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河南省政府门户网站 2010年11月01日来源：省政府办公厅
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河南省人民政府关于
推进城乡建设加快城镇化进程的指导意见
豫政〔2010〕80号
各市、县人民政府,省人民政府各部门:
为推进我省城乡建设,加快城镇化进程,带动“三化”(工业化、城镇化、农业现代化)协调科学发展,现提出以下指导意见:
一、总体要求
(一)重要意义。
“十一五”以来,我省城镇化进程不断加快,城镇化率年均增长1.75个百分点,2009年年底达到37.7%;中原城市群综合实力明显提升,现代城镇体系建设逐步展开,城市辐射带动能力不断增强,城乡面貌发生可喜变化。
尽管我省已进入城镇化加速发展的新阶段,但城镇化发展水平仍然较低,较全国平均水平低8.9个百分点;城镇基础设施和公共服务设施不完善,中心城市交通规划、建设、管理水平尚不能适应快速发展需要,城市用水普及率、人均绿地面积等低于全国平均水平,学校、医院等公共服务设施建设滞后;农村水、电、路、气等基础设施和教育、卫生、文化等公共服务设施建设欠账较多,农村村镇面貌亟待改善;城乡建设投资不足,城中村、旧城改造任务繁重,保障性住房不能满足群众需求。
我省城镇化发展特别是城乡建设滞后已成为制约全省经济社会发展的突出矛盾。
推进城乡建设、加快城镇化进程是我省现代化进程中的一项历史性任务,事关当前和今后一个时期全省经济社会发展全局。
全面、深入、大力抓好这项工作,有利于进一步增强内需动力,保持经济持续快速发展;有利于调整经济结构,加快经济发展方式转变;有利于保障和改善民生,全面提高城乡居民生活水平;有利于完善城市功能,提高区域综合竞争力。
各级、各部门要统一思想,提高认识,抓住机遇,充分利用各种有利条件,切实采取有效措施,科学谋划,统筹布局,系统组织,认真实施,并以此为抓手,带动经济社会发展,为加快中原经济区建设,实现中原崛起、河南振兴提供强大支撑。
(二)总体思路。
以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,坚持“四个重在”(重在持续、重在提升、重在统筹、重在为民),围绕构建“一个载体、三个体系”(以产业集聚区为载体,构建现代产业体系、现代城镇体系、自主创新体系),把加快城镇化进程作为带动“三化”协调科学发展的着力点,全面加强城镇建设,积极稳妥建设新农村,努力走出一条全面开放、城乡统筹、经济高效、资源节约、环境友好、社会和谐,以中原城市群为主体形态,大中小城市与小城镇、农村社区协调发展、互促共进的新型城镇化道路。
(三)基本原则
坚持以人为本,群众受益。
把以人为本的要求贯穿城乡建设各个环节,把群众受益作为推进城乡建设的出发点和落脚点,把群众是否满意作为检验城乡建设成效的根本标准。
坚持城乡统筹,以城带乡。
实现城乡统筹协调发展,重点在城市,难点在农村;着力解决城镇化水平低这一突出矛盾,努力加快城镇化进程,促进工业化,带动农业现代化,统筹兼顾新农村建设。
坚持产城融合,相互促进。
把产业作为城市发展的基础,把城市作为产业发展的载体,以产兴城,以城促产,实现相互依托、相互促进,推动城镇化健康发展。
坚持规划先行,“三规合一”。
充分发挥城乡规划的引导调控作用,确保城市(村镇)总体规划、土地利用总体规划、产业发展规划精准对接,确保合法合规推进实施,实现资源优化配置和集约节约利用。
坚持改革创新,依法推进。
