关于未批先建项目处罚的解释

未批先建：什么是开工建设？未批先建罚几次？未批先建必须处罚吗？
01
相关法律法规
法律法规法规依据：
1、《中华人民共和国环境影响评价法》(2018修正)；
2、《中华人民共和国环境保护法》
3、《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号）；
4、《关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知》（环办环评〔2018〕18号）
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未批先建是什么？
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“未批先建”违法行为是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。

03
什么算开工建设？开工以什么作为标志？
什么是开工建设？开工建设以什么作为标志？
除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。

火电项目开工建设是指什么？
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环境保护部办公厅关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知文章属性•【制定机关】环境保护部(已撤销)•【公布日期】2018.02.24•【文号】环办环评〔2018〕18号•【施行日期】2018.02.24•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】环境影响评价正文关于加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作的通知环办环评〔2018〕18号各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局：为加强“未批先建”建设项目环境影响评价管理工作，根据《关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见》（环政法函〔2018〕31号），现就有关事项通知如下：一、“未批先建”违法行为是指，建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），或者未按照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者重新审核环境影响报告书（表），擅自开工建设的违法行为，以及建设项目环境影响报告书（表）未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的违法行为。

除火电、水电和电网项目外，建设项目开工建设是指，建设项目的永久性工程正式破土开槽开始施工，在此以前的准备工作，如地质勘探、平整场地、拆除旧有建筑物、临时建筑、施工用临时道路、通水、通电等不属于开工建设。

火电项目开工建设是指，主厂房基础垫层浇筑第一方混凝土。

电网项目中变电工程和线路工程开工建设是指，主体工程基础开挖和线路基础开挖。

水电项目筹建及准备期相关工程按照《关于进一步加强水电建设环境保护工作的通知》（环办〔2012〕4号）执行。

二、各级环境保护部门要按照“属地管理”原则，对“未批先建”建设项目进行拉网式排查并依法予以处罚。

（一）建设项目于2015年1月1日新《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《环境保护法》）施行后开工建设，或者2015年1月1日之前已经开工建设且之后仍然进行建设的，应当适用新《环境保护法》第六十一条规定进行处罚。

未批先建处罚标准如下：
1、对于未取得施工许可证或者为规避办理施工许可证将工程项目分解后擅自施工的，由有管辖权的发证机关责令停止施工，限期改正；
2、对建设单位处工程合同价款1%以上2%以下罚款；
3、对施工单位处3万元以下罚款。

未批先建是指建设单位在建设项目未经环评审批或未依法重新获批时，擅自开工建设的违法行为。

建筑工程开工前，建设单位应当按照国家有关规定向工程所在地县级以上人民政府建设行政主管部门申请领取施工许可证；但是，国务院建设行政主管部门确定的限额以下的小型工程除外。

按照国务院规定的权限和程序批准开工报告的建筑工程，不再领取施工许可证。

法律依据：《中华人民共和国土地管理法》第七十七条
未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

超过批准的数量占用土地，多占的土地以非法占用土地论处。

10种常见环境违法行为1.未批先建：最高罚总投资额的5%2.未验先投或验收弄虚作假：最高罚200万3.无证排放、超标排放、伪造监测数据：最高罚100万4.偷排废气：最高罚100万5.产生挥发性有机废气的企业，污染防治不到位：最高罚20万6.无证排污：最高罚100万7.私设暗管排污：最高罚100万8.违法处置、倾倒、贮存危险废物等：最高罚100万9.未自行监测，未保存原始检测记录，在线监控未安装、未联网、未正常运行的：最高罚20万10.在禁燃区燃用高污染燃料：最高罚20万1.未批先建：最高罚总投资额的5%未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，或者建设项目的环境影响评价文件经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，未重新报批或报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的：根据《环境影响评价法》第31条规定：由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果，处建设项目总投资额1%以上5%以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

建设单位未依法进行环境影响评价，被责令停止建设拒不执行的，尚不构成犯罪的，除依法予以处罚外，案件移送公安机关，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员处十日以上十五日以下拘留；情节较轻的，处五日以上十日以下拘留。

2.未验先投或验收弄虚作假最高罚款200万元编制环境影响报告书、环境影响报告表的建设项目，需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者验收不合格，建设项目即投入生产或者使用，或者在环境保护设施竣工环保验收中弄虚作假的：根据《建设项目环境保护管理条例》第23条规定：由县级以上环境保护主管部门责令限期改正，处20万元—100万元的罚款；逾期不改正的，处100万元—200万元的罚款；对直接负责的主管人员和其他责任人员，处5万元—20万元的罚款。

关于建设项目“批建不符”的思考“未批先建”、“擅自实施重大变动”、“批建不符”经常出现在环保部门对项目违法建设的通报中，针对正在建设的项目，“未批先建”、“擅自实施重大变动”违法行为是存在的，也是有法律依据的，但是，我个人觉得，正在建设的项目,“批建不符”违法行为是不存在的。

