社会福利论文

福利治理视角下的“免费午餐”计划运作过程研究

摘要：福利治理是一种强调不同主体作用， 及其权威， 地位转型已达到实现

福利目标的治理方式。在福利治理的视角下看待“免费午餐”计划运作过程，就 必须注意民间力量和政府的作用及相互关系。 民间力量受限于其自身发展和制度 背景，起到协助和导引作用， 政府在发挥权威主导作用时也要注意自身的局限性。 福利治理的方法需要综合市场主体，政府主体以及民间力量的作用和机制。

关键词： 福利治理，“免费午餐”，民间力量，政府

一、引言 人口的再生产对于一个社会的发展和进步具有重要的意义， 而儿童正是承载 着国家和社会希望的重要群体。 针对儿童的福利多种多样， 涉及到儿童医疗保健， 教育，生命权、健康权的保障，社会福利院，残疾儿童保障等各个方面。然而， 并非所有儿童都能够享受到福利待遇， 或者说福利制度仍然不够完善， 不能够覆 盖到所有的儿童。“免费午餐”计划公益活动的兴起正是一个重要表现，它缘起 于对于贫困地区学生吃不上午餐问题的关注， 也揭示了了目前偏远贫穷地区的儿 童不仅不能够得到福利保障， 连基本的营养和生命健康权都无法得到很好的保障 的问题。而发现问题则是解决问题的第一步。 “免费午餐”计划原来是由邓飞等 500 多名记者和国内数十家媒体联合中国社会福利基金会发起的公益项目。 它致 力于帮助因家庭贫困而没有钱享受营养午餐的学生， 同时呼吁更多爱心企业和人 士加入到活动中， 通过社会捐助的力量， 对一些贫困山区学校简陋的厨房条件予 以改善。实质上， 它是一种民间公益， 希望通过集合社会中个体和组织的力量来 尽可能地解决贫困地区学生的午餐供给问题。 在其推广和执行过程中， 它引起了 政府的高度关注，并且直接推动了政府对于农村义务教育学生的营养问题政策决 定。在这个过程中， 民间个体和组织通过发挥自己的数量优势，

对政府忽略的问 题进行了探索和实践。 同时，民间和政府的良性互动有对政府的决策产生了推动 作用，为更好的解决问题，实现目标提供新的路径。在对“免费午餐”计划的运作过程进行分析的过程中，我们不难发现，民间 个体和组织是自发地参与到社会福利的提供中去的，而这本应该是政府应该做。 换句话说民间力量是在无形中介入到了政府管理事物范围内， 并且通过一定的方

式对于完善贫困山区儿童的福利起到了积极的推动作用。 而这样的推动和福利治 理的理念相一致的。笔者希望能够用福利治理的视角来对 “免费午餐”计划中运 作中民间力量和政府的关系进行一个解读和阐释。

二、研究现状

关于福利治理的相关研究主要集中在理论研究和实证研究两方面。 在理论研

究中，针对福利治理的内涵的研究不少。 治理理论的主要创始人之一罗西瑙在其 代表作《没有政府的治理》中将“治理”定义为一系列活动领域里的管理机制， 认为它们并不一定能获得正式授权，却能有效发挥作用。 1而其具体含义则指在