树立先进的规划建设管理理念,以改革突破体制性障碍,以创新破解发展难题,形成有利于破除城乡二元结构、加快城镇化发展的体制机制。
严格依法办事,切实保障群众合法权益,维护社会和谐稳定。
坚持因地制宜,分类指导。
根据各地生产力发展水平,科学确定城镇化发展目标。
以强化农业基础支撑工业化、城镇化,以产业集聚程度确定城市发展规模,以就业岗位确定人口转移数量,以群众意愿确定城镇化推进力度。
(四)主要目标。
以新型城乡、宜居中原建设为主题,把推进城乡建设、加快城镇化进程作为今后一个时期的一项重大举措,实行城乡建设3年行动计划,带动投资需求快速增长,提升城镇综合承载能力,促进城乡统筹和民生改善,增强经济社会可持续发展动力,努力实现城乡面貌“三年大提升、五年换新颜”。
今后三年,全省城镇化率年均提高1.7个百分点以上,力争达到更高水平。
2015年全省城镇化率达到48%,接近中部地区平均水平。
城乡建设投资占全社会固定资产投资比重逐年提高,城市新区初具规模,产业集聚能力明显增强,城镇主要基础设施与全国平均水平差距大幅缩小,住房保障能力显著提高,新农村建设取得重大进展,城乡人居环境不断改善,统筹城乡发展取得显著成效,综合竞争力大幅提升。
二、加快推进城镇化进程
(五)加快构建现代城镇体系。
坚持从我省实际出发,建设“向心布局、集群发展、两规(城镇体系规划和村镇规划)衔接、五个层次”具有河南特色的现代城镇体系。
实施中心城市带动战略,将18个中心城市纳入中原城市群,推进交通一体、产业链接、服务共享、生态共建。
打造现代综合交通体系,形成以城际轨道和高速铁路交通为支撑的中原城市群半小时交通圈和1小时交通圈。
加强城镇体系规划和村镇体系规划的有机衔接,构建国家区域性中心城市、省域中心城市、中小城市、中心镇、新型农村社区五级城乡体系。
(六)提升郑州的全国区域性中心城市地位。
强化郑州新区的龙头带动作用,加快郑东新区、经济技术开发区、白沙组团、九龙组团、航空港区建设,“十二五”期间完成龙湖地区、龙子湖高校区和白沙职教园区开发建设,建成郑州东站综合交通枢纽、航空港交通
枢纽和郑州综合保税区,促进郑州国际物流中心形成规模。
以建设国家区域性中心城市为目标,高标准改善交通条件,提升环境质量,推进产业结构向高端发展,增强对中部地区的综合服务功能和对中原经济区的辐射带动能力。
继续推进郑汴一体化发展,加快实施郑汴新区规划,2015年郑汴一体化区域城镇人口超过600万人,2020年达到800—1000万人。
加快建设郑汴洛城市工业走廊,扩大人口规模,提升产业集聚水平。
推进“两干三城”(干线铁路、干线公路和城际轨道交通、城际快速客运通道、城际快速货运通道)交通体系建设,加快郑州市与开封、许昌、新乡、焦作、洛阳市的发展对接,形成郑州都市圈。
(七)推动省域中心城市发展。
按照“组团式、集群化”发展理念,优化空间功能布局,促进组团产业集聚发展,完善基本功能,构建周边与中心城区的便捷交通网络,推动形成以中心城市为核心、周边小城市和中心镇为依托的城镇集群,使省域中心城市成为区域经济文化服务中心。
到2015年,洛阳市城区人口达到260万以上,省域副中心城市作用进一步增强;其他中心城市都要进入大城市行列,基础条件好的要发展成为特大城市。
(八)加快中小城市和县城发展。
要把中小城市和县城发展作为推进城镇化的重点,提高规划建设标准,提升综合承载能力,促进农村人口就近转移。
按照“三个一”的发展目标,每个县(市)建设一个产业集聚区,培育一个超百亿元的特色主导产业,努力形成一个人口规模超20万的城市。
