江苏扬中水环境综合整治工程PPP项目案例分析

智者论道 智库时代·272·PPP模式下水环境综合治理案例分析柏丽杰（东旭建设集团有限公司，北京 100053）摘要：“水十条”提出到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

财建[2015]90号文件提出优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式，推广运用PPP模式。

PPP模式下水环境综合治理项目综合起来可以概括为以黑臭水体为核心、以生态修复为核心和以生态景观为核心三种类型。

通过案例分析，此类项目具有项目类型捆绑化、社会资本多元化、付费机制复合化和政府监管综合化的共性特点。

提高可运营性、强化绩效考核和提高运营能力成为此类项目未来趋势。

关键词：水十条；水环境综合治理；PPP中图分类号：X171.1 文献标识码：A 文章编号：2096-4609（2019）24-0272-002目前中国部分地区水环境形势严峻，影响和损害群众健康，不利于经济社会持续发展。

“水十条”提出到21世纪中叶，生态环境质量全面改善，生态系统实现良性循环。

财建[2015]90号文件明确提出优化水资源综合开发途径，创新水环境综合治理模式，推广运用PPP模式。

在“水十条”等政策的压力下，水环境综合治理的任务艰巨而又紧迫，PPP模式下水环境综合治理项目潜在市场空间巨大。

针对目前的行业背景及水环境综合治理PPP模式现状，通过对盐城市某水环境综合治理PPP项目进行案例分析，说明PPP模式下水环境综合治理项目在交易结构、付费机制、政府监管等方面所具有的特点，以及在实施过程中需要关注的关键点。

以期在今后同类项目实施方案的设计及实施过程中能够有针对性的规避风险。

随着财办金[2017]92号文等PPP规范化政策出台，强调以运营为核心、以绩效为导向，PPP模式下水环境综合治理项目未来的发展趋势对水务公司制定和优化发展战略至关重要。

一、行业背景目前中国地表水水体受到严重污染的比例较高、流经城镇的黑臭水体较多、危及饮水安全的水环境突发事件不少，部分地区水环境形势严峻，影响和损害群众健康，不利于经济社会持续发展。

江苏扬中水环境综合整治工程PPP项目案例分析经济发展和生态环境保护已为我国经济建设的重中之重，环保产业也成为国家大力提倡的战略性新兴产业。

江苏省“263”专项行动提出，到2020年，设区市建成区达到“国考断面水质优Ⅲ比例达70.2%，劣于V类的水体基本消除”、“黑臭水体基本消除”的治理目标，进行水环境治理已迫在眉睫。

根据财政部、住建部、农业部和环保部联合发布《关于政府参与的污水、垃圾处理项目全面实施PPP模式的通知》（财建[2017]455号）：“各类污水、垃圾处理领域项目，全面实施PPP模式”，各类水环境处理领域将迎来广阔的发展空间。

水环境治理属于国家鼓励采用PPP模式的项目，在国内也有较多成功的案例。

本文通过对扬中市水环境综合整治工程PPP项目进行分析，简要介绍项目实施的基本情况，并对项目实施过程中的关键问题进行分析，以期为同类项目的运作提供一定的参考。

一、项目概况水体污染是当前环境污染的突出问题，水环境综合治理是当前环境保护的重点领域。

为贯彻落实国务院“水十条”，巩固城市“四城同创”成果，扬中市政府全力推进水环境综合整治，进一步畅通水系、净化水质、营造水景、提升水韵，积极助推“强富美高”最美扬中建设的美好愿景。

