《上海市老龄事业发展十三五规划》分工方案.pdf

上海市规划和国土资源管理局关于印发《上海市基础测绘“十三五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市规划和国土资源管理局•【公布日期】2016.12.26•【字号】沪规土资测〔2016〕1030号•【施行日期】2016.12.26•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】测绘正文关于印发《上海市基础测绘“十三五”规划》的通知沪规土资测〔2016〕1030号各区人民政府，市政府各委、办、局，各有关单位:为加快推进上海基础测绘持续健康发展，为本市经济社会发展提供高水平基础地理信息服务，根据国家和上海市要求，我局组织编制了《上海市基础测绘“十三五”规划》，经市政府同意，现印发给你们，请认真按照执行。

上海市规划和国土资源管理局2016年12月26日上海市基础测绘“十三五”规划基础测绘是为经济建设、国防建设和社会发展提供地理信息的基础性、公益性事业，是经济社会可持续发展的重要支撑。

“十三五”时期是上海基本建成“四个中心”和社会主义现代化国际大都市，形成具有全球影响力的科技创新中心基本框架的重要时期。

为准确把握这一时期全市经济社会发展对基础测绘保障服务提出的新需求，统筹谋划“十三五”时期全市基础测绘工作的主要目标和重点任务，依据《中华人民共和国测绘法》、《基础测绘条例》、《上海市测绘管理条例》等相关法规规定，根据《全国基础测绘中长期规划纲要（2015-2030年）》、《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》以及国家《测绘地理信息事业“十三五”规划》的总体部署，结合本市实际，制定本规划。

一、发展现状与面临形势（一）“十二五”主要成效“十二五”期间，全市基础测绘工作取得积极进展，现代空间定位基准体系进一步优化，基础地理信息资源进一步丰富，首次开展的地理国情普查和监测工作初显成效，地理信息公共服务能力大幅提升，市政府与国家测绘地理信息局签署《共建上海智慧城市地理空间框架合作协议》，信息化测绘体系初具规模。

上海市老龄工作委员会办公室关于印发2023年上海市老龄工作要点的通知文章属性•【制定机关】上海市老龄工作委员会办公室•【公布日期】2023.03.15•【字号】沪老龄办发〔2023〕2号•【施行日期】2023.03.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】老年人保障正文上海市老龄工作委员会办公室关于印发2023年上海市老龄工作要点的通知市老龄工作委员会各委员单位，各区老龄工作委员会:现将《2023年上海市老龄工作要点》印发给你们，请结合工作实际，认真贯彻执行。

特此通知。

上海市老龄工作委员会办公室2023年3月15日2023年上海市老龄工作要点2023年本市老龄工作思路是：以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的二十大精神，认真落实习近平总书记关于老龄工作的重要指示和《中共中央国务院关于加强新时代老龄工作的意见》。

按照市委、市政府的工作部署，积极推动《中共上海市委上海市人民政府关于加强新时代老龄工作的实施意见》《上海市老龄事业发展“十四五”规划》等政策规划落实见效，统筹谋划、真抓实干，努力实现老龄事业和产业高质量发展，积极服务老年群体高品质生活。

一、加大统筹协调力度，切实抓好督促落实深入贯彻落实《中共上海市委上海市人民政府关于加强新时代老龄工作的实施意见》，根据分工方案，稳步推进各项工作任务，持续完善老年人社会保障、养老服务、健康支撑等体系，不断加强老年友好型社会建设。

积极推动实施《上海市老龄事业发展“十四五”规划》《上海市养老服务发展“十四五”规划》《上海市老年教育发展“十四五”规划》《上海市健康老龄化行动方案（2022—2025年）》等政策规划，抓好主要任务和重点项目的落实见效，并根据有关要求开展中期评估，确保按质按量按时完成各项目标指标。

召开市老龄委全体（扩大）会议，充分发挥各级老龄工作委员会统筹协调功能，强化各委员单位主体责任，整合资源，全力推进，加强督导，科学评估，督促推进老龄工作各项指标、任务和项目圆满完成。

上海市推进眼健康行动计划(2023-2025)实施方案眼健康是国民健康的重要组成部分，涉及全年龄段人群全生命周期。

包括盲在内的视觉损伤严重影响人民群众身心健康和生活质量，加重家庭和社会负担，是涉及民生福祉的公共卫生问题和社会问题。

为持续推进本市眼健康事业高质量发展，进一步提高人民群众眼健康水平，制定本方案。

一、工作背景本市高度重视眼健康工作，近年来连续出台眼健康和防盲治盲有关政策文件，强化顶层设计，明确任务目标，聚焦儿童青少年近视、白内障、糖尿病眼病等人群常见致盲和视力损伤性眼病以及视觉健康问题，提出和落实具体措施,着力提升人民群众眼健康水平。

本市已在“十三五”时期建立眼健康服务管理体系，形成由预防干预网络和规范诊治网络构成的医防紧密融合的眼健康服务管理体系。

儿童青少年近视防控纳入眼健康绩效考核，形成“政府主导、部门配合、专家指导、学校教育、家庭关注”的良好氛围。

“互联网”+远程诊疗、人工智能等新兴技术在全市各社区普遍应用，社区居民眼健康筛查与服务能力显著提升。

眼科医疗卫生事业快速发展，眼科医务人员队伍不断完善，每十万人口眼科医师数为7.4名，达到世界卫生组织要求。

眼健康促进形式创新，人民群众爱眼护眼意识明显提升。

至“十三五”末，本市儿童屈光发育档案建档率实现全覆盖，累计建档296万余人；60岁以上老年人眼健康建档306万余人，规范管理率达到75.3%；在全国率先宣布消除致盲性沙眼这一公共卫生问题；百万人口白内障手术率（简称CSR）高于4000,达到全国领先、中等发达国家水平。

随着经济社会发展、人口老龄化进程加剧以及工作生活方式的改变，人民群众对眼健康需求呈现多元化趋势。

白内障、近视性视网膜病变、青光眼、糖尿病视网膜病变、年龄相关性黄斑变性等已经成为本市市民致盲和严重视力损伤的主要病因；近视仍然是影响儿童青少年眼健康的主要疾病;视频终端综合症、干眼等问题严重影响市民生活质量并逐渐被关注。

同时，本市眼科优质医疗资源总量相对不足、分布不均衡的问题依然存在；基层眼健康服务能力仍需加强，社会眼健康相关资源需进一步整合，眼健康工作任务依然艰巨。

上海市杨浦区人民政府关于印发《杨浦区卫生计生改革和发展“十三五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市杨浦区人民政府•【公布日期】2016.06.30•【字号】杨府发〔2016〕23号•【施行日期】2016.06.30•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】卫生医药、计划生育综合规定正文上海市杨浦区人民政府关于印发《杨浦区卫生计生改革和发展“十三五”规划》的通知杨府发〔2016〕23号区政府各委、办、局，各街道办事处、五角场镇政府：《杨浦区卫生计生改革和发展“十三五”规划》已经2016年4月12日区政府第126次常务会议通过，现印发给你们，请认真按照执行。

2016年6月30日杨浦区卫生计生改革和发展“十三五”规划（2016－2020）为适应人民群众日益增长的健康需求，根据《上海市杨浦区国民经济和社会发展“十三五”规划纲要》、《上海市卫生计生改革和发展“十三五”规划》、《中共上海市委、上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》和《中共上海市杨浦区委关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心重要承载区的实施意见》，特制定本规划。

一、“十二五”期间杨浦区卫生计生事业改革和发展情况（一）“十二五”规划指标全面完成，三大健康指标水平保持领先“十二五”期间，本区卫生计生事业发展的投入力度进一步加大，深化医药卫生体制改革取得阶段性成效，全面完成了“十二五”规划体系中的各项指标。