到2015年,目前城区人口在30万以上的省辖市、县(市)人口要达到40万以上,人口在20万以上的县(市)人口要达到30万以上,人口在15万以上的县(市)人口要达到20万以上,其他县城要高标准规划建设成为宜居小城市。
到2020年,争取所有县城人口都达到20万人以上。
(九)因地制宜发展中心镇。
发挥小城镇连接城乡的关键节点作用,合理布局,适度发展。
支持已经形成一定产业和人口规模、基础条件好的中心镇通过加快专业园区建设,进一步提升发展质量,逐步发展成为10万人以上的小城市。
支持具有资源和产业基础条件的特色镇通过发展特色明显的矿产资源、农产品加工和文化旅游服务业等,逐步扩大城镇规模。
对不具备产业集聚基础的小城镇,要重点强化区域服务功能,为周边农村提供生产生活服务。
(十)加快农村人口向城镇有序转移。
把促进农村人口向城镇转移作为打破城乡二元结构、促进城乡统筹协调发展、加快城镇化进程的关键环节,通过创新政策体制,着力解决进城务工人员的就业、安居、子女就学、社会保障、户籍等突出问题,逐步使进城落户的农民真正成为市民,与市民享有平等权益。
加快推进户籍改革,原则上县城以下中小城市要全部放开户籍限制,中等以上城市根据本地实际情况有条件放开。
对农村居民整户转为城市居民的,允许其在一定时期内继续保留承包地、宅基地及农房的收益权或使用权,允许一定期限内保留农村社保。
鼓励进城农民将土地承包经营权、宅基地采取转包、租赁、互换、转让等方式进行流转。
(十一)优化行政区划管理。
根据各地城镇化发展需要,按照统筹规划、积极稳妥的原则,推进行政区划调整。
适当拓展中心城市发展空间,支持有条件的省辖市进行行政区划调整,逐步将单一城区省辖市市区近郊的县(市)纳入城市行政区范围,逐步解决市县同城、一市一区问题。
将区位优势明显、经济发展较快、小城镇建设具有一定规模、符合设镇标准的乡改设为建制镇。
县(市)政府驻地乡镇、城市近郊和城市规划区内的乡镇,可根据经济社会发展和城镇化建设情况改设街道办事处。
积极稳妥推进省直管县改革。
赋予人口规模较大和经济实力较强的中心镇或特大镇县级经济社会管理权限。
支持城市新区、产业集聚区与所在行政区管辖范围严密套合。
(十二)多渠道筹集城镇化发展资金。
加大财政对城市公益性设施建设的投入力度,各级财政城镇维护建设税、公用事业附加费、市政公用设施配套费等收入全部用于城镇基础设施和公共服务设施建设,土地出让金扣除政策规定必须安排的支出后主要用于城镇基础设施建设。
省财政参与分成的涉及城镇建设的各项收费、基金收入,全额返还各省辖市、
县(市),专项用于城镇基础设施建设。
完善城市基础设施建设资金筹措机制,鼓励各省辖市、县(市)组建城市建设投资公司,支持各地注入优质资产、经营开发城市资产,提高融资能力。
鼓励符合条件的投融资平台采取发行债券、上市融资、发行信托计划等形式筹集建设资金,积极争取国家政策性银行、商业银行以及国际金融组织、外国政府贷款,采用BOT(建设———经营———移交)、TOT(移交———经营———移交)等多种方式吸引社会资本参与城市基础设施建设,建立公益性基础设施和商业性基础设施开发相结合的长效机制。
按照“先期出资、收益分享、依法办理”的原则,探索开发商投资土地一级市场、先期参与城镇土地开发等筹措城镇基础设施建设资金的办法。
(十三)提高城镇化发展用地保障能力。
完善农村土地征收制度,对农村建设用地进行确权登记。
鼓励各地结合自身实际,积极探索土地流转途径和方式,支持在县域内开展农村集体经营性建设用地使用权流转和建设用地整理结余指标交易试点,加快建立城乡统一的土地市场。
实施城乡建设用地增减与吸纳农村人口规模挂钩、城镇建设用地增加规模与吸纳农村人口规模挂钩、新增城市建设用地指标与当地土地开发和整理数量挂钩的“三挂钩”制度。