扬中市政府于2016年成立“五水联治”行动指挥部，开展以“治污水、防洪水、排涝水、引活水、保洁水”为主要内容的“五水联治”行动。

为加快推进“五水联治”行动，同时发挥市场机制，利用社会先进技术和经验为扬中市水环境综合整治工程服务，扬中市政府决定采用PPP模式实施扬中市水环境综合整治工程。

该项目2017年6月获得政府立项批复，并于2017年9月进入江苏省PPP项目库，同月完成了“两评一案”的评审，并获得政府对于实施方案的批复。

2017年11月进行了项目资格预审，2018年2月完成项目采购，最终北京碧水源科技股份有限公司、北京久安建设投资集团有限公司联合体成为项目中标社会资本。

二、案例简述（一）项目运作模式。

PPP项目典型失败案例分析与总结（一）兰州威立雅水务水污染事件 (2)（二）天津市双港垃圾焚烧发电厂 (2)（三）杭州湾跨海大桥 (3)（四）山东中华发电项目 (4)（五）汇津中国（长春）污水处理有限公司 (5)（一）兰州威立雅水务水污染事件不久前，兰州市威立雅水务集团公司检测显示出厂水苯含量、自流沟苯含量远超出国家限值的10微克/升，导致兰州主城区的城关、七里河、安宁、西固四区居民生活用水停供4天，后经查明系兰州石化管道泄漏所致。

评价：看似偶然，实则必然。

一方面，兰州威立雅每年的投入预算很低，几乎无法维持供水系统正常运转。

技术设施疏于维护保养，才导致如此严重的水污染事件。

另一方面，当初威立雅为获得45%的股权已经付出了极高的投标价，而兰州水价4年来一直未涨，公司处于亏损状态，无力也不愿出资维护更新设施，这些风险当初是否被合作双方考虑到，反映在合同当中，并约定分担解决机制，这不仅是威立雅的事，更需要兰州市政府反思。

（二）天津市双港垃圾焚烧发电厂双港垃圾焚烧发电厂系天津市政府与泰达股份有限公司合作的BOT项目，后者投资5.4亿元人民币，工程设计能力为年处理垃圾40万吨，占天津年生活垃圾总量的25%，特许经营期30年。

但是目前项目运营并不乐观，一是伴随焚烧垃圾产生的二恶英气体有致癌因素的传播导致周边居民恐慌，上访投诉乃至群体事件不断。

二是合同规定由于约定原因导致项目收益不足，政府提供财政补贴，但是对补贴数量没有明确定义，导致项目公司承担了收益不足的风险。

如2012年财政补贴不足5800万元，仅占公司主营业务收入的1.25%，现在是企业叫屈，公众不买账，项目进退维谷。

评价：双港垃圾焚烧发电项目案例反映了一些地方政府从早期的“越位”变成现在的不作为，而公众不满是因为以往地方政府监管不力而引发信任危机，同时项目选址也缺乏必要的听证程序，从而引发群体事件。

（三）杭州湾跨海大桥出于对预期效益的乐观评估，杭州湾跨海大桥一度吸引了大量民间资本，17家民营企业以BOT形式参股杭州湾大桥发展有限公司，让这一大型基础工程成为国家级重大交通项目融资模板。

水环境综合治理工程项目可行性研究报告目录一、前言 (3)1.1 研究背景 (3)1.2 研究目的与意义 (4)1.3 研究范围与方法 (5)1.4 报告结构安排 (7)二、项目背景与现状分析 (8)2.1 水环境问题概述 (9)2.2 项目区水环境现状调查 (10)2.3 存在问题及成因分析 (10)2.4 治理需求分析 (12)三、水环境综合治理目标与任务 (13)3.1 总体目标 (14)3.2 分阶段目标 (15)3.3 主要治理任务 (16)四、治理方案设计 (17)4.1 污染源控制 (18)4.2 沉淀处理 (20)4.3 生物处理 (21)4.4 深度处理 (22)4.5 废水处理与回用 (24)4.6 河湖生态修复 (26)五、技术路线与工艺选择 (27)5.1 技术路线 (28)5.2 工艺选择原则 (30)5.3 典型工艺介绍 (31)5.4 技术难点与解决方案 (32)六、项目实施计划与投资估算 (33)七、风险评估与防范措施 (35)7.1 风险因素识别 (36)7.2 风险等级评估 (38)7.3 风险防范措施 (39)7.4 应急预案制定 (40)八、项目效益分析与经济评价 (42)8.1 社会效益分析 (44)8.2 经济效益评价指标 (45)8.3 敏感性分析 (46)8.4 不确定性分析 (48)8.5 经济评价结论 (48)九、结论与建议 (49)9.1 结论总结 (51)9.2 建议提出 (52)9.3 后续工作展望 (54)一、前言随着城市化进程的加速推进和工业化发展，我国的水环境面临着前所未有的挑战。

