关于贵州贫困农村发展的路径选择

2010年第16期总第270期前沿F or w ard Positi on N o 162010Su m N o 270关于贵州贫困农村发展的路径选择胡 蓉(贵州大学法学院,贵州贵阳 550025)[摘 要]贵州省作为全国的扶贫工作重点,多年来已取得一定的成效,但既有的扶贫模式仍存不足,特别是近期的一系列天灾更促使我们对既有的扶贫工作及效果进行必要思考。

本文将着重从贵州自然条件、扶贫模式、被扶贫主体的状况等几方面探寻影响贫困农村实现可持续发展的原因,并在此基础上构建出通过整合散居村落,并以市场化模式推动其发展的新农村建设路径。

[关键词]整合;市场化发展;扶贫新模式[中图分类号]C912 82 [文献标识码]A[文章编号]1009-8267(2010)16-0090-03[作者简介]胡蓉(1981),女,贵州人,硕士,贵州大学法学院讲师,主要研究方向为地方公共治理。

着力推进贫困农村的经济社会建设,对改变贵州欠发达、欠开发的现状具有非常重要的现实意义。

从2006年2月中央发出 一号文件!以来,贵州省积极贯彻落实,通过推出一系列惠农富农的政策和措施,使贵州广大落后农村的贫困状况有所改善,扶贫效果较为显著。

但2008至2010三年间,突发而至的凝冻、金融危机、旱灾等一系列天灾人祸在很大程度上冲击着全省尤其是贫困地区的发展计划,这也在一定程度上暴露了现有贫困地区发展思路上存在的一些问题。

本文将试图以这些问题为线索,解构现行扶贫模式存在的弊端,并由此对构建贵州贫困农村发展新模式提出相应地可行性建议。

一、现有扶贫模式中无法回避的几个问题(一)散居现状对现有扶贫措施的影响2001至2007年,贵州省共投入扶贫资金190 17亿元,其中财政扶贫资金47 86亿元,扶贫贴息贷款102 74亿元、社会帮扶资金19 13亿元。

但由于贵州特有的山地高原地形以及喀斯特地质条件所形成的自然环境的复杂性和脆弱性,导致贵州大部分贫困村落分布零散且土地瘠薄、面积狭小、生产能力偏低,长期处于贫穷落后的待发展状态。

针对这些散居地区所进行的 撒胡椒面式!或 插花式!扶贫开发,很难有效推进社会经济地域系统的形成和发展,如现已开展的 三小!水利工程就是一个较为典型的例子。

2009年秋天至2010年春天,贵州遭遇了有气象资料记录以来最为严重的干旱。

在这场持续干旱中,以 三小!(小山塘、小水池、小水窖)为代表的贵州小水利工程虽然发挥了积极作用,但面对长达数百天的旱情也显露出两方面问题:一是资金投入巨大但成效有限。

从2007年起,国家对贵州水利建设的资金由2600万元增加到2009年的1 53亿元,贵州省财政每年安排7000万元用于 三小!水利工程建设。

目前,贵州1 9万处水库山塘99%都是小型水利水库,中型以上骨干工程只有34座,平均约3个县(市)才拥有一座中型水库,抗灾能力有限;二是客观因素制约长期发展。

由于喀斯特地形、地貌占全省面积的73%,地表涵养水源能力较弱,贵州工程性缺水问题十分突出,存在 雨季洪水成灾,旱季无水可用!的现象。

而带有普惠性质的 三小!工程建设虽然是当前针对贵州特有地形所采取的重要扶贫措施之一,能在一定程度上解决散居村落人畜饮水及发展生产的需要,但这类基础设施建设无法从根本上为这些散居村落长期发展提供必要保障。

(二) 大政府!型扶贫模式对扶贫措施中市场机制的影响市场机制是实现资源有效配置的重要手段。

在当前贵州扶贫模式中,政府主导型扶贫模式占绝对主导地位。

虽然这种模式具有快速整合大量资源的优势,但从另一角度分析,当扶贫项目、资金分配的决策权、使用权和控制权高度集中时,很难实现资源配置的最优状态,使实践中市场机制对扶贫资源的关键配置作用被严重削弱。