其中，本区户籍人口平均期望寿命达到82.93岁，孕产妇死亡率为0、婴儿死亡率为3.30‰。

千人口医院床位数5.25张、千人口执业医师数3.33人、千人口注册护士数4.67人。

基本公共卫生和医疗服务的公平性和可及性进一步改善，服务能力和水平进一步提升，促进市民健康水平进一步提高。

（二）创建工作出成效，创新发展显特色2012年，我区成功创建成为全国慢性非传染性疾病综合防控示范区。

2013年，创建成为国家卫生应急综合示范区。

上海市经济和信息化委员会、上海市民政局关于印发《上海市“一键通”为老服务项目指南》的通知文章属性•【制定机关】上海市经济和信息化委员会,上海市民政局•【公布日期】2017.12.06•【字号】沪经信推〔2017〕875号•【施行日期】2017.12.06•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】民政其他规定正文关于印发《上海市“一键通”为老服务项目指南》的通知沪经信推〔2017〕875号各区科委（信息委）、浦东新区科经委，各区民政局、老龄办：本市一直高度重视并着力发挥科技在养老服务中的作用，把智慧养老作为促进养老服务业升级的战略举措，作为为老年人提供优质养老服务的重要手段。

20世纪90年代起，本市各级政府和相关职能部门通过购买服务等方式推动信息技术与养老服务的融合发展。

近年来，智慧养老加速发展，涌现了一批具有一定影响力的社会组织和企业，通过“一键通”为老年人提供紧急救助、主动关爱以及各种生活服务，但在服务内容、硬件配置、服务规范、服务监管等方面存在标准不一等问题，亟待加以解决。

为贯彻落实《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》《智慧健康养老产业发展行动计划（2017-2020年）》《上海市推进智慧城市建设“十三五”规划》《上海市老龄事业发展“十三五”规划》等文件要求，进一步规范科技为老服务行业的发展，提高服务质量，特制定《上海市“一键通”为老服务项目指南》。

该指南电子版请登陆上海市经济和信息化委员会网站（）、上海市民政局网站（）的信息公开栏或上海市综合为老服务平台（）的综合资料库查询获取。

请以此指南作为科技为老服务项目招投标的重要依据，以及组织实施相关项目的基本规范和要求。

附件：上海市“一键通”为老服务项目指南上海市经济和信息化委员会上海市民政局2017年12月6日。

上海市教育委员会、上海市老龄工作委员会办公室关于印发《上海市老年教育“十二五”发展规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市教育委员会,上海市老龄工作委员会•【公布日期】2011.08.04•【字号】沪教委终[2011]15号•【施行日期】2011.08.04•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】教育综合规定正文上海市教育委员会、上海市老龄工作委员会办公室关于印发《上海市老年教育“十二五”发展规划》的通知（沪教委终〔2011〕15号）各区县教育局、老龄办，各有关单位：现将《上海市老年教育“十二五”发展规划》印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：上海市老年教育“十二五”发展规划上海市教育委员会上海市老龄工作委员会办公室二○一一年八月四日附件：上海市老年教育“十二五”发展规划为贯彻落实全国和上海市教育工作会议精神，根据《国家经济社会发展“十二五”规划纲要》、《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》、《上海中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》等文件中有关“加快发展继续教育，建设全民学习、终身学习的学习型社会”、“重视老年教育”和“大力发展老年教育”的精神，结合上海市老年教育工作实际，制定本规划。

一、发展老年教育的重要性和紧迫性（一）发展老年教育是满足老年人学习愿望的需要上海城市老龄化进程居全国之首。

截至2010年底，上海市户籍60岁以上老年人口达331.02万，占全市户籍人口的23.4%，高出全国十个百分点。

预计到2015年老龄化将达到29%，2030年达到40%。

随着本市高中阶段教育和高等教育的普及化、期望寿命的延长以及从业人员受教育年限的增加，退出生产工作岗位的老年人的文化结构发生了较大变化。

广大老年人期盼就近获得优质教育资源，期盼接受多种形式的老年教育以缩小代际差距、跟上时代步伐的愿望越来越强烈。

发展老年教育是满足老年人学习需求的一项紧迫任务。

上海市人民政府办公厅关于印发《上海市民政事业发展“十四五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市人民政府办公厅•【公布日期】2021.07.13•【字号】沪府办发〔2021〕16号•【施行日期】2021.07.13•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】民政综合规定正文上海市人民政府办公厅关于印发《上海市民政事业发展“十四五”规划》的通知沪府办发〔2021〕16号各区人民政府，市政府各委、办、局：经市政府同意，现将《上海市民政事业发展“十四五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府办公厅2021年7月13日上海市民政事业发展“十四五”规划为建设具有新发展阶段特色、超大城市特征、兜底性基础性社会建设特点的现代民政事业，根据民政部、国家发展改革委《“十四五”民政事业发展规划》和《上海市国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标纲要》，制定本规划。

一、“十四五”时期上海民政事业的发展基础和面临形势（一）发展基础“十三五”时期，上海民政工作深入贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，认真践行人民城市重要理念，圆满完成“十三五”各项目标任务，为“十四五”民政事业高质量发展奠定了坚实基础。

兜牢民生最底部。

以不低于居民人均可支配收入增幅为标准，每年调整最低生活保障标准，从790元/人·月提高至1240元/人·月，全市基本生活救助对象从20.4万人下降至17.9万人。

全面落实困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理补贴和惠民殡葬补贴，提高孤儿、困境儿童基本生活费标准，设立社区康复辅具租赁点和困境儿童临时照料场所。

需求导向促发展。

全市养老床位总数达到15.9万张，“一床难求”矛盾基本缓解。

建立普惠型老年综合津贴制度，持续实施养老服务补贴制度，试点长期护理保险制度，建成320家社区综合为老服务中心、1232家助餐服务场所，首创社区嵌入式养老服务。

建立5.4万名的社区工作者队伍。

上海市人民政府关于印发《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》的通知文章属性•【制定机关】上海市人民政府•【公布日期】2019.05.27•【字号】沪府规〔2019〕26号•【施行日期】2019.05.27•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】老年人保障正文上海市人民政府关于印发《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》的通知沪府规〔2019〕26号各区人民政府，市政府各委、办、局：现将《上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府2019年5月27日上海市深化养老服务实施方案（2019-2022年）为全面贯彻落实党的十九大精神和习近平总书记考察上海重要讲话中关于发展养老服务的指示要求，根据国务院办公厅有关文件精神，制定本实施方案。

一、总体要求坚持以人民为中心的发展思想，积极应对人口老龄化，统筹养老服务领域“底线民生”“基本民生”“质量民生”，处理好政府、社会、家庭之间的关系，深化放管服改革，促进高质量发展，确保基本养老服务应保尽保，多样化、多层次养老服务需求得到有效满足，老年人及其家庭的获得感、幸福感、安全感显著提高。

二、工作目标到2022年，社区嵌入式养老服务方便可及，机构养老服务更加专业，家庭照料能力明显提升，与上海国际大都市生活品质相适应的老年人长期照护服务体系进一步完善，养老服务更加充分、均衡、优质。

具体为：——“增量”。

着眼于全覆盖织密网，全市养老服务主要指标数量“倍增”，社区综合为老服务中心（分中心）在街镇全覆盖的基础上数量实现“翻番”，不少于400家；社区老年助餐服务场所总量实现“翻番”，达到1600家；养老机构床位数在确保不低于全市户籍老年人口3%（17.5万张）的基础上，护理型床位数达到总床位的60%，标准化认知障碍照护床位数达到8000张。

——“增能”。

着眼于提质求精，按照抬高底部、整体提质的思路，努力实现养老服务从“有”到“优”。

《上海市法治政府建设“十三五”规划》主要任务职责分工为进一步落实《上海市法治政府建设“十三五”规划》（沪府发〔2016〕33号），现提出有关部门、单位在规划实施中的主要任务职责分工如下：一、政府职能转变方面（一）深化行政审批制度改革1.严格执行国家关于取消、下放、转移有关行政审批的行政命令。