水质污染、水资源短缺和水生态系统破坏等问题日益凸显，严重影响了人民的生活质量、生态环境的安全及经济社会可持续发展。

为了响应国家关于生态文明建设的号召，加强水环境治理与保护，本项目旨在实施水环境综合治理工程，通过对水源地保护、水质改善、生态修复等措施，全面提升水环境质量和生态功能。

江苏环保督察典型案例一、江苏镇江长江岸线清理整治推进不力，生态环境问题突出2022 年 3 月，中央第二生态环境保护督察组督察江苏省发现，镇江市长江干流岸线清理整治推进不力，生态破坏和污染问题较为突出。

基本情况长江岸线是重要的自然资源，是长江生态环境重要组成部分。

镇江市拥有 293 公里长江岸线，涉及水产种质资源保护区、重要湿地等生态敏感区，生态地位重要。

长江保护修复攻坚战行动计划和长江干流岸线利用项目清理整治工作方案要求，全面查清长江干流岸线利用现状，清理整顿违法违规占用岸线行为，切实保护长江岸线资源。

主要问题1、长江干流岸线违法违规项目清理少报漏报按照国家清理整治工作要求，镇江市列入清理整治的项目共142 个。

督察发现，镇江市对违反水法和河道管理条例等法律法规占用河道的项目未全部纳入清理整治清单，存在少报漏报问题。

现场抽查发现，长江干流河道管理范围内仍有 19 个项目未取得涉河建设项目审批手续，其中 9 个为环境风险较大的化工项目。

扬中市有关部门以水利设施名义立项建设的西沙湾星空酒店位于长江河道内，毗邻长江（扬中市）省级重要湿地和暗纹东方鲀刀鲚国家级水产种质资源保护区。

督察组现场督察时该酒店正在营业。

扬中市明知该项目违法，但在上级排查时仍将其报告为水利设施。

江苏鼎盛重工有限公司在长江河道管理范围内违法建设办公楼、宿舍楼等建筑物近 4 万平方米，填高滩地，改变河道原貌，影响行洪安全。

镇江晶晶化工有限公司、江苏天辰新材料有限公司、镇江惠隆化工有限公司、江苏和纯化学工业有限公司等化工企业邻江而建，侵占长江河道，厂区内大量废弃设备和危险化学品对长江生态环境安全形成较大威胁。

2、部分项目清理整治不严不实镇江市列入清理整治清单的 142 个项目均于 2020 年 6 月底前上报完成整改，但部分项目清理整治不到位。

位于丹徒区的镇江市安丰船业有限公司和振兴海洋船舶重工有限公司侵占江滩问题2019 年底上报完成整治，但督察发现两家企业目前仍存在用建筑垃圾、工业固体废物填占江滩侵蚀江面问题，填占面积约1.8 万平方米，岸线生态遭到破坏。

流域水环境综合治理PPP模式分析摘要：随着《水污染防治行动计划》以及《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作(PPP)的实施意见》等水域环境治理法规颁布后，相关管理部门严格实施流域水源头保护和综合环境修复，全面监督管理污染物排放和保障流域生态。

近年来流域水环境综合治理大力使用PPP模式，在提升流域环境与公共产品质量以及水环境综合治理效率两方面发挥着重要作用。

PPP模式作为流域水环境综合治理关键措施，具有科学合理、系统健全等特征，而运行方式也更为复杂繁琐。

本文从流域水环境综合治理现存问题、PPP模式应用情况进行分析，结合流域水环境综合治理PPP模式典型案例，为我国水环境综合治理提供一些参考依据。

关键词：流域水环境；综合治理；PPP模式；分析1.流域水环境综合治理现存问题流域水环境综合治理具有高投资、周期长、项目管理复杂等特征，近年来我国流域水环境综合治理逐渐引起社会和群众广泛关注，政府及相关治理部门持续加大人力、资金以及技术投入，随之引发了诸多管理问题。