《中华人民共和国环境保护法》（2014年4月24日）法律责任条款共十一条，与“批”和“建”有关的，只有第六十一条和第六十三条，其中，第六十一条是关于建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响文件未经批准，擅自开工建设的法律责任的规定，我个人认为是对“未批先建”的规定，《中华人民共和国环境保护法释义》针对此有两种情形：一是建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件擅自开工建设的；另一种是环境影响文件未经批准，擅自开工建设的。

第六十三条与“批”和“建”有关的是第一款，即是对建设项目未依法进行环境影响评价，被责令停止建设，拒不执行的环境违法行的处理规定。

对于“批建不符”的违法行为，在《中华人民共和国环境保护法》法律责任条款中没有提到，但在第四十一条中有规定，“防治污染的设施应当符合经批准的环境影响评价文件的要求，不得擅自拆除或者闲置”，但是，防治污染的设施未建成投用，就不存在“批建不符”的违法行为。

《中华人民共和国环境影响评价法》（2002年10月28日）法律责任条款共七条，与“批”和“建”有关的，只有第三十一条和第三十二条，其中，第三十二条是对审批部门违法审批的规定，只有第三十一条是对建设单位违法行为的规定，是对“未批先建”和“擅自实施重大变动”违法行为是处理规定，不存在“批建不符”的法律责任条款，但在第二十七中有规定，“在项目建设、运行过程中产生不符合经审批的环境影响评价文件的情形的，建设单位应当组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案；原环境影响评价文件审批部门也可以责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施”，也就是说，即使出现“批建不符”行为，只要建设单位组织环境影响的后评价，采取改进措施，并报原环境影响评价文件审批部门和建设项目审批部门备案，或者原环境影响评价文件审批部门责成建设单位进行环境影响的后评价，采取改进措施，就可以变“批建不符”为合法行为。

新环境保护法的处罚标准改革开放30多年来，中国的经济快速发展，社会也发生了很大变化，但是也确实积累了各种各样的问题，包括环境问题。

2015年1月1日新实施的环保法对人们关心的问题给出了很多法律规定，同时新环保法的处罚标准也同时出炉。

新环保法的处罚标准主要是以下六点。

一、停建罚款停建罚款就是项目环评未批先建的企业要承担的法律责任，在新环保法中第61条：建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

1月1日起，未批先建项目不仅会收到严厉处罚，公安机关还将依照第63条规定，对企业主管人员和其他直接责任人员处以拘留。

二、查封扣押查封扣押：政府环保部门可给企业“贴封条”，第二十五条规定：企业事业单位和其他生产经营者违反法律法规规定排放污染物，造成或者可能造成严重污染的，县级以上人民政府环境保护主管部门和其他负有环境保护监督管理职责的部门，可以查封、扣押造成污染物排放的设施、设备。

查封扣押符合《环保查封、扣押》适用6种情形：(一)非法排放、倾倒或者处置危废、有放射性的废物、含重金属污染物等有毒有害物质的;(二) 在饮用水水源保护区、自然保护区核心区非法排放、倾倒、处置污染物的;(三)通过暗管、渗井、渗坑、灌注或者篡改、伪造检测数据，或者不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式违法排放污染物的;(四)非法排放、倾倒污水处理厂污泥及化工等工业污泥的;(五)较大、重大和特别重大突发环境事件或中污染天气应急预案启动后，未按要求执行停产、停排措施继续违法排污的;(六) 其他。

三、按日计罚在新环保法中第59条：企业事业单位和其他生产经营者违法排放污染物，受到罚款处罚，被责令改正，拒不改正的，依法作出处罚决定的行政机关可以自责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。

新环保法“亮剑” 按日计罚违法成本不再低按日计罚在国外的环境立法中“按日计罚”被广泛采用的制度，对打击企业“违法成本低”以及弥补一般性处罚威慑力不足的缺陷有很好的作用，震慑效果强。

我国对建设项目的环境管理实行环境影响评价制度和“三同时”制度，《环境影响评价法》、《建设项目环境保护管理条例》还对违反这两项制度的行为分别规定了相应的法律责任，国务院环保主管部门、国务院法制机构、全国人大常委会法制工作机构也分别做出相关解释国家环保总局及其前身原国家环保局先后就此问题作出过多次解释，以国家环保总局《关于执行〈建设项目环境保护管理条例〉处罚规定的复函》 (1999年11月2日，环发〔1999〕249号)为代表，总体精神是:“对未报批建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或环境影响登记表，且已经建成并投入生产的建设项目，原则上应按照《建设项目环境保护管理条例》第二十八条处理。

”即对这类行为，应当责令停止生产或者使用，可以并处罚款。

根据全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》，行政执法工作中法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及主管部门进行解释。