根据国家有关要求，全面清理行政审批事项，全部取消非行政许可审批事项。

（市审改办牵头，市政府相关部门配合）2.建立行政审批清理审核论证机制，完善行政审批清理标准化管理。

（市审改办负责）3.严格控制新设行政许可，加强合法性、必要性、合理性审查论证。

（市政府法制办牵头，市政府相关部门配合）4.对增加企业和公民负担的证照进行清理规范。

（市审改办、市工商局牵头，市政府相关部门配合）5.对保留的行政审批事项，探索目录化、编码化管理。

（市审改办牵头，各区县政府、市政府相关部门负责）6.全面推行一个窗口办理、并联办理、限时办理、规范办理、透明办理、网上办理。

（各区县政府、市政府相关部门负责）7.深化改革商事登记制度，全面实行一照一码；推行证照分离改革试点，除法律、行政法规规定的前置审批事项外，基本实现先照后证。

同时，简化流程，优化服务，提升企业办证的便捷度和透明度。

（市审改办、市发展改革委、市工商局牵头，浦东新区政府等相关区县政府、市政府相关部门配合）8.按照国家要求，加快投资项目在线审批监管平台建设，实施在线监测并向社会公开。

（市发展改革委牵头，市政府相关部门配合）9.全面清理规范行政审批中介服务，对保留的行政审批中介服务实行清单管理并向社会公布，保障中介服务的合法、合理、规范、公正。

（市审改办牵头，市政府相关部门配合）（二）推行政府履职的清单管理制度1.2016年底前，各级政府及其部门全面完成权力清单和责任清单的编制工作，将政府职能、法律依据、实施主体、职责权限、管理流程、监督方式等事项以权力清单的形式向社会公开，逐一厘清与行政权力相对应的责任事项、责任主体、责任方式，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化。

影响我国养老机构发展的多因素分析随着人口老龄化程度的不断加深，养老机构的发展逐渐成为社会的焦点。

养老机构作为老年人养老服务的重要提供者，其发展受多种因素影响。

本文旨在分析影响我国养老机构发展的多因素，为优化养老机构发展提供参考。

政策环境是养老机构发展不可或缺的因素。

政府对养老机构的政策支持直接关系到养老机构的生存和发展。

近年来，我国政府加大了对养老机构的政策支持，推出了许多优惠政策和补贴，如建设补贴、运营补贴等，以降低养老机构的运营成本，提高其服务质量。

政策环境还包括法规和标准的建设，如养老服务标准和评价体系的建立，以确保养老机构的服务质量和安全。

市场规模也是影响养老机构发展的重要因素。

随着老年人口的增加，养老服务市场需求不断增长，养老机构的市场规模也在不断扩大。

不同类型的养老机构，如公办养老机构、民办养老机构、社区养老服务中心等，在市场中占据的比例也不同。

养老机构需要根据市场需求和自身特点，找准定位，提供专业化、个性化的服务，以适应市场需求的变化。

人口老龄化程度对养老机构的发展产生直接的影响。

随着人口老龄化程度的加深，老年人口数量不断增加，对养老服务的需求也随之增加。

这不仅推动了养老机构数量的增加，还促进了养老机构服务质量的提升。

同时，老年人口的消费能力和消费观念也在不断变化，对养老服务的需求更加多样化和个性化，这也为养老机构的发展提供了更多的机遇和挑战。

经济发展水平对养老机构的发展具有重要影响。

经济发展水平直接关系到政府对养老机构的投入和社会的购买力。

在经济发展水平较高的地区，政府对养老机构的投入和社会对养老服务的购买力也相对较高，这有利于养老机构的发展。

经济发展水平还影响到养老机构的投资规模、服务人员的薪酬待遇以及先进技术的应用等方面，从而影响养老机构的服务质量和竞争力。

以北京市某社区养老服务中心为例，该中心在政策环境的支持下，利用社区资源和志愿者力量，为社区老年人提供日间照料、康复训练、文化娱乐等多种服务。

上海市人民政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市人民政府•【公布日期】2017.04.24•【字号】沪府发〔2017〕24号•【施行日期】2017.04.24•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】机关工作正文上海市人民政府关于印发《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》的通知各区人民政府，市政府各委、办、局：经市政府同意，现将《上海市土地资源利用和保护“十三五”规划》印发给你们，请认真按照执行。

上海市人民政府2017年4月24日上海市土地资源利用和保护“十三五”规划“十三五”时期是上海加快转变土地资源利用方式和深化土地资源改革的关键期。

根据《上海市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》和国土资源部印发的《国土资源“十三五”规划纲要》，依据“保护和合理利用土地资源并重”的原则，制定本规划。

一、“十二五”期间土地资源利用的基本情况（一）主要成效1.坚持最严格的耕地保护制度，实现耕地实物占补“十二五”期间，出台《关于调整本市耕地开垦费标准的通知》，耕地开垦费标准从2.5万元/亩提高到8万元/亩，耕地价值进一步显现。

全面严格落实实物占补、先补后占、占优补优，全市土地综合整治工作共计补充耕地16.6万亩，超额完成“十二五”规划确定的补充耕地目标。

2.实施“五量调控”的基本策略，提高节约集约用地水平“十二五”期间，深入贯彻落实节约集约用地要求，出台《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》，提出了“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的土地利用策略，确立了城市有机更新政策机制，实施工业用地弹性年期出让，不断提高土地利用绩效。

“十二五”期末，全市单位建设用地GDP比“十一五”期末提高了34%。

3.着力控制建设用地规模，减量化工作取得实质进展“十二五”期间，新增建设用地规模逐年递减，从原来的50平方公里以上降至目前的20平方公里以下，其中，工业仓储用地、市政公用用地和经营性用地占比约为23∶46∶31，新增建设用地计划进一步向公益民生类项目倾斜。

2023年最新的养老服务养老服务业的发展趋势养老服务养老服务业的发展趋势养老服务管理体制将进一步完善，民政主管、卫健委职能有所增加2023年12月31日，民政部机构改革三定方案正式批准，将设立养老服务司，负责全国养老服务体系建设工作。

此前，2023年9月公布的国家卫生健康委员会三定方案，已明确将成立老龄健康司，负责组织拟定并协调落实应对老龄化的政策措施，组织拟定医养结合的政策、标准和规范，建立和完善老年健康服务体系，同时承担全国老龄工作委员会的具体工作。

2023年，随着各地机构改革方案落实到位，全国养老服务的管理体制将进一步完善。

民政部门将作为养老服务工作主管部门，从老年福利政策、养老服务体系建设等方面发挥主体作用。

卫健委将承担人口老龄化应对战略、医养结合等方面职责。

长期照护服务政策体系将成为各地建设重点世界卫生组织(WHO)已将人口老龄化列为21世纪人类必须面对的主要卫生议题之一，在《关于老龄化与健康的全球报告》中提出，在目前21世纪，没有任何一个国家能够负担得起缺乏综合性系统的长期照护的后果。

近些年来，为了进一步推动长期照护服务体系建设，国家层面已经相继出台《老年人能力评估》(MZ/T001-2023)、《关于建立健全经济困难的高龄失能等老年人补贴制度的通知》(财社〔2023〕113号)、《关于开展长期护理保险制度试点的指导意见》(人社厅发〔2023〕80号)等重要文件。

这些文件分别从统一老年人能力评估标准、高龄失能老年人补贴制度、长期护理保险制度等角度为国家和各地长期照护服务体系的建设提供了基础。

未来，随着我国人口老龄化，特别是高龄化日益凸显，失能半失能老年人持续增加，以统一的老年人能力评估、失能补贴、护理保险等制度为核心的长期照护服务政策体系将成为各地建设重点。

养老产业加快与地产、保险、医疗等产业的融合，部分企业将开始谋划全链条布局2023年养老产业进入市场化以来，在《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》(国发〔2023〕35号)等国家文件的引导下，地产、保险、医疗、文化、旅游、互联网、健康、体育、农业、教育、娱乐、康复辅具等产业的融合速度一直在持续加快，精细化市场成为很多跨界企业的深耕领域。

上海市民政局、上海市老龄工作委员会办公室关于本市标准化老年活动室建设和管理的意见文章属性•【制定机关】上海市老龄工作委员会办公室,上海市民政局•【公布日期】2018.03.15•【字号】沪民老工发〔2018〕4号•【施行日期】2018.03.15•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】老年人保护正文关于本市标准化老年活动室建设和管理的意见沪民老工发〔2018〕4号各区民政局（老龄办）：标准化老年活动室是老年人活动的重要场所，是社区为老服务设施均衡布局的重要一环。