流域水环境综合治理一度陷入“治理—污染—治理”恶性循环，结合相关资料可以总结出，治理修复项目对实际情况了解不透彻、管理系统不健全、治理方法过于片面等因素严重制约了整体流域治理长期稳定的效果。

1.1流域水环境综合治理体系不健全传统流域水环境综合治理模式和体系是指：化工业生产厂、污染物处理厂以及截污次支管网工程建设为主导，解决固定排放点的污染源。

这种方式无法支持系统且持久处理流域水环境从治理到污染，再由污染到治理的循环模式。

流域水环境综合治理主要包括水利问题、环境问题、生态问题、景观问题、市政措施以及节能环保等内容，涉及生态养护、截污治污、防洪排涝等工程项目。

近年来流域水环境治理中各个工程技术都有显著提升和创新，相较于传统治理模式具有更加完善技术体系和措施，但是工程技术在实际应用过程中具有集成能力低的问题，进而影响流域水环境综合治理技术系统健全和优化。

ⅩⅩⅩⅩ污水处理PPP项目开发案例全方位分析一、ⅩⅩⅩⅩ污水处理项目的背景ⅩⅩ污水处理厂位于ⅩⅩ市芳村区南部，是ⅩⅩ市政府为保护珠江，控制及减少对珠江的污染而鼓励兴建的4个污水处理厂之一，是广东省重点市政基础设施建设项目。

ⅩⅩ项目于2019年启动，2019年建成，2019年宣布全面启用，总占地面积311908平方米，总规模日处理污水量40万立方米，一期占地面积113033平方米，日处理污水量20万立方米，首期工程的建设内容包括ⅩⅩ污水处理厂、截污干管及沿线4个泵站，初始总投资为9.85亿人民币。

自2000年以来，ⅩⅩ项目连续几年被列为广东省、ⅩⅩ市的重点建设项目，一直得到政府各有关部门和领导的高度重视和大力支持。

2000年7月，ⅩⅩ市京水水务有限公司通过竞标，获得了ⅩⅩ市ⅩⅩ污水处理厂17年运营维护的总承包合同。

根据总承包合同的规定，该公司负责营运和维护保养日处理能力为20万吨的ⅩⅩ污水处理厂及与之相配套的40公里污水管线、四座污水泵站。

2019年10月底，ⅩⅩ污水项目工程基本建成并投入通水调试，2019年4月30日投入污水试运行。

到2019年底ⅩⅩ污水工程项目实现连续三年全达标排放。

并取得2019年全国城镇污水处理厂绩效评比“十佳”殊荣。

ⅩⅩ污水处理厂采用改良A2/O工艺，具有较好的脱磷除氮功能。

项目的建成运营，有效地收集和处理芳村区全部污水及海珠区部分污水，改善珠江ⅩⅩ河段的水体，保护ⅩⅩ市西村水厂、石门水厂、小洲水厂和石溪水厂取水点的水质，优化投资环境，从而提高ⅩⅩ人民的生活质量，产生良好的环境效益、社会效益。

二、ⅩⅩⅩⅩ污水处理项目的开发过程1项目发起项目发起是PPP项目从无到有的过程，PPP项目有两种常见发起方式：应标式和自提式。

应标式是指在政府规划提出方案、进行可行性研究和批准立项等流程结束后，政府发布公告通过竞争性方式公开招选PPP项目特许经营商，有意向参与且符合资格条件的社会资本方可以报名和参加投资竞争。

城市内河整治PPP项目成功案例分析与经验总结改革开放以来，我国经济社会的发展取得了举世瞩目的成就，城镇化水平不断提高，城市规模日益扩大。

与此同时，城市内河的污染状况也日益严重。

在许多城市，内河成了城市生活污水和工业废水的排污管道，水质、流域生态环境遭到严重破环，浅层地下水也受到不同程度的污染。

城市内河的生态环境问题已经影响到整个城市的形象和未来的发展。

2015年8月27日召开的第十二届全国人大常委会第十六次会议上，副委员长陈昌智代表《水污染防治法》执法检查组，向大会作关于检查《水污染防治法》实施情况的报告，晒出问题清单。

