公务员职位分类（下）
宋世明教授
国家行政学院公共管理教研部
在行政执法类职位这个大的内容之下，我要给大家介绍第三部分内容，设置行政执法类职位的必要性在哪里。前面提到过，设专业技术类职位，大家的意见比较统一，设行政执法类职位大家的意见在一段时间之内不太统一。为什么不太统一？刚才我给大家列举了一系列的数据，列举了一系列的部门，请大家反过头去反思一下，回顾一下，公安部门、国税部门、海关部门、工商部门、质检部门，有观点认为这些部门的公务员本来已经吃香的喝辣的了，不存在激励的问题，这些部门不是清水衙门，是比较肥缺的部门，是人人向往的部门，是吸引力很大的部门，还有必要在这些系统这些部门当中设行政执法类职位吗？所以为什么要设行政执法类职位必须作出正面的回答。
管理的科学性，我们出台公务员法有三个目的，第一个是优化管理，第二个是加强监督，第三个是保护公务员的合法权益。我们优化管理首先应该去掉一些感情色彩，任何人都有感情，任何人对各大部门都有自己的体察，但是我们在设行政执法类职位的问题上还是应该与全国人大已经通过的公务员法相一致。公务员法一旦通过，它就不是哪个人的观点，它就成为国家的意志，我们从尊重宪法尊重法律这种法律精神出发，还是应该依据法律的规定在设置行政执法类职位上取得共识，达到共志，在工作当中经过大胆而谨慎的工作把设行政执法类工作这个工作做好。基于这个目的，我把设立行政执法类职位的三个必要性给大家简要地说一下，以求跟大家达到共识。
第一，基层一线执法队伍已经成为最难以管理的公务员队伍。这是对现状的一个基本的判断。各位，我们党和国家从来没有停止过清理一线执法队伍，我们党和国家从来没有停止过想方设法对一线执法行政队伍进行结构优化，提高它的素质，规范它的行为，从来没有停止过。队伍数目庞大，根据基本数据统计，对于一线执法队伍在公安、国税、地税、工商、质检、环保、药检这几大系统将近两百万左右，它数目庞大，队伍庞大，作用重要。基层一线行政执法队伍，是社会管理与社会监管职能的直接履行者。
政府职能的载体是机关，但政府职能最微观的载体是公务员个人。社会管理职能和市场监管职能非常重要，但是社会管理和市场监管职能的直接履行者、直接载体、直接承担者是基层一线执法公务员。基层一线执法公务员是政府形象的窗口，是老百姓接触最多的公务员群体，作用重要。
基层一线执法队伍成为最难以管理的一支公务员队伍，最关键的原因方方面面的共识是，现行的制度设计约束功能不足，激励功能不够。该约束的没有约束到位，该激励的也没有到位。约束和激励都没有到位，就难怪一线行政执法队伍已经成为党和政府的一个十分头疼的问题，一个急需要改变的问题。这是第一点。我们必须把问题拎出来，我们才能有的放矢。现行的制度设计约束功能不足，激励功能不够才导致了一线执法队伍出现这种状况，当然我们不否认一线执法队伍特别是一线基层的公务员队伍，基层一线的公务员执法队伍有个别人有少部分人是素质比较差的问题。
下面，给大家再深入的剖析一下为什么说现行制度对基层一线的执法队伍约束不够？为什么约束不够？你约束不够，加以约束就是了，我们清理整顿执法队伍，我们加大对执法队伍的监管，那不就是约束吗？各方面的共识是这样的，为什么约束不够呢？就是因为没有行政执法类职位的设立，所以就没有这一类职位的任职资格标准和基层一线执法公务员最基本的素质标准。坦率的说，各位，什么人都能执法的观念在基层政府在地方政府还有相当的市场。简单执法、粗暴执法、执法就是犯法，这样一些负面的后果由此而生。
这也讲到了总的标题是公务员的职位分类，在导言当中我就给大家说过，职位分类在工作当中具体有两个方面的表现：第一是类别划分，好了，我们就是要划行政执法类职位。第二就是要确定职位的任职资格条件，就是要确立它的基本素质标准。我们设置行政执法的职位，各位，就是要体现对行政执法类公务员的严格要求，严把进口，凡进必考，明确岗位职责，规范执法行为，在考核环节增加社会的评价因素，严格执法责任追究。这是约束不够。刚才说基层一线