我国多元化纠纷解决机制的构建

我国多元化纠纷解决机制的构建作者：张凯来源：《法制与经济·上旬刊》2013年第10期[摘要]社会矛盾纠纷的多元化、复杂化呼唤多元化纠纷解决机制的出现。

多元化纠纷解决机制可以满足不同主体的利益需求，更好地解决各类纠纷。

要树立多元化纠纷解决的理念，加强和完善我国多元化纠纷解决机制，以更为高效、妥当地化解社会矛盾纠纷。

[关键词]多元化；纠纷解决机制；构建一、多元化纠纷解决机制的内涵解读社会纠纷的产生是社会发展中正常和必然的现象，但社会纠纷如若得不到及时有效化解或处于失范状态，则既会使纠纷主体的权益得不到救济，又会对良好社会秩序的形成造成压力甚至带来破坏。

因此，有纠纷就必须有救济，就需要通过有效的纠纷解决机制对社会矛盾纠纷进行化解、减少乃至预防。

所谓纠纷解决机制，是指为解决纠纷而创制的各种纠纷解决方式的总和，包括诉讼、仲裁、调解及其他任何在第三方主持或参与下解决纠纷的方式。

[1]“多元化纠纷解决机制是指在一个社会中，多种多样的纠纷解决方式以其特定的功能和运作方式相互协调地共同存在，所结成的一种互补的、满足社会主体的多样需求的程序体系和动态的调整系统。

”①多元化纠纷解决机制是相对于单一的纠纷解决机制而存在的。

其意义在于避免将纠纷的解决仅仅寄予某一种制度、程序、规则来处理，防止纠纷解决途径的单一化所造成的效力低下、纠纷解决机制不畅，最大限度地满足社会主体多样性、多层次的需求。

其实，无论何种纠纷解决模式，只要不违反法律的基本原则和精神且能够合理妥当地解决纠纷，都应当被纳入多元化纠纷解决机制之列。

构建多元化纠纷解决机制，其实质性意义就是要在发挥诉讼解决纠纷机制主导作用的同时，广泛运用各种非诉讼资源在纠纷解决中的独特地位和功能，并使诉讼与非诉讼纠纷解决机制之间形成功能互补、良性互动、程序衔接的有机统一的多元化纠纷解决体系，从而形成解决社会纠纷的强大合力。

多元化纠纷解决机制的优势在于：可以为社会和公众提供多种多样的纠纷解决方式，使得当事人能够根据纠纷的原因、性质和特点选择适当的纠纷解决方式，以满足不同的需求和价值取向；灵活多样、成本低廉的非诉讼的解决方式，如人民调解、行政调解等能够有效地减轻法院的诉讼压力，克服和弥补诉讼制度程序繁琐、成本高昂、实质合理等不足和弊端，可以更好地实现定纷止争、化解纠纷之目的。

二、我国多元化纠纷解决机制的现状与评析当前，我国的多元化纠纷解决机制已初具雏形，大体上可分为诉讼和ADR（Alternative Dispute Resolution，非诉讼纠纷解决程序）两大类，而ADR还可以进一步划分为若干类型。

本文选取法院诉讼、人民调解、行政调解这三类典型的纠纷解决机制进行探讨。

（一）诉讼解决机制诉讼是法院依据法定的权限和程序，解决案件当事人之间权利义务争议的、并由国家强制力保证实施的一种公共性纠纷解决方式。

由于诉讼代表着国家司法权的行使，相对于其他纠纷解决方式，更具正统性和权威性，被视为维护社会公正的最后一道防线。

长期以来，诉讼在我国的社会纠纷解决中占据着主导地位，但“诉讼在解决社会矛盾方面的所有优势与不断积累的社会矛盾之间实在无法找到双赢的平衡点”②。

在当前社会转型期社会矛盾纠纷呈现高发、多元的趋势下，单一的诉讼纠纷解决机制越来越无法满足社会的需求。

一是诉讼案件的激增使法院的受案数量、范围空前扩大，但囿于司法资源的有限性和诉讼程序的固有弊端，不可避免地滋生出积案高居不下、诉讼迟延、审判质量下降等问题；二是经由诉讼解决的纠纷却常因执行难、上诉率高、申诉上访等使矛盾纠纷并没有得到有效解决，甚至引发新的矛盾。