根据报告的情况，不容乐观的现实是，2014年，全国地表水国控断面中，9.2%为劣V类水质，基本丧失水体使用功能；24.6%的重点湖泊呈富营养状态，不少流经城镇的河流沟渠黑臭，近海海域污染不容乐观。

2014年，环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境事件中，超过60%涉及水污染。

城市的内河整治，是一项投入巨大、技术要求复杂、建设与管理并重的工程。

单纯依靠政府大包大揽，在当前各地财政压力巨大的现实情况下，已经难以为继。

在这种状况下，如何加快城市内河综合治理，改善城市水环境，提升水污染防治能力与效率，已经成为摆在很多城市管理者面前亟待解决的难题。

今年5月，财政部、环境保护部联合印发了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（以下简称《意见》）。

《意见》的出台，在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP）模式，对提高环境公共产品与服务供给质量、提升水污染防治能力与效率具有重要意义。

当前PPP模式在城市内河整治领域的探索运用中，宁波和南宁两地为国内其他城市作出了典范。

宁波模式早在2011年，宁波市就通过PPP模式进行了内河水质养护提升工程试点，积累了初步的经验和成果。

2013年5月，宁波市选取了中心城区38条内河共82万平方米水域作为试点范围，以政府购买水质养护提升服务的模式面向全国公开招标，吸引社会资本的参与。

论水环境治理PPP项目的绩效评价体系构建来源：现代咨询作者：丁逸沈星丁逸：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司总裁，现代研究院副院长。

沈星：系江苏现代资产投资管理顾问有限公司现代研究院高级研究员。

摘要：随着PPP模式在水环境治理领域的广泛运用，以及越来越多的此类PPP项目陆续进入到运营期，对其进行绩效考核从而保证水环境治理项目的经济效益并发挥PPP模式的应有之意重要性不断凸显。

本文首先对水环境治理PPP项目的绩效考核政策背景进行梳理，然后重点就绩效目标和绩效指标这两个关键方面展开分析，以资借鉴。

关键词：水环境治理PPP项目绩效考核一、水环境治理PPP项目绩效考核政策背景绩效考核是PPP项目全生命周期的重要内容。

对水环境治理PPP项目来说，绩效考核既是政府向社会资本付费的主要依据，也是政府评价社会资本提供公共服务质量和效率的依据，同时还是平衡水环境治理PPP项目中利益和风险分配的核心。

对此，早期的水环境治理顶层设计文件《水污染防治行动计划》（国发〔2015〕17号）（简称“水十条”）中即对此作出要求，“鼓励采取环境绩效合同服务、授予开发经营权益等方式，加大社会资本投入水环境保护领域”。

继“水十条”出台之后，财政部联合环保部发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》（财建〔2015〕90号文），提出“建立政府、服务使用者共同参与的综合性评价体系，推广第三方绩效评价，形成评价结果应用机制和项目后评价机制。

”此外，财政部针对PPP陆续出台的一系列政策文件也对绩效考核作出明确要求，如财金〔2014〕156号、财金〔2016〕92号、财金〔2016〕90号、财金〔2018〕54号等，均明确提出“PPP项目付费应与绩效评价结果挂钩”的要求。

值得一提的是，2019年4月财政部已发布PPP绩效管理征求意见稿，初步勾勒绩效体系，可以相信未来水环境治理PPP项目全生命周期绩效管理工作会愈发全面规范。

表1 水环境治理PPP项目绩效考核相关政策二、水环境治理PPP项目绩效考核特征及目标分析（一）绩效考核特征水环境治理类PPP项目相较于一般的水污染处理项目涉及面较广，往往涉及流域治理、污水厂建设以及流域垃圾处理全套系统工程。