支持通过城乡改造,加大土地挖潜力度,解决城乡建设用地指标不足问题。
(十四)增强城乡规划的引导和调控作用。
按照复合型城市、紧凑型城市及绿色低碳、组团式集群发展的理念,高标准、高水平编制各类规划,引导城乡建设和城镇化健康发展。
加强省域城镇体系规划,开展跨市域城镇体系规划,建立由省域城镇体系规划、市域城镇体系规划、城市总体规划、镇规划、乡规划和村庄规划构成的城乡规划体系。
加强专项规划编制,实现城市近期建设地段控制性规划全覆盖。
统筹编制城乡规划,合理安排城镇建设、产业集聚、农田保护、村庄分布和生态涵养等空间布局。
三、加快推进城镇建设
(十五)推进城市新区、产业集聚区和专业园区建设。
突出城市新区的经济、人居、生态复合功能,推动城市新区布局组团化、功能现代化、产业高端化。
加快推进郑州、洛阳、开封、焦作、平原、许昌新区建设,支持其他符合条件的省辖市规划建设城市新区,培育特色主导产业,带动人口集聚,2015年年底前所有城市新区基础设施建设和产业集群发展要出形象、成规模。
强化产业集聚区和专业园区的经济功能,以产业集聚促进农村人口向城镇转移。
统筹县城老城区与产业集聚区功能布局,推动城区道路、供排水和污水管网、供电、通信等基础设施向产业集聚区延伸,产业集聚区重点发展二、三产业,依托老城区进行房地产开发和医院、学校、体育场等公共项目建设,实现产业发展与城市发展相互依托、相互促进。
支持符合条件的中心镇规划建设专业园区,因地制宜发展特色优势产业,带动周边农村人口向镇区集中。
(十六)加快老城区改造。
按照政府引导、政策推动、因地制宜的原则,以现有建成区内城中村、旧住宅小区、棚户区和旧商业中心(街区)改造为重点,全面推进老城区改造。
对设施不配套、功能不健全、环境差,但尚可使用的旧住宅小区进行改善。
对不具有改善和保护、利用价值的旧住宅小区、城市棚户区进行改建,争取2012年年底前基本完成省辖市集中连片棚户区改造。
加快城中村改造步伐,2015年年底前大中城市现有建成区内城中村要全部完成改造。
妥善解决拆迁安置、就业社保、集体资产处置、身份转变等问题,加快中心城区现有旧商业中心区、商业街区改造,整合、优化、提升商业业态,加快形成以服务业为主的综合性功能区。
(十七)加强城市基础设施和公共服务设施建设。
高水平、高标准编制城市综合交通规划,合理配置主次干道和支路网密度,优化城市路网结构。
郑州、洛阳等特大城市要按照大都市区标准编制路网规划。
加快郑州地铁、洛阳轻轨建设步伐,2013年实现郑州地铁1号线通车。
优先发展城市公共交通,各省辖市、县(市)要在政策、资金投入、建设用地等方面予以优先保障。
加强城镇供水设施建设与改造,2014年全部建成南水北调中线工程受水
区43个城市供水配套工程。
加快城市新区、产业集聚区配套电网建设和老城区电网改造,支持有条件的城市实施电网入地工程。
全面实施“气化河南”工程,加快城市燃气管网建设,提高县城以上城市燃气普及率。
支持省辖市及经济较发达的县级中心城市建设大型热电联产机组,鼓励热负荷稳定的产业集聚区建设背压式供热机组,同步规划建设供热管网。
加强地下管网建设与管理,新建、改建、扩建城市道路要配套建设市政消防栓和地下公共管沟。
加快城市积水点改造,加强城市防洪、消防、抗震等公共安全设施和无障碍设施建设。
加大城镇教育投入,优先支持依据城镇规划布局调整的中小学建设,城市新区开发、老城区改造或城市零星开发要按标准和规范配套新建或改建、扩建中小学校,并与居民区同步规划、同步建设、同步交付使用,确保新增居民和进城农民子女能够接受免费九年义务教育。