三是由于诉讼规则的确定性和诉讼结果的“非黑即白”，在许多民事纠纷的解决中难以达到情、理、法的统一，常与当事人的期望相去甚远，使得当事人之间的关系难以修复。

诸如此类弊端和不足，均已制约了诉讼在纠纷解决中作用的发挥，也危及到司法的权威性和公信力。

（二）人民调解解决机制“人民调解是纠纷解决的第一道防线，主要通过说服、斡旋、劝解等方式，使当事人正确认识和理解自己在纠纷中的是非责任、应当享有的权利和应当承担的义务，理性地解决纠纷，从而达到维护当事人合法权益的目的。

”③人民调解是我国法律法规规定的，通过下设于村民委员会和居民委员会的人民调解委员会来解决矛盾和纠纷的一种形式。

20世纪80年代，人民调解曾经是我国纠纷解决的主要手段。

90年代以后，法院诉讼案件的数量逐年上升，人民调解纠纷的数量逐年下降。

据统计，1990年人民调解纠纷的总量为740.92万件，同年法院诉讼结案的民事案件总量为184.97万件；到2000年人民调解纠纷的数量为503.1万件，同年诉讼结案的民事案件数量为341.85万件。

[2]究其原因主要有：一是人民调解协议的法律效力较低，且没有法律上的强制力，极易导致当事人达成调解协议后反悔或拒不履行，从而动摇人们对人民调解解决纠纷的信心。

二是人民调解组织机构不健全、运行经费严重短缺，也使得部分调解组织运行不畅、队伍不稳定、工作效力低下。

三是调解机构人员专业化程度不够、法律知识缺乏、调解不规范，导致调解的成功率下降。

这些问题的存在导致人民调解解决纠纷功能的弱化，不利于矛盾纠纷在第一线的化解。

（三）行政调解解决机制行政调解，是指包括行政复议、行政仲裁、行政调解在内的几种纠纷调解方式，主要由行政机关的相应部门来进行调解。

行政调解相比人民调解具有更强的专业性和综合性的优势，在纠纷调解上更易实现个案处理的实质公正。

我国的各类行政机关一般都具有通过行政调解的方式解决纠纷的职权。

但从实际情况看，目前的行政调解主要集中在交通事故、劳动纠纷、治安案件、消费者权益保护等方面，许多行政机关对民事纠纷持消极态度，动辄把纠纷推向法院。

这主要是因为“法院与行政机关处理机制未形成有效的衔接，双方缺乏沟通，依据的规则和程序以及对纠纷的认识和处理方式都存在极大的差别，法院对行政处理缺乏应有的尊重，而行政机关对于司法审查则缺乏正确的认识”④。

同时，即便各类行政管理机关积极履行纠纷调解职责，“但无论何种类型的行政调解都存在一个重大的缺陷，即没有法律效力并不约束当事人”⑤，也使得行政性纠纷解决机制的功能逐渐弱化。

三、构建和完善我国多元化纠纷解决机制的路径（一）树立多元化纠纷解决的理念在当前我国社会矛盾和纠纷日益多样化、复杂化的背景下，社会主体对纠纷的解决方式也不断呈现出多样性、多层次的需求。

单靠任何一种制度、规则形式都不可能一劳永逸地解决所有的社会纠纷，多元化的社会现状客观上要求解决纠纷的方式、途径、规范、手段的多样化。

即使在现代法治理念下，也“并不必须摈弃那些传统的纠纷解决组织，而应将其有机地与司法诉讼机制融合为一个多元化的系统，以适应各种主体的多层次的实际需求。

”⑥因此，树立多元化的纠纷解决理念，根据民事纠纷的不同特点、主体之间的不同关系，构建多层次、多样性的民事纠纷解决机制，无疑是适应我国社会现实需求的理性选择。

比如，对于一些熟人之间的小额纠纷案件，则可以选择通过像人民调解这样一些诉讼替代方案解决；对于一些行政领域的矛盾纠纷可以由行政机关来解决；对于一些争议、标的较大或者涉及公共利益、集体利益、国家利益的民事纠纷，尽量通过诉讼途径依法处理。