在各级党委、政府的关心支持下，本市标准化老年活动室发展较快，在丰富老年人精神生活方面发挥了重要作用。

根据《上海市老年人权益保障条例》《上海市老龄事业发展“十三五”规划》《上海市社区养老服务管理办法》等要求，为确保标准化老年活动室功能有效、服务规范和长效运营，现就其建设和管理提出以下意见：一、工作目标“标准化老年活动室实现居村全覆盖”是本市老龄事业发展“十三五”规划的重要目标和约束性指标。

到2020年，全市标准化老年活动室做到布局均衡、设施达标、管理规范、服务优质，每个居委会、村委会至少建设一家标准化老年活动室，全市建成6000家以上。

二、基本原则（一）公益导向。

坚持提供无偿或低偿服务，开展各类适宜老年人的老有所学、老有所乐活动。

任何单位和个人不得改变标准化老年活动室非营利性质，不得擅自改变其服务功能。

（二）合理布局。

从方便社区老年人出发进行规划和选址。

村域面积较大、老年人较多的地区，应增加活动室布点，已建的标准化老年活动室保持稳定性，不得挪用、占用。

（三）自治管理。

鼓励老年人自我服务和管理，倡导志愿服务参与。

老年活动室设立和运营应注重听取老年人的意见，接受老年人的监督。

三、规划建设（一）规划要求。

新建居住区根据规划要求和建设标准配套建设老年活动室，并与住宅同步规划、同步建设、同步验收、同步交付使用，各区民政局（老龄办）要主动配合有关部门加强对项目规划、用地、建设和竣工验收等环节的监督。

上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见文章属性•【制定机关】上海市人民政府•【公布日期】2014.04.04•【字号】沪府发[2014]28号•【施行日期】2014.04.04•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】服务贸易正文上海市人民政府关于加快发展养老服务业推进社会养老服务体系建设的实施意见（沪府发〔2014〕28号）各区、县人民政府，市政府各委、办、局：多年来，本市围绕构建“9073”养老服务格局，积极推动养老服务业的发展，取得了明显成效。

但随着本市老龄化程度的不断加深，养老服务总体供给不足的矛盾仍然比较突出。

为进一步贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号），积极应对本市深度老龄化挑战，现就加快发展养老服务业、推进社会养老服务体系建设，提出以下实施意见：一、指导思想和基本原则（一）指导思想以邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，从上海深度老龄化的实际出发，坚持积极应对老龄化的理念，充分发挥市场在养老服务资源配置方面的决定性作用，充分发挥政府在保障基本养老服务需求方面的主导作用，充分发挥家庭养老的基础性作用，通过体制机制改革和制度政策创新，充分调动市场主体、社会力量提供养老服务的积极性，加快养老服务业的发展，不断完善本市社会养老服务体系，满足老年人日益增长的多层次、多样化养老服务需求。

（二）基本原则1.完善市场机制，激发社会活力。

营造平等参与、公平竞争的市场环境，激发各类主体的活力，逐步使社会力量成为发展养老服务业的主体。

拓展养老服务市场，鼓励和支持企业和社会组织提供方便可及、价格合理的各类养老服务和产品，支持家庭、个人承担应尽责任，营造政府、社会、家庭共同参与、各尽其能的养老服务业发展氛围。

2.深化体制改革，加强实践创新。

突破体制机制瓶颈，推动养老服务政策创新、服务供给模式创新、养老保障制度创新、监管方式创新。

《上海市老年教育发展“十三五”规划》解读一、上海老年教育面临的形势（一）城市人口深度老龄化趋势日益明显上海已经进入了深度老龄化阶段。

截至2015年底，60岁及以上老年人口已达到435.95万，占户籍人口比例首次突破百分之三十的关口，达到30.2%，预计到2020年将达36％。

人口的深度老龄化带来老年人精神文化需求的快速增长，老年教育在场地、师资、资源等方面还不能完全满足老年人的学习需求，老年教育的资源供给能力的问题日益显现。

（二）老年群体多元化的学习需求日趋旺盛老年学习逐渐呈现出多元化、多层次的需求特征，不同学历水平、不同年龄层次老年人的学习需求呈现出差异化的特点。

老年教育提供的学习内容、学习方式、学习渠道与老年人旺盛的学习需求之间还存在着一定距离，加快社会各方共同参与的机制建设迫在眉睫。

（三）改善民生与社会治理的需求日渐紧迫十八届三中全会提出的“改善民生、促进社会公平正义”的目标要求，对老年教育工作融入社会治理赋予了新的时代意义。

新形势下，建立由政府、社会、市场、个人参与的多元化的老年教育模式显得尤为重要。

（四）互联网对老年教育发展的作用日臻显现运用互联网思维，创新上海老年教育的形式、内容、方法、手段，完善信息化学习环境，提升信息化管理水平，为老年群体提供多样化、个性化和无处不在的优质教育服务，是上海老年教育未来几年亟待解决的新课题。

二、总体目标到2020年——基本形成覆盖广泛、社会参与、资源融通、灵活多样、优质均衡、充满活力的现代老年教育体系，实现参与老年教育的人口达到全市老年人口总数的40%。

三、发展思路（一）终身学习理念更加普及。

倡导“在学习中养老”的理念，激发老年人的学习积极性，提升老年人自主学习的能力，让学习充实老年生活。

（二）老年教育体系更加完备。

进一步完善老年教育三级网络建设，拓展社会学习点、体验基地学习点、老年人学习组织等多种新型学习组织。

（三）学习资源配置更加均衡。

集聚社会优质学习资源，建设一批满足老年人学习需求的内容，按需配送到老年人身边。

上海市卫生和计划生育委员会关于印发《上海市医学科技创新发展“十三五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市卫生和计划生育委员会•【公布日期】2017.04.10•【字号】沪卫计科教〔2017〕013号•【施行日期】2017.04.10•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】医疗管理正文上海市卫生和计划生育委员会关于印发《上海市医学科技创新发展“十三五”规划》的通知各区卫生计生委，申康医院发展中心、有关大学、中福会，各委直属单位，有关医疗机构，市社会医疗机构协会:根据《上海市卫生计生改革和发展“十三五”规划》要求，我委组织制定了《上海市医学科技创新发展“十三五”规划》，现印发给你们，请认真组织实施。

特此通知。

上海市卫生和计划生育委员会2017年4月10日上海市医学科技创新发展“十三五”规划为进一步加快本市医学科技创新，更好发挥科技创新对提高全民健康水平和促进健康产业发展的支撑作用，深入贯彻落实《关于全面推进卫生与健康科技创新的指导意见》（国卫科教发〔2016〕50号）、《中共上海市委上海市人民政府关于加快建设具有全球影响力的科技创新中心的意见》（沪委发〔2015〕7号）、《上海市人民政府关于印发〈上海市卫生计生改革和发展“十三五”规划〉的通知》（沪府发〔2016〕57号）、《上海市人民政府关于印发〈上海市科技创新“十三五”规划〉的通知》（沪府发〔2016〕59号）等精神，制定本规划。

一、“十二五”医学科技发展成就“十二五”期间，本市大力推进医学科技创新体系建设，医学科技创新能力明显增强。

临床医学等11个学科在教育部学科评估排名位于全国前列。

血液病学、内分泌与代谢病学、心血管病学、骨外科学、泌尿外科学、烧伤外科学和口腔颌面外科学等16个优势学科在全国处于领先地位，肿瘤免疫与癌基因组学等领域达到国际先进水平。