一个既定的范围内运用多元的权力与权威实现对特定事务的管理， ，以此更好满

足公众的需要。2学者韩央迪再次基础上提出福利治理是经由不同行动主体的介 人权力或权威形式的转型及作用机制的融合来实现福利目标的路径突破。 3它

的三个主题分别是变化中的福利定义、 变化中的传递制度、福利传递过程中的实

践。4除此之外，还有关于福利治理的理论基础研究。一是福利多元主义理论， 它希冀形成由多元力量介入和参与的多元福利主体。 其中伊瓦斯关于国家-市场- 家庭的福利三角研究则展示了一个具体的体系框架。 二是替代理论，它认为，法 定服务（政府提供的服务）与第三部门服务存在一种相互背离的关系。 法定服务 的增加必然引起自愿服务的减少， 反之则相反。三是互补理论，其代表人物利特 瓦克认为不同的组织或团体具有特定的特点， 进而被赋予了完成特定任务的功能。 团体可以最大程度地管理那些契合其结构的工作，即“匹配原则”。不难发现， 这几种理论的关注的焦点在于福利治理中的多元主体与传统的政府主体之间的 关系比较，不同的理论提供了不同的解释，这也为笔者对民间力量在福利治理中 的作用的解释提供借鉴意义。

J. N. Rosenau， Governance ， Order ， and Change in World Politics ， in J . N. Rosenau & E. O.

Czempiel ( eds. ) ， Governance without Government: Order and Change in World Politics ，

Cambridge: Cambridge University Press ，1992， pp. 1 — 29 .

2俞可平：《治理与善治》，社会科学文献岀版社，2000年，第7〜8页。

3韩央迪.从福利多元主义到福利治理：福利改革的路径演化[J].国外社会科学，2012,02:42-49.

4 B . Jessop， The Changing Governance of Welfare: Recent Trends in Its Primary Functions ，Scale and Modes

of Coordination ， Social Policy and Administration ， Vol . 33， 1999， pp. 348 — 359 .

2 关于福利治理的实证研究，主要有候天阳的农村文化福利资本与文化福利治 理的研究5,孙培华关于全球员工福利治理的研究6。这两个研究主要是从福利治 理的作用的角度进行分析，对笔者研究有一定的启发意义。

总体来说，目前关于福利治理的研究相对较少， 范围也比较局限。主要是对 于福利治理的内容和应用进行探讨， 关于其理论创新的研究较少。笔者在借鉴前 人研究的基础上，希望从福利治理的角度，描述和分析“免费午餐”计划运作过 程中民间力量与政府的互动关系，做出尝试性地探索。

三、民间力量与福利治理

在福利治理中，不同的行动主体的介入和权力或权威形式的转型是重要的前

提。那么这里所指的不同的行动主体和权力、权威形式指的具体是什么呢？不同 行动主体，主要包括政府，企业和其他组织。政府和企业分别是在国家和市场两 个领域发挥作用，他们对于福利目标的介入和干预主要是基于国家和市场的不同 原则。虽然这两个主体发挥着很重要的作用， 但是笔者更想探讨出这两者之外的 非政府和非市场的公民组织主体的作用。 这就不得不提到公民社会。公民社会常 常又被称为市民社会和民间社会，它被当作是政府系统和市场系统之外的所有民 间组织或民间关系的总和，代表着一个民间公共领域。 7具体来说，公民社会具

体包括了公民的维权组织、各种行业协会、民间的公益组织、社区组织、利益团

体、同人团体、互助组织、兴趣组织和公民的某种自发组合等等。同时区分于第 一部门（政府系统），第二部门（市场系统），它被看作是第三部门。不难看出， 民间组织是公民社会的基本组成部分。 从某种程度上说，民间组织的兴起和发展 实际上反映了公民社会的兴起。由于民间组织是区别于政府和市场， 其发挥的作 用及其作用机制也是独特的。以“免费午餐”计划中涉及的民间力量为例，在了 解贫困山区学生的午餐困境时，这些民间力量自发进行网上宣传和发动“公募”， 虽然单个个体的力量是渺小的，这些民间力量的集合就可以产生更大的作用。 这 5 6

些民间力量成长于公民社会的背景下，包括了一些民间组织及参与其中的个体， 他们善于集合各方力量，发挥共同行动的作用。而这些行动之所以能够有效，关 键还

侯志阳，孙琼如.农村文化福利资本与文化福利治理 [J].理论与改革，2013,03:84-87.

孙蓓华.如何实现全球员工福利治理 [J].商务周刊,2009,17:84-85.