在纠纷解决机制构建的指导思想上，我们应当加快以诉讼为核心的多元化纠纷解决机制建设，大力发展和完善民间调解、行政调解、仲裁裁决等多层次、多渠道的纠纷解决机制，最大限度地发挥各种纠纷解决机制的独特作用，实现社会矛盾纠纷的有效预防和化解。

（二）诉讼纠纷解决方式的完善在我国构建多元化纠纷解决机制，绝不能削弱或忽视诉讼的功能和地位。

在法治社会，诉讼仍然是最为重要的一种纠纷解决方式，依然是保障社会公正的最后一道防线。

针对诉讼机制在化解纠纷中的不足和弊端，可以从以下几个方面加以改革和完善：一是扩大简易诉讼程序的适用范围。

赋予当事人选择适用简易程序的权利，使部分案情简单、事实清楚、争议不大的纠纷尽可能地通过简易程序进行解决，以避免诉讼迟延。

二是改革法院调解制度。

在对民事案件的调解中，在不违背法律的原则和精神的前提下，法官可以主动引入或被动接受习惯法、乡规民约等民间法规范作为调解的依据，以提高调解结案的实效性。

三是建立立案引导机制。

法院在立案时，应向当事人说明案件纠纷的性质、可选择的各种解决途径及其特点、效果、成本等，合理引导当事人在诉讼与非诉讼途径之间进行选择，从而既可以实现案件的合理分流，又可以契合当事人的利益需求。

此外，应当对法院在纠纷解决中的功能重新定位。

虽然法院诉讼在社会纠纷解决机制中处于主导和核心地位，但这并不代表诉讼就可以解决或者适合解决所有的社会纠纷。

法院不应包揽社会纠纷的解决，而应当为非诉讼纠纷解决机制发挥作用提供便利、创造条件，比如强化法院对非诉讼纠纷解决机制的指导和监督，以保障非诉讼纠纷解决方式的公正。

（三）非诉讼纠纷解决方式的完善当前，我国的非诉讼纠纷解决机制尚不发达，有待进一步加强和完善。

第一，加强和完善人民调解制度。

首先，最高人民法院的司法解释确认了人民调解协议具有民事合同性质，这是一个进步，但是远远不够的，要有效地发挥人民调解的作用，必须从制度构建上加以改进，“应在《民事诉讼法》所规定的人民法院对人民调解工作的指导的基础上，将其制度化为一种司法审查确认程序，即当事人达成的调解协议，只要经过法院的审查和确认，即具有强制执行力”。

⑦其次，推进人民调解的规范化建设，强化法院对人民调解的指导和监督，消除人民调解的随意性和任意性，确保运作过程的公正及结果的公正。

再次，建立相应的监督机制，确保国家对人民调解组织的财政支持，同时加大对调解员的培训力度，提高他们的调解能力和素质，促进人民调解的健康发展和正常运行。

第二，加强和完善行政调解制度。

首先，“行政机关居中达成调解协议至少具有民事合同的性质，实际上应高于民事合同的性质，因为行政机关的调解具有专业性、权威性等应高于民事合同的性质，因为行政机关的调解具有专业性、权威性等优势”。

⑧国家立法应当赋予行政调解协议具有一定的法律效力，从而使合法的行政调解协议获得司法支持。

其次，健全行政调解的法律体系，明确其调解的原则、范围、程序、方法、效力以及法律责任等，以充分发挥行政调解在解决社会纠纷上的协调、指导、决策作用。

注释①范愉：《非诉讼纠纷解决机制研究》，中国人民大学出版社，2000年版第17页。

②王雨本：《论多元化社会矛盾与多元化纠纷解决机制》，载《法学杂志》2009年第5期。

③谢晖，陈金钊：《民间法》（第一卷），山东人民出版社，2007年版第118页。

④范愉：《当代中国非诉讼纠纷解决机制的完善与发展》，载《学海》2003年第1期。

⑤宋振铃：《社会转型期多元化纠纷解决机制的构建》，载《沈阳建筑大学学报》（社会科学版）2007年第9期。