制定了艾滋病、肝炎、恶性肿瘤、心脑血管疾病等一批重大疾病的技术指南、诊疗规范和防控策略。

㊀社会保障研究２０１９年第４期ＳｏｃｉａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＳｔｕｄｉｅｓＮｏ.４２０１９㊀基于政府职责视角的养老机构公建民营模式研究∗以上海市为例陈芳芳１杨翠迎２(１上海工程技术大学管理学院ꎬ上海ꎬ２０１６２０ꎻ２上海财经大学公共经济与管理学院ꎬ上海ꎬ２００４３３)㊀㊀摘㊀要:公建民营模式已然成为养老机构改革和发展的重要方向ꎬ然而该模式的发展也伴随着失能老人入住难㊁设施设备档次高㊁服务收费价格贵等与养老基本公共服务宗旨不相符合的问题ꎮ养老机构公建民营模式出现这些问题的根由在于政府职责的 缺位 ꎬ以及政府履职的方式不当ꎮ为此ꎬ政府在职责定位上ꎬ应当由 缺位 到 补位 ꎬ着力建立健全一些基本制度ꎮ要坚持公建民营养老机构姓 公 这一根本原则ꎬ在服务对象㊁服务水平㊁收费标准㊁设施设备等方面突出养老基本公共服务的公益属性定位ꎮ在转变履职方式上ꎬ应当规范政府自由裁量权力ꎬ由以行政命令为主转变为以标准㊁制度为主来规范管理公建民营模式养老机构改革发展全过程ꎮ关键词:政府职责ꎻ养老机构ꎻ公建民营ꎻ基本制度ꎻ履职方式目前学术界对 公建民营 和 公办民营 概念的区分并未达成一致ꎬ也有学者认为两个概念不存在区别ꎬ因为最终的改革目标一致[１]ꎮ从目前出台的政府相关文件看ꎬ 公建民营 是比较主流的提法ꎮ实践中ꎬ从北京㊁上海等地的公办养老机构改革来看ꎬ除了 公建民营 与 公办民营 的概念差别问题ꎬ在公办养老机构与民营一方合作的多种形式中ꎬ哪些形式能够被承认为 公建民营 形式ꎬ学者们和地方政府有着不同的理解[２]ꎮ一般来说ꎬ从字面意义上看ꎬ 公建民营 针对尚未建设或者尚未运营的养老机构探讨公私如何合作ꎬ 公办民营 则针对已经建成并已正式运营的养老机构探讨公私如何合作ꎮ但是在目前ꎬ两者经常被混用ꎬ尤其在 公建民营 成为主流的提法后ꎬ 公建民营 已经脱离了它的字面含义ꎬ广泛指代公办养老机构引入社会力量进行改革ꎬ无论养老机构已经建成㊁运营与否ꎮ本文中的 公建民营 也具有同样的含义ꎮ从实质内容来看ꎬ养老机构公建民营是指将政府投资兴办的养老机构交由社会力量管理运营ꎬ实现所有权与经营权相分离ꎮ自２０１３年出台的«国务院关于加快发展养老服务业的若干意见»提出 政府投资兴办的养老床位应逐步通过公建民营等方式管理运营ꎬ积极鼓励民间资本通过委托管理等方式ꎬ运营公有产权的养老服务设施 后ꎬ民政部启动了公办养老机构改革试点ꎬ要求推行公办养老机构公建民营ꎬ通过运营补贴㊁购买服务等方式ꎬ支持公建民营机构发展ꎮ已有研究表明ꎬ养老机构采取公建民营模式后ꎬ在提高运营效率方面成效初显[３]ꎬ解决了养老事业前期投资大㊁回报周期长的问题[４]ꎬ也在一定程度上降低了政府的负担ꎮ但是养老机构公建民营模式的发展也伴随着其功能和目标的偏离[５]ꎬ不同程度地出现了失能老人入住难㊁养老机构设施设备档次高㊁收费价格贵等偏离养老基本公共服务发展方向的问题ꎮ为此ꎬ亟须从理论层面加以研究和澄清ꎬ进而引领和指导有关改革实践ꎮ０１∗本文系教育部人文社会科学研究青年基金项目 老年照护需求评估制度设计研究 (批准号:１７ＹＪＣ８４０００４)及教育部哲学社会科学研究重大课题攻关项目 推动我国老龄事业和产业高质量发展研究 (批准号:１８ＪＺＤ０４５)的阶段成果ꎮ一、公办养老机构改革及公建民营模式试点探索养老是各国共同面临的问题ꎬ人口老龄化将成为人类社会的常态[６]ꎮ我国已于２０世纪末进入老龄化社会ꎬ并成为全球老龄化速度最快的国家之一[７－８]ꎮ而与之形成鲜明对比的是ꎬ一方面ꎬ由于人类疾病谱发生变化ꎬ老年人生活自理能力下降ꎬ无法依靠自己进行养老ꎻ另一方面ꎬ家庭的小型化㊁空巢化导致老年人无法依靠家庭进行养老ꎮ在此情形下ꎬ老年人对社会养老的需求日益增长ꎬ其中对机构养老服务的需求与有效供给不足之间的矛盾也凸显出来[９]ꎮ这正是在 居家为基础㊁社区为依托㊁机构为支撑㊁医养相结合 养老服务格局中ꎬ养老机构及其床位的建设和发展受到国家和地方政府高度重视的原因ꎮ民政部２０１９年１季度«民政统计季报»显示ꎬ全国养老机构已达２９２７２家ꎬ养老机构床位达３８８.５万张[１０]ꎮ按照２０１８年末中国６０周岁及以上老年人数２.４９亿计算[１１]ꎬ每千名老人拥有的 养老机构床位 数为１５.６张ꎮ再根据２０１３年«国务院关于加快发展养老服务业的若干意见»中拟定的目标判断ꎬ到２０２０年ꎬ每千名老人拥有的 养老床位 要达到３５~４０张ꎮ尽管这其中存在 养老机构床位 和 养老床位 的区分ꎬ但总体上养老床位仍存在较大缺口ꎮ可以预计ꎬ下一步全国各地还将继续加大养老机构及其床位的建设力度ꎮ各地政府将推进养老机构及其床位建设作为硬指标来贯彻落实国务院文件的要求ꎬ虽然养老机构及其床位迅速增长ꎬ然而养老机构ꎬ尤其是公办养老机构发展中存在的一系列问题也日益凸显ꎬ如服务质量较低㊁运营效率不高[１２]㊁部分床位闲置造成设施资源浪费等[１３]ꎮ正是在这一背景下ꎬ创新公办养老机构运营模式被提上重要政策议程ꎮ此项改革之所以主要针对公办养老机构ꎬ一是因为近年来为了完成有关上级文件要求的任务指标ꎬ地方上主要以政府主导和财政性资金投入的方式推进养老机构及其床位建设ꎬ与此关联ꎬ新增的养老机构主要以公办机构为主ꎻ二是因为民办养老机构运营模式上的改革创新属于市场行为ꎬ原则上不受有关政策文件的约束ꎮ«民政事业发展第十三个五年规划»明确提出ꎬ要建立健全 公建民营 管理办法ꎬ加大公办养老机构实行 公建民营 试点工作力度ꎮ« 十三五 国家老龄事业发展和养老体系建设规划»也特别提出 加快公办养老机构改革 的命题ꎬ明确要求加快推进具备向社会提供养老服务条件的公办养老机构转制为企业或开展公建民营ꎮ为此ꎬ２０１３年１２月ꎬ民政部发布«关于开展公办养老机构改革试点工作的通知»ꎬ并在２９个省(区㊁市)的１２６家单位开展试点ꎬ先后共有１１００多家公办养老机构实施了公建(办)民营改革[１４]ꎮ此次试点改革对公办养老机构的运行体制展开有效的探索创新ꎬ同时也极大地激发了公办养老机构的发展活力ꎮ但是从各地试点来看ꎬ也出现不少问题ꎬ包括试点改革的推进力度不大㊁公建民营机构比例占比仍较低㊁实施和运行过程不规范等ꎮ在总结这些经验与问题的基础上ꎬ２０１７年１０月ꎬ民政部联合发改委又启动了公办养老机构第二批改革试点ꎬ共有１１６家单位参与ꎬ重点拟在公建民营范围㊁实施方式㊁机构作用㊁规范化水平㊁监督管理㊁转企改制等方面继续推进[１５]ꎮ目前ꎬ国家层面尚未对公办养老机构改革及公建民营模式试点探索做出全面总结和评估ꎬ但是不可否认ꎬ各地试点探索出现了一些与改革目标和方向相悖的问题ꎮ一是失能老人入住难ꎮ政府的首要职责是提供兜底性㊁基本性民生保障[１６]ꎬ公办养老机构是典型的公益性组织[１７]ꎬ首先应解决的是经济困难的高龄㊁失能失智等老人的服务需求[１８]ꎮ公建民营养老机构的服务对象仍应为养老基本公共服务对象ꎬ因此首先应收住经老年照护需求评估照护等级达到一定级别的老人ꎮ而在试点实践中ꎬ一些公建民营养老机构却不再履行公益性职能ꎬ拒收失能老人ꎬ尤其是重度失能老人[１９]ꎮ二是设施设备档次高ꎮ公建民营养老机构作为提供养老基本公共服务的机构ꎬ其设施设备既应符合相关地方标准和行业规定ꎬ如具备基本医疗服务㊁常用临床护理条件等ꎬ还应控制床均建设成本ꎬ以实用适用为主ꎮ而在试点实践中ꎬ一些公建民营养老机构盲目攀比高档经营性养老机构ꎬ追求豪华的设施设备ꎬ导致公共资源的铺张浪费并将高昂的成本通过收费转嫁到老１１人身上ꎮ三是服务收费价格贵ꎮ公建民营养老机构的收费水平ꎬ应接受政府的指导和监督ꎬ比照提供基本公共服务的养老机构收费水平ꎬ不应以高档经营性养老机构为参照ꎮ而在试点实践中ꎬ一些公建民营养老机构的收费价格完全背离当地老人的月均收入水平ꎬ出现经济困难老人甚至经济状况一般老人都住不起的问题ꎮ二、公建民营模式中的政府职责定位养老机构公建民营改革发展中出现的诸多问题ꎬ固然有多方面的复杂原因ꎬ但是政府在养老机构公建民营改革发展中的职责不明ꎬ政府与市场在养老服务供给中的职责边界不清[２０]ꎬ却是最为根本的原因ꎮ要进一步推进养老机构公建民营模式健康持续发展ꎬ亟须厘清和明确政府职责ꎬ以防公办养老机构公建民营改革走偏走样ꎮ出现公建民营养老机构失能老人入住难㊁设施设备档次高㊁收费价格贵等这些问题的根由ꎬ最主要还在于政府未恰当履行职责ꎬ在养老机构公建民营模式发展中存在 