完善医疗、文化等城市公共服务设施布局,加快推进城市社区卫生服务中心和文化馆、博物馆、图书馆达标建设,基本实现公共博物馆、文化馆、纪念馆、美术馆等公共文化设施免费开放。
(十八)加强住房保障能力建设。
积极引导房地产业持续健康发展,保持适度投资增速,优化商品房供给结构,鼓励开发中低价位、中小套型普通商品房。
加快廉租住房、经济适用住房、公共租赁住房等各类保障性住房建设,积极推进城市和国有工矿棚户区改造,建立满足不同收入家庭、多层次城镇住房保障体系。
加大财政资金投入,多渠道筹措保障性住房建设资金。
逐步拓宽保障范围,通过廉租住房解决城市低收入家庭的住房问题,通过经济适用住房解决城镇中低收入家庭住房问题,通过公共租赁住房解决新就业大中专毕业生、农村转移人口和进城务工人员等住房问题。
引导社会资本在产业集聚区投资建设职工公寓、公共租赁住房和廉租住房。
(十九)改善城镇生态环境。
加快中心城市和县城污水处理厂新建、扩容,进一步完善污水收集网络,推进未达标的污水处理厂脱氮除磷升级改造。
全面推进省辖市建设中水回用工程,2015年中水回用率达到40%。
加快推进污泥处置和综合利用设施建设,到2015年县级以上生活污水处理厂污泥全部实现无害化处置。
加强城镇垃圾处理设施运行管理,进一步完善“村组保洁、乡镇收集、县级运输、集中处理”机制。
全面推进城市河道治理和生态修复工程建设,2015年全面完成大中城市建成区内主要河道的综合整治任务。
结合污水处理厂中水回用建设人工湿地。
推进城市周边工矿废弃地和煤矿塌陷区综合整治,根据各地实际依势造湖、造林绿化或改建成为公园或生态园,建设新的城市景观。
加强沿黄各省辖市、县(市)黄河湿地以及其他城镇湿地保护治理,加快城市绿地、风景林地和高速铁路、黄河、南水北调沿线城镇生态林带建设,合理布局近郊防护林、水源涵养林、水土保持林、风景林、商品林。
到2015年年底,75%以上城市(含县城)达到省级园林城市标准,25%以上达到国家级园林城市标准。
(二十)推动节约型城市建设。
建立激励约束机制,盘活闲置土地和低效使用土地,充分挖掘存量土地潜力。
结合人防工程建设,推进地下交通、停车场、商业设施等多种形式的城市地下空间开发利用。
全面落实建筑节能强制性标准,全面使用新型墙材,巩固城市“禁实”(禁止使用实心黏土砖)成果,并加快向乡镇推进。
加快既有建筑节能改造,扩大太阳能等可再生能源应用范围。
加快关停城市市区的自备水源,严格限制在城市自来水可供区域内开采地下水。
加强高耗水重点企业的节水技术改造,推动公共建筑、居民小区推广应用节水设施、器具,对高耗水行业实行超额累进加价和阶梯式水价。
积极推进郑州、洛阳、濮阳、济源等节水型城市建设,建设郑州市南水北调中线工程受水区节水型社会示范区。
加强鹤壁等国家级及安阳、三门峡、巩义等省级循环经济试点城市建设,争取再创建一批循环经济试点城市。
(二十一)加快综合交通网络体系建设。
建设以郑州为中心的快速客运网和“四纵五横”(“四纵”为京广、焦柳、京九、运城———三门峡———襄樊四条线路,“五横”为陇海、侯月新荷、西安—合肥、洛阳—漯河—阜阳、山西中南部铁路通道五条线路)
综合运输大通道。
开展郑州东站、郑州航空港、郑州火车站三大客运枢纽和郑州新区内陆“无水港”建设,推动洛阳、南阳、商丘、信阳等地区性综合交通枢纽与郑州枢纽协调发展。
强力推进城际铁路、客运专线、大能力运输通道建设。
推进郑州新郑国际机场第二航站楼、南阳机场二期扩建工程和商丘、明港军民合用机场建设,进一步完善洛阳机场功能,适时改造鲁山机场,大力发展通用航空、航空货运和其他航空产业,完善全省航空交通体系。