部分地方政府以带有强烈计划经济色彩的方式对贫困村落进行帮扶,从基础设施建设到经济作物的种植一应俱全,在一定程度上,用最快的速度完成了脱贫任务,但也因忽视市场经济客观规∀90∀律而降低了帮扶村落抵抗各类风险的能力。

排里村是贵州省黔东南苗族侗族自治州雷山县大塘乡的一个苗族聚居村寨,属新阶段扶贫开发重点贫困村之一,2004被国务院扶贫办列为实施整村推进村。

2001年,村民人均纯收入478 4元,人均占有粮食260公斤。

因为整村推进!计划的实施,排里村被注入了近百万元资金,到2009年末,排里村人均纯收入增至1248元,人均占有粮食增至321 5公斤,贫困人口由2001年的375人降至175人。

因为上述成绩,排里村被国务院扶贫办表彰为整村推进先进村!。

但2009年11月份以来,排里村境内出现了严重的旱情,全村15处人饮工程水源全部枯竭,仅有的4口水井全部干枯,造成183户765人、80头大牲畜饮水困难,500亩农田及210亩农作物受灾。

其中147户616人因粮食无收成,重返贫困线以下,几年来整村推进!所取得的成绩被抵消掉,甚至更加严重。

政府以家长制模式实现该贫困地区的脱贫任务,但当各种不可预测风险降临后,政府又必须为风险造成的损失买单,随之又是再投资再建设,由此往复,政府陷入被动的扶贫投资黑洞。

(三)扶贫措施单一化对扶贫效果的影响长期以来,物质扶贫作为贵州扶贫开发中的首选,通过扶贫贴息贷款、财政发展基金和以工代赈专项基金等扶贫方式不同程度地满足了贫困地区的物质需要,也在一定程度上推动了贫困地区的发展。

但这种纯物质的大包大揽的扶贫方式,一方面增加专项扶贫开支而导致更重的财政负担,另一方面也不利于扶贫对象自身创新能力和奋斗精神的培养,无益于该地区从根本上摆脱贫困的窘境,难以推动该地区的可持续发展。

贵阳市修文县六桶乡凤联村距乡政府所在地17公里,位于息锋、金沙、黔西交界地带,全村占地面积约5平方公里,属高山坡地型村落,土质较贫瘠缺水,种植与养殖为该村主要经济来源,其中烤烟种植占全村总收入的80%以上。

该村人口总计1277人,实际常住人口827人,常住户为332户。

2007年,全村人均年收入1000元左右,属二类贫困村。

从2005年起,根据贵阳市委安排,某一市直部门对该村进行对口帮扶,无论是单纯的资金投入或是经济项目的引入,抑或是多种手段的同时运用,都没能改变该村的贫困面貌。

不可否认,基础设施落后对该地发展存在限制,但越扶越贫的问题也逐渐显露出另外两方面的问题:一是当前农村计划经济强于市场经济的背景下,各扶贫单位向贫困地区直接救济的同时,贫困地区只能将初级产品以低价调往加工业发达地区,结果使贫困地区成了发达地区的原料产地和销售市场,而贫困地区却不得不用扶贫资金或政府的财政补贴去高价购买发达地区的工业制成品。

二是贫困地区农民缺乏主动性而被扶贫!,各种资源的直接注入不但没有形成当地经济发展的能力,反而助长了贫困地区和贫困人口的依赖行为,在此种意义上,外部输入扶贫模式意外而悲剧地抹杀了贫困地区残存的向上动力,最终使自我发展的原动力逐渐蜕去。

是的,这就是当前扶贫工作中的一个巨大麻烦,一个失去前进精神动力的农村所存在的发展困惑。

所以,扶贫任务应当是激活扶贫对象的主动参与精神,通过参与式!的扶贫活动,发挥其积极主动性,走自我积累、自我发展之路,在提供扶贫资源的同时授之以渔!,注重对农户及其家庭的培训,提升其自身生存和发展的能力,最终使其真正地实现脱贫致富。