越位 错位 ꎬ尤其是存在 缺位 ꎬ其中包括规范养老机构服务水平和质量的基本标准缺失㊁相关政策制定较为滞后且缺乏灵活性㊁事中事后监管不力甚至抱有侥幸心理等ꎮ毋庸置疑ꎬ实施养老机构公建民营改革ꎬ大幅减少由政府直接运营管理的养老床位ꎬ是为了转变政府既当 裁判员 又做 运动员 的角色ꎬ是为提高财政资金使用以及基本养老服务供给的效率和效益ꎬ而绝不是要减少政府在保障人人享有基本养老服务方面的责任ꎬ更不是要政府撒手或者退出ꎮ相反ꎬ公建民营改革其实对政府履行保障基本养老床位供给责任提出了更高的要求ꎬ突出地表现在几个方面ꎮ一是要通过改革ꎬ增强公办养老机构服务功能ꎬ包括且不限于加大基础设施改造㊁拓展服务功能㊁拓宽服务范围㊁提高护理性床位的数量和比重等ꎮ二是要通过改革ꎬ开展服务项目和设施安全标准化建设ꎬ丰富信息化服务手段ꎬ提高人员队伍素质ꎬ更好满足老年人多层次多样化个性化需求ꎮ三是要通过改革ꎬ面向社会示范培训ꎬ调控养老服务市场ꎬ化解民办养老机构因暂停或终止服务导致的老年人安置风险ꎮ四是要通过改革ꎬ进而创新公办养老机构运行机制ꎬ提高管理服务水平ꎬ通过解决机构职能定位不明确㊁发展活力不足等问题ꎬ实现公办养老机构持续健康发展ꎮ五是要通过改革ꎬ厘清政府职责ꎬ进而界定政府和市场的边界ꎬ达到鼓励和引导社会力量进入机构养老领域㊁推动养老服务业更加繁荣发展的效用ꎮ目前ꎬ亟须走出对政府在养老机构公建民营改革中角色㊁地位㊁功能等方面的认识误区ꎬ强化养老机构公建民营模式中政府职责的视角ꎬ并采取针对性对策措施ꎬ更好地满足老人需求ꎬ保障各方权益ꎬ确保改革不跑偏㊁不变形㊁不走样ꎬ真正实现公办养老机构的改革预期ꎮ具体就政府在养老机构公建民营改革中的职责来说ꎬ欧美等地一些发达国家ꎬ市场主体作用显得更加突出ꎬ政府主要是发挥协调㊁监督和促进的作用ꎬ然而现阶段ꎬ我国政府则主要应通过加强财政政策支持[２１]㊁程序规制及监管强化ꎬ提高养老机构分类管理的有效性[２２]ꎬ从而督促公建民营养老机构明确目标定位ꎬ实践公益属性和职能ꎮ此外ꎬ引入社会力量以后ꎬ政府的角色发生了实质性的变化ꎬ由过去的经营者和管理者变为组织者和促进者ꎬ所以应改变单纯以行政命令来指导养老机构发展的方式ꎬ而主要以标准㊁制度等规范养老机构发展ꎮ但是ꎬ确保公办养老机构公建民营改革保持初心㊁健康推进的政府基本职责到底包括哪些?在充分吸收已有研究成果㊁深入考察已有改革实践的基础上ꎬ本研究提出以下职责维度作为政府履职准则ꎮ其一ꎬ明确保障对象ꎮ公建民营养老机构的基本定位必然是公益属性ꎬ应履行养老基本公共服务职能ꎮ这一点最直接的体现就是ꎬ机构收住的对象首先应是基本养老服务保障对象ꎮ具体来说ꎬ包括两个层面:一是经过老年照护需求评估的失能㊁失智老人ꎮ在这个层面ꎬ应坚持基本原则ꎬ即享有基本公共服务是公民的基本权利ꎬ保障人人享有基本公共服务是政府的重要职责[２３]ꎮ二是失能㊁失智老人中的具有特殊情形的老人ꎬ如评估等级较高㊁高龄㊁无子女或者独生子女重残㊁经济困难(主要指低保㊁低收入家庭)的老人ꎮ在这个层面ꎬ要体现优先原则ꎬ即在基本养老服务资源不能同时满足所有服务对象需求ꎬ需要实行轮候制度时ꎬ前述２１老人可优先入住ꎮ其二ꎬ明确保障水平ꎮ国家« 十三五 推进基本公共服务均等化规划»开宗明义指出ꎬ基本公共服务是由政府主导㊁保障全体公民生存和发展基本需要㊁与经济社会发展水平相适应的公共服务ꎮ体现在基本养老服务上ꎬ基本养老服务应当与本地区基本公共服务的整体水平㊁养老服务业发展水平相适应ꎮ养老机构及其床位应当坚持实用㊁适用ꎬ避免铺张豪华ꎬ合理控制床均造价ꎮ其三ꎬ明确收费办法ꎮ与公建民营养老机构的公益属性相适应ꎬ收费标准应按照非营利原则ꎬ由政府相关方和社会运营方以扣除政府投入㊁社会捐赠后的实际服务成本为依据具体确定ꎬ并根据合同约定执行ꎮ同时ꎬ养老服务行业管理部门应会同物价等部门ꎬ对社会运营方的财务收支状况㊁收费项目和调价频次进行必要监管ꎬ加强对价格水平的监测分析ꎮ其四ꎬ明确标准规范ꎮ首先ꎬ相关政府部门必须牵头ꎬ制定和发布与养老机构行业发展状况以及实际运营需要相吻合的各项标准和规范ꎬ包括设施建设㊁设备配置㊁人员配备㊁服务项目㊁管理要求等ꎮ其次ꎬ要将行业监督管理与标准规范的贯彻执行结合起来ꎬ监管的目的不是去发现问题并实施处罚ꎬ而是要预防问题并促使整体行业水平不断得到提升ꎮ三、基于上海市的案例分析(一)公建民营的主要模式及案例目前ꎬ顶层设计文件尚未对我国养老机构公建民营的具体形式方面做出统一规范ꎬ各地的试点实践均以自主探索为主ꎮ本文以上海市为例ꎬ对我国公办养老机构改革㊁公建民营发展过程中出现的模式探索及相关政府职责问题进行深入剖析ꎮ上海市是全国最早进入人口老龄化的地区ꎮ一直以来ꎬ伴随上海市人口老龄化程度不断加深ꎬ养老床位建设力度也持续加大ꎬ近年来政府投资兴办的养老床位占到新建养老床位的２/３ꎮ与之相应ꎬ在推进养老机构公建民营方面ꎬ上海市也是全国最具有典型性和代表性的地区之一ꎮ２０１７年９月ꎬ上海市印发的«关于本市公建养老服务设施委托社会力量运营的指导意见(试行)»明确提出:各区(含街镇)政府投资新建或新租赁改造的养老服务设施ꎬ原则上采用委托社会力量运营的方式ꎻ同时ꎬ鼓励存量公办养老服务设施探索转变运作模式ꎬ引入社会力量负责运营管理ꎮ到２０２０年ꎬ政府运营的养老床位数占本区养老床位总数的比例不超过５０％ꎮ上海各区各单位积极响应政策ꎬ探索养老机构公建民营模式ꎬ希望改变以往政府包办包管㊁直接运营的做法ꎬ提高养老机构的管理运行效率ꎮ本文基于对上海市部分城区养老服务行业主管部门和公建民营养老机构的访谈和调研ꎬ结合政府与社会力量的合作方式㊁养老机构产权方与运营方的关系ꎬ将上海养老机构公建民营改革大致分为委托管理㊁承包经营和租赁经营三种模式ꎮ１.委托管理ꎮ该形式将养老机构委托给社会力量管理运营ꎬ但收入归产权方ꎬ支出也由产权方承担ꎬ产权方根据管理运营的绩效ꎬ向运营方支付管理费ꎮ案例１:ＰＤ区ＧＤ养老院ꎮ该院由镇政府投资兴办ꎬ建筑面积９２００多平方米ꎬ内有双人间㊁四人间㊁六人间ꎬ养老床位２８０张ꎬ２０１１年建成启用ꎮ２０１２年ꎬ镇政府将该院委托给Ａ养老服务中心管理运营ꎬ为期３年ꎬ２０１５年底到期ꎮ该院收费由镇政府定价ꎬ根据护理等级ꎬ人均每月在１６００元到２３００元之间ꎬ其中包括床位费㊁护理费及每月４００元的伙食费ꎮ据运营方测算ꎬ每位住养老人的实际服务成本在２９００元左右ꎮ收费与成本之间的差额部分由政府给予补贴ꎬ镇政府每年补贴约１２０万元(包括五保老人生活补贴㊁日常维修费用㊁电梯维护费用等)ꎬ区政府每年也有一定数额的补贴ꎬ近３年的年均补贴在５０万元左右ꎮ镇里对运营方有明确的运营管理要求和考核指标ꎬ根据管理运营指标完成情况ꎬ镇政府每年向运营方支付最高３０万元的管理费ꎮ３１２.