全面推进沙颍河漯河至周口段、涡河、沱浍河航运开发。
打通跨省高速公路,加快国省干线公路改造和城际快速通道建设,提升互联互通能力。
(二十二)提升城市建设品位。
开展城市设计,美化城市重点地区地段,丰富城市文化内涵,提升城市品质。
加强城市文化载体建设,完善社区文化设施,增强公共建筑的文化性、地域性和时代性。
加强郑州、开封、洛阳、安阳、濮阳、南阳、商丘、鹤壁市等历史文化名城和各类城市非物质文化遗产的保护。
充分挖掘城市文化内涵,传承城市文脉,精心保护既有城区及城市拓展区的历史文物,历史遗存,古建筑及近现代优秀建筑,有特色的历史街区,工业、手工业遗产和地名、民俗,建设融入地方文化并具有时代特色的城市街道、公园、雕塑和建筑,培育具有时代特征和现代感的都市新文化。
确保每年打造一批彰显特色、独具魅力的城市亮点,提升城市文化品位。
(二十三)提升城市管理水平。
加快推进城市网格化管理,整合城市各级、各类公共服务和应急指挥资源,尽快建成一流的数字化管理和应急指挥平台;提高供水、排水等各类市政设施、道路交通、公交车辆、社区安全的智能化管理水平,实现城市管理向规范化、精细化、应急化转变,提高城市管理效能。
加大交通秩序、占道经营、乱倒垃圾、乱搭乱建和环境卫生等集中专项整治力度,加强城镇容貌环境综合整治,根治脏、乱、差、堵等问题,三年内实现城镇容貌环境明显改观。
加大危旧建筑拆改力度,到2012年年底,全面拆除建成区内沿主次干道的违章建筑,完成建成区内城市景观路和主干道两侧的二、三类工业、仓储区改造。
加强集贸市场、城乡结合部、城中村、铁路沿线等卫生保洁和环境整治,清除卫生死角。
大力整治贴近群众生活的支路背街小巷,2012年基本完成建成区内的整治任务。
强化各级政府和部门在城市管理中的职能定位和责任分工,逐步建立健全城市管理长效机制。
积极推动城市管理法治化,严格依法办事,切实做到文明执法、公正执法。
四、加快推进新农村建设
(二十四)推进农村基础设施和公共服务设施建设。
加强县乡道建设和危桥改造,提高农村公路技术标准,实现“乡乡连、县县畅”。
加强农村安全饮水工程建设,抓好农村饮用水水源地环境保护,到2013年,基本解决农村饮水安全问题,在有条件的地方实现村村通自来水。
加快农村信息通讯设施建设,力争三年内完成新一轮农村电网改造升级。
建立城乡一体化的义务教育发展机制,在财政拨款、学校建设、教师配置等方面向农村倾斜,加大对贫困地区义务教育的转移支付力度,率先在县域内实现城乡均衡发展,逐步在更大范围内推进。
实施农村初中改造和中小学校舍安全工程,加快农村幼儿园(所)建设和农村寄宿制学校建设,改善农村义务教育办学条件,加强农村中等职业学校和县级职教中心建设;推进县级医疗机构、乡镇卫生院和村卫生室标准化建设,建立城市医院对口支援农村医疗卫生的长效机制,构建以县级医院为龙头、乡镇卫生院和村卫生室为基础的农村医疗卫生服务网络;完善乡镇综合文化站运行机制,加强村文化活动室和农家书屋建设。
(二十五)开展农村环境综合整治。
加强农村社区生态环境建设,推进村镇居民区、街道等公共场所净化、美化、绿化、亮化。
大力推广使用沼气、太阳能,逐步改善农村能源结构。
因地制宜开展农村生活污水、垃圾污染治理,提高生活污水、垃圾无害化处理水平。
产业基础较好的乡镇和移民新村、迁村并点的中心村、规模较大的村庄要建设污水集中处理设施;城镇周边村镇的生活污水要纳入城镇污水收集管网。
对居住比较分散、经济条件较差村庄的生活污水,可采取分散式、低成本、易管理的方式进行处理。
有序推进全省农村环境综合。