]俞可平.中国公民社会：概念、分类与制度环境[J].中国社会科学，2006,01:109-122+207-208.

6 在与这些行动主体在社会中影响力的提升。 诚然，众多的民间组织,已经成 为影响政府决策的重要因素和推动政府改革的强大动力， 也可以对政府行为构成

了有力的制约。7在福利治理中，民间组织起到加强社会自治的作用，它可以连 接公民和政府，给为每个个体的福利保障提供更多种的实现路径， 也可以对政府 和市场中的行动王体起到补足。

然而，在目前中国的制度环境下，公民社会的发展还存在许多问题。 比如针 对民间组织，资金缺乏，管理体制限制，相关立法不健全，政府行政干扰，内部 管理不规范等问题都是制约因素。任何个人和组织都不可能脱离制度环境的限制， 要想更好的发挥福利治理中不同行动主体的介入和积极作用， 建设一个适合于民

间组织生存和发展的制度环境是非常必要和急切的。 福利治理在更大程度上的推 广和发展也有赖于社会环境和制度环境的变化。

四、政府行动与福利治理

在“免费午餐”计划中，政府起到的是民间力量的接棒者的作用，这被视为 是一个最好的结果。由此可以反映出两个事实：一是虽然民间力量在这个计划伊 始起到一定作用，但是总体力量还是有限的；二是政府在解决贫困地区学生的午 餐问题，满足他们的基本营养需要上起到权威和主导地位。在伊瓦斯的福利三角 理论中也尤其提到，国家政府提供的福利的价值在于平等和保障， 相较于市场正 式组织的选择和自主价值以及非正式组合 （家庭）的团结和共有价值，前者的中 心地位可见一斑。同时国家在提供和改善公民福利所需要承担的责任也是预期地 位相符合的。对于公民来说，政府可以保障福利的公平，减少风险。然而，政府 在福利治理中发挥的作用也是有限制的，一方面，问题多样，比如地区、城乡福 利分配不平衡，福利资源不足，福利机构的不完善以及很多随着时代发展而逐步 衍生出的问题。另一方面，政府解决问题的办法却是相对单一的。除了财政，立 法等方式，政府能够获得资源的途径相对有限。正如在“免费午餐”计划之前， 国家实行的营养午餐，也由于资金限制而未落到实处。而此次接棒“免费午餐”，

俞可平.中国公民社会研究的若干问题 [J].中共中央党校学报，2007,06:14-22.

4 政府能解决的问题也不是全部， 仍然有学生“吃不上午饭， 吃不饱午饭” 。因而， 在福利治理中，政府确实占主导权威地位， 但是其具体功能的限制也进一步证明， 发挥不同行动主体的作用的必要性。

五、协调民间力量与政府的关系

综合上述论述， 我们不难发现， 在中国的福利治理中， 政府是权威的行动主

体，民间力量可以作为一个行动主体介入到其中， 但是受限于自身的不完善和制 度环境，它发挥着导引和促进的作用。 然而这种关系并不是固定不变的， 随着社 会的发展和制度环境的改变， 公民社会可以获得更大的发展， 民间力量在福利治 理中的作用和地位可能会有所提高。 在本文中，笔者没有讨论市场在福利治理中 发挥的作用及其于民间力量、 政府之间的关系， 但是市场的作用也是需要考虑的。 以“免费午餐” 计划为例， 作为市场的主体企业在这个过程中也发挥着提供资金 的作用。虽然这是一个民间公益行动， 对于企业来说， 他能从中获得的不是暂时 经济利益， 而是在自由选择情况下的后备的社会利益及其价值。 充分调动市场主 体在福利治理中的作用， 可以引用市场这只 “无形的手” 起到自主调节福利资源 分配的作用。当然，福利治理还需要政府这只“有形的手”，市场这只无形的手 和公民社会这只“既有形又无形的手”的综合作用。