承包经营ꎮ该形式将养老机构承包给社会力量管理运营ꎬ运营方自负盈亏ꎮ承包协议通常会附带一些特别要求ꎬ比如ꎬ要求运营方优先收住本辖区老人㊁支付管理费㊁承担养老机构设施设备购置和装修费用等ꎮ案例２:ＹＰ区ＹＪ养老院ꎮ该院产权属于街道ꎬ建筑面积５０００多平方米ꎬ内有双人间㊁三人间和四人间ꎬ养老床位２１０张ꎬ２０１０年５月启用ꎮ运营方是Ｂ养老服务投资管理中心ꎬ由街道通过招投标选定ꎬ首轮承包期五年ꎮ按照协议ꎬ运营方除一次性投入约６００万元用于内部装修和购置设施设备外ꎬ每年还要向街道支付管理费５０万元ꎮ在收费方面ꎬ该院执行政府指导价ꎬ并根据管理运营成本两年调整一次ꎮ２０１３ ２０１４年ꎬ人均月收费在３４００元左右(包括床位费㊁护理费㊁伙食费)ꎬ同期ꎬ实际服务成本在３６００元~３８００元ꎮ２０１５年ꎬ养老院将新入住老人的收费标准提高到了４０００元~４２００元ꎮ由于区里对公建民营机构的政府补贴项目较少ꎬ除收费外ꎬ该院其他方面的收入不多ꎮ据运营方介绍ꎬ２０１０年开业以来ꎬ在不考虑６００万元一次性投入的情况下ꎬ日常收支勉强持平ꎬ不足部分主要靠承包方在其他项目上的收益来弥补ꎮ案例３:ＸＨ区ＤＳ养老院ꎮ该院由区政府投资兴办ꎬ资产属区机管局ꎬ建筑面积５６００平方米ꎬ内有双人间㊁四人间㊁多人间ꎬ养老床位２２２张ꎬ２０１４年１０月开业ꎮ运营方由区民政局通过招投标确定ꎬ承包期１０年ꎮ按照协议ꎬ运营方一次性投入２３００万元用于内部装修和购置设施设备ꎮ该院收费执行政府指导价ꎬ具体标准由区民政局和区物价局根据成本核定ꎮ其中ꎬ每月床位费为双人间３５００元ꎬ四人间３０００元ꎬ多人间２５００元ꎻ每月护理费为三级８００元ꎬ二级１２００元ꎬ一级１８００元ꎻ每月伙食费为４００元ꎮ由于调查时该院刚刚投入使用ꎬ入住率还不到两成ꎬ因此床位费有一些折扣ꎮ该区对公建民营养老机构的政府补贴较多ꎬ该院可以享受收住户籍老人㊁聘用专业技能人员㊁设施设备维修等补贴ꎮ据运营方估算ꎬ入住率达到８０％可实现收支平衡ꎬ达到９５％可以补偿装修费用和设施设备折旧ꎮ根据区里的要求ꎬ该院收住的老人应接受老年照护需求评估并达到一定照护等级ꎬ因此住养老人都是失能失智老人ꎬ基本在８０岁以上ꎮ３.租赁经营ꎮ该形式将养老服务设施租赁给社会力量开办养老机构ꎬ通常情况下ꎬ运营方除向产权方支付租金外ꎬ还需一次性投入进行内部装修㊁购置设施设备ꎮ案例４:ＣＮ区ＳＦ养老院ꎮ该院由区政府投资建设ꎬ２０１１年投入使用ꎬ产权属于区国资管理公司ꎬ运营方是Ｃ养老集团ꎮ院内建筑面积３.３万平方米ꎬ内有单人间㊁双人间㊁套房ꎬ养老床位８２５张ꎬ定位以中档为主ꎬ高㊁低档为辅ꎬ在收住低收入失能老人的同时ꎬ也收住有经济能力的自理老人ꎮ按照协议ꎬ运营方在开业前一次性投入３７００万元用于装修和购置设施设备ꎬ每年向产权方缴纳租金１１５０万元ꎮ在收费方面ꎬ该院实行自主定价ꎬ每两年可以调整一次收费价格ꎮ目前ꎬ院内普通床位月收费在３５００元~４５００元之间(包括床位费㊁护理费㊁膳食费)ꎬ一般每月４０００多元ꎮ院内还有２１间套房ꎬ每床月收费在１００００元左右ꎮ同时ꎬ该院还向老人收取杂费ꎬ用于支付水㊁电㊁有线电视等公用事业费ꎬ普通床位每人每月２００元ꎮ除收费外ꎬ按照该区的政策ꎬ运营方可以从区民政局获得每平方米０.７元的房租补贴ꎮ(二)三种模式的比较与分析１.三种模式的主要差别ꎮ从上海市相关养老机构的实践来看ꎬ委托管理㊁承包经营和租赁经营三种模式的差别较大(参见表１)ꎬ主要体现在以下四个方面ꎮ第一ꎬ政府的职责定位不同ꎮ当前ꎬ衡量养老机构公建民营模式中政府的职责定位ꎬ最直接的依据就是政府支出责任的确定ꎮ此外ꎬ因为公建民营机构的产权都属国有ꎬ所以政府支出责任的差别主要体现在管理运营环节上ꎮ委托管理机构的日常收支平衡由政府托底ꎬ而承包经营机构和租赁经营机构都由运营方自负盈亏ꎮ在租赁经营模式中ꎬ产权方还可以通过收取租金收回部分建设投入ꎮ第二ꎬ运营方经营导向不同ꎮ与政府的职责定位不同相对应的ꎬ就是三种模式的运营方管理养老机构的价值导向完全不同ꎮ委托管理机构的运营方赚的是管理费ꎬ优先考虑完成政府事先确定的考核指标ꎮ政府４１确定指标通常偏重社会效益ꎬ强调属地责任和行业管理要求ꎮ比如ＧＤ养老院ꎬ收住的全是本镇户籍老人ꎬ护理员与入住老年人的配比达到１ʒ３ꎬ接近本市重度照护比１ʒ２.５的标准ꎬ高于中度照护比１ʒ６.６的水平ꎬ且护理员全部持有上岗证ꎮ承包经营机构和租赁经营机构的运营方要自负盈亏ꎬ更多地考虑经济效益ꎮ在调研中ꎬ这类机构关注的问题大多与经营成本有关ꎮ有的反映装修费用㊁场地租金较高㊁维持收支平衡难度大ꎬ有的反映行业管理标准定得过高ꎬ有的反映收费标准偏低ꎬ需要政府加大补贴力度等ꎮ第三ꎬ服务定价机制不同ꎮ委托管理机构由政府定价ꎬ收费多少与运营方无关ꎬ在政府补贴能力较强的情况下ꎬ收费水平相对较低ꎬ甚至低于实际成本ꎮ承包经营机构实行政府指导价ꎬ根据管理运营成本确定收费标准ꎮ部分机构由于装修等一次性投入较多ꎬ需要摊销的成本较高ꎬ因此收费水平相对较高ꎮ租赁经营机构允许运营方市场定价ꎬ运营方要消化租金成本和装修等一次性投入ꎬ因此在同档次公建民营机构中通常收费水平是最高的ꎮ第四ꎬ政府监管效果不同ꎮ对委托管理机构ꎬ政府可以通过考核机制和支付机制ꎬ把服务管理要求落实到机构日常运营之中ꎮ同时ꎬ运营方作为专业机构ꎬ在管理运营理念上也保持一定的独立性ꎮ对承包经营机构来说ꎬ政府以合同管理为基础ꎬ通过行业管理㊁政府补贴等方式进行引导ꎬ监管效果一般ꎮ与承包经营机构相比ꎬ租赁经营机构的所有权和经营权分离更彻底ꎬ运营方的经营自主权更大ꎬ监管效果相对较差ꎮ表１㊀上海市养老机构公建民营三种模式的主要差别委托管理承包经营租赁经营政府职责定位政府托底运营方自负盈亏运营方自负盈亏ꎻ政府还要收取租金运营方经营导向偏重社会效益更多考虑经济效益主要考虑经济效益服务定价机制政府定价政府指导价市场定价政府监管效果较好一般较差㊀㊀说明:本表由笔者根据实地调研整理而成ꎮ２.三种模式的优缺点ꎮ委托管理㊁承包经营和租赁经营三种模式的做法不同ꎬ各有优势和劣势(参见表２)ꎮ(１)委托管理ꎮ该模式的优点是机构运行能充分体现政府主导作用ꎬ有利于政府落实保基本㊁公益性的责任ꎬ同时ꎬ管理运营相比公办公营更加专业化㊁社会化ꎮ其缺点是需要公共财政托底ꎬ如果养老机构服务价格偏低㊁背离成本ꎬ会加重公共财政的负担ꎮ同时ꎬ需要属地政府具备养老机构监管的专业能力ꎬ否则考核难以精准有效ꎬ容易流于形式ꎮ(２)承包经营ꎮ该模式的优点是政府基本不发生管理运营支出ꎬ公共财政负担较轻ꎬ在运营方负责装修㊁购置设施设备的情况下ꎬ政府还可以进一步减少财政投入ꎮ同时ꎬ政府可以通过承包合同ꎬ对养老机构日常经营提出一些要求ꎬ发挥一定的影响力ꎮ其缺点是政府对养老机构的监管能力削弱ꎬ与运营方围绕落实行业管理标准的博弈增多ꎮ运营方用于装修和购置设施设备的费用计入成本后ꎬ服务收费标准相应提高ꎮ此外ꎬ如果运营方中途退出ꎬ围绕资产处置容易产生经济纠纷ꎮ(３)租赁经营ꎮ该模式的优点是政府的公共财政负担轻ꎬ产权方能以租金方式收回部分建设投入ꎮ其缺点是政府对养老机构的监管严重削弱ꎬ甚至 缺位 ꎮ不少机构的经营定位和收费水平较高ꎬ保基本功能难以体现ꎮ在调研中ꎬ各方对这种模式有不少争议ꎬ甚至认为这类机构在性质上应该姓 民 ㊁而不姓 公 ꎮ此外ꎬ这类机构既向政府付租金ꎬ又从政府领补贴ꎬ等于政府将钱从一个口袋搬到另一个口袋ꎬ有悖补贴政策扶持养老机构行业发展的初衷ꎮ５１。