据此，国家环保总局的解释属于有权解释，因而是有效的。

2004年1月30日，国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十八条适用问题的请示〉的复函》(国法秘函〔2004〕17 号)指出:“对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。

”2004年10月21日，国务院法制办公室《对〈关于建设项目环境保护管理条例第二十四条法律适用问题的请示〉的答复》(国法秘函〔2004〕302号)指出:“《建设项目环境保护管理条例》中的‘建设项目’，既包括在建项目，也包括已建项目。

对建设项目未报批环境影响报告书、环境影响报告表、环境影响登记表的行为，应当依照《建设项目环境保护管理条例》第二十四条的规定处理。

”根据国务院2001年发布的《行政法规制定程序条例》第三十三条:“对属于行政工作中具体应用行政法规的问题，省、自治区、直辖市人民政府法制机构以及国务院有关部门法制机构请求国务院法制机构解释的，国务院法制机构可以研究答复。

环境保护部关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见文章属性•【制定机关】环境保护部(已撤销)•【公布日期】2018.02.22•【文号】环政法函〔2018〕31号•【施行日期】2018.02.22•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】环境影响评价正文关于建设项目“未批先建”违法行为法律适用问题的意见环政法函〔2018〕31号各省、自治区、直辖市环境保护厅（局），新疆生产建设兵团环境保护局，计划单列市、省会城市环境保护局:新环境保护法和新环境影响评价法施行以来，关于建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照环境影响评价法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设（以下简称“未批先建”）违法行为的行政处罚，在法律适用、追溯期限以及后续办理环境影响评价手续等方面，实践中存在不同争议。

经研究，现就有关法律法规的适用问题提出以下意见。

一、关于“未批先建”违法行为行政处罚的法律适用（一）相关法律规定2002年公布的原环境影响评价法（自2003年9月1日起施行）第三十一条第一款、第二款分别规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

“建设项目环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审核同意，建设单位擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。

”2014年修订的新环境保护法（自2015年1月1日起施行）第六十一条规定：“建设单位未依法提交建设项目环境影响评价文件或者环境影响评价文件未经批准，擅自开工建设的，由负有环境保护监督管理职责的部门责令停止建设，处以罚款，并可以责令恢复原状。

“未批先建”是指建设单位在未依法取得建设项目审批或者核准文件的情况下，擅自开工建设项目的行为。

针对“未批先建”的行为，各级政府及相关部门应加强执法监管，严格按照相关法律法规进行处理。

具体措施包括：1. 责令停止建设，限期补办手续。

对于未批先建项目，政府主管部门应责令其立即停止建设，并要求在规定期限内完善相关手续。

在此期间，建设单位需自行拆除已经建成的部分，以免造成更大的损失。

2. 罚款。

对于未批先建行为，政府主管部门可依法对建设单位进行罚款。

罚款数额根据项目的规模、违规程度等因素确定，目的是对建设单位进行惩罚，并起到警示作用。

3. 追究责任。

对于未批先建行为，除了对建设单位进行处罚外，还应追究相关责任人的法律责任。

这包括直接责任人、审批责任人和监管责任人等。

如有违法行为，应移交司法机关处理。

4. 加强宣传教育。

通过各种渠道宣传建设项目审批管理的相关法律法规，提高建设单位依法建设意识，从源头上预防和减少未批先建行为的发生。

5. 建立信用体系。

将未批先建行为纳入企业信用记录，对违规企业进行信用惩戒，提高企业违规成本。

6. 强化监管力度。

政府主管部门应加强对建设项目事前、事中、事后的全过程监管，确保项目建设符合法律法规要求。

7. 建立快速审批通道。

对于符合产业政策、规划和环保要求等条件的项目，政府主管部门可建立快速审批通道，加快项目落地速度。

8. 加强部门协作。

各级政府及相关部门应加强沟通协调，形成工作合力，共同打击未批先建行为。

9. 引入第三方评估机构。

对于一些重大项目或存在争议的项目，可引入第三方评估机构对项目进行评估，以确保项目的合法性和可行性。

10. 加强社会监督。

鼓励社会公众、媒体等对未批先建行为进行监督和举报，提高违规行为的曝光度和威慑力。

通过以上措施的综合运用，可以有效遏制未批先建行为的发生，促进建设项目规范有序地进行。

环保部新闻发言人回应“未批先建”问题：两年内未被发现的，
不再给予行政处罚
佚名
【期刊名称】《今日畜牧兽医》
【年(卷),期】2018(000)003
【摘要】2月27日上午10点．环境保护部召开2018年2月例行新闻发布会。

在会上，有记者提问近期关于“未批先建”违法行为法律适用问题．环境保护部宣传教育司司长、新闻发言人刘友宾表示，环境保护部对未批先建行为一直保持高压态势，发现一起．查处一起，坚决打击，绝不姑息。

【总页数】1页(P44-44)
【正文语种】中文
【中图分类】X793
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