二、构建适合贵州特点的贫困农村扶贫模式实现贵州贫困农村的可持续发展,前提是给这些贫困地区创造可持续发展的基础。

但由于地理条件的限制,对实现这一目标带来诸多不确定因素。

所以,笔者设想建立一种新的贫困农村扶贫模式,主要体现下面五个特点。

(一)整合散居的村、乡(镇)自然条件的制约是贵州诸多地区致贫的主要成因,而针对这些地方的扶贫开放又存在前述的几种弊端,因此,笔者设想将散居的村、乡(镇)进行合理化整合,形成具备一定人口和土地规模的新乡镇,这样可以在客观上不仅改善自然条件所带来的不利因素,也为实现可持续发展创造硬件条件。

村、乡(镇)进行合理化整合带来的最直观的好处是农村基础设施和公共服务设施的集中供给,在相同成本投入或者减少成本投入的情况下提高农业的生产能力以及公共基础设施和服务设施的利用效率,提高农民的生产生活水平。

农村土地的整理与合理利用以及农村人力资源的整合,也是大村庄制推进农业生产规模化和现代化进程,进而增加农民收益的一个有效途径。

村庄合并后,必然带来村级领导班子人员的大量精简,尽管节约了开支,但村庄扩大、管理力量减少也会给乡村治理带来一定难度,同时由于各个村庄之间经济条件以及发展的不平衡性,村庄合并后带来的权利分配等诸多问题也将在一定时期内集中显现,这就需要具有管理和服务功能的强有力的基层组织进行支撑,进而更加需要村民自治的完善和发挥效用。

(二)市场化条件下的基层政府1 为公共服务市场化创造政务条件。

提供公共服务是政府的主要职责。

根据市场化原则,政府可以把具体服务事项的经营权和部分管理权进行外包,保留所有权和带根本性的公共服务责任,形成委托代理关系。

政府要履行委托人对其代理人的监督控制,促使承包方以最小的成本实现约定目标,降低风险,并且鼓励其创新和提高效率。

2 为公共服务市场化创造可靠的法制环境。

通过∀91∀法制的健全和完善有效解决公共服务市场化过程中的规范性和规则性问题。

进一步完善目前的法律体系,为公共服务市场化创造公平的发展环境,推进政府审批制度改革,防止私营部门弄虚作假和公私勾结,形成一个产权清晰、个人利益得到法律法规有效保护的市场环境,为私营部门涉足公共服务领域创造必要条件,减轻政府负担。

(三)发展要素的市场化建设1 劳动力的市场化建设。

农村发展的根本在于提高农民收入,而农民增收需要在两方面努力。

一是增加人才和智力支持,培养有技术、有文化、懂经营的新型农民;二是畅通城乡之间和城市内部的劳动力市场,推进农民工制度改革,加快解决农民工就业、社保、子女教育、户籍等实际问题,为农民工向新市民转化创造条件。

2 建立多样化的农村金融结构。

建立多样化的农村金融结构,本质上就是要实现农村金融结构的优化和金融服务的深化。

在政府整体规划的框架下,汲取城市和企业的改革经验,结合我省不同地区农村经济实际情况,引入不同产权形式的合作金融组织、贷款批发机构、贷款经纪人组织等新型的金融主体,形成一个以市场机制为基础,金融主体多元化、金融产品多样性、金融服务多层次,商业性、政策性、合作性金融组织相协调,正规金融组织与非正规金融组织相补充的充满活力的农村金融体系。

3 探索土地制度创新的有效方式。

建立农村土地流转交易平台,提高失地农民的政策补偿水平,明确农村土地经营权流转的具体政策和操作实施细则,使土地所有者的土地使用权和经营权有机统一,完善配套土地流转中政府规划、手续、税收政策等监管和服务。

(四)第三力量的引入发展第三力量是指区别于以往推动农村前进中的政府和农民两大主体,通过参与农村发展建设实现自我价值的个人、社团等。