上海市静安区人民政府办公室关于转发区民政局《静安区老龄事业发展“十三五”规划》的通知文章属性•【制定机关】上海市静安区人民政府办公室•【公布日期】2017.02.06•【字号】静府办发〔2017〕8号•【施行日期】2017.02.06•【效力等级】地方规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】老年人保障正文上海市静安区人民政府办公室关于转发区民政局《静安区老龄事业发展“十三五”规划》的通知静府办发〔2017〕8号区政府各委、办、局，各街道办事处、彭浦镇政府：区民政局《静安区老龄事业发展“十三五”规划》已经区政府审核通过，现转发给你们，请认真按照执行。

上海市静安区人民政府办公室2017年2月6日静安区老龄事业发展“十三五”规划为推动我区老龄事业持续健康发展，使老龄事业与区域经济社会发展相协调，根据新修订颁布的《中华人民共和国老年人权益保障法》、《上海市老年人权益保障条例》、《中国老龄事业发展“十三五”规划》和《上海市老龄事业发展“十三五”规划》，结合本区实际，制定本规划。

一、“十二五”期间静安老龄事业发展的执行情况“十二五”期间，在区委、区政府的领导和社会各界的共同努力下，本区的老龄事业得到长足发展，惠老政策不断健全，涉老实事项目全面完成，养老服务设施建设逐步推进，为老服务的内容日益丰富，养老保障机制更加完善，全面完成“十二五”确定的目标任务。

（一）养老保障机制更加完善“十二五”期间，基本养老保障水平不断提高，“低保低收入”老人应保尽保、分类施保，基本养老金逐步形成与经济社会发展相适应、与不同人群相对应的调整机制。

建立困难老人补助机制，1100多名老人享受最低生活保障；加大对特殊困难老年群体保障力度，为11000多名老人提供困难补助；建立高龄老人补助机制，8500多名90岁以上老人每天享受一瓶免费牛奶；近1400名95岁以上老人每月享受营养补贴；全区医养结合探索初显成效，老年护理床位达到1927张，5家一定规模的养老机构设置了医疗机构并实现与医保联网结算；71个社区卫生服务点优选满足老年人医疗保健服务需求，实现常住户籍老年人电子健康档案全覆盖；推进家庭医生制度，签约对象80%为老年人，建立家庭病床助居家养老，家庭病床90%是为老年病人所建。