率的招投标方式，将其余的资金委 托给符合法律规定条件一家或多家基金管理公司经营。 第三，规定风险投资的领域和组合投资的比例。随着我国的 资本市场健康发展，通过投资多元化、限定投资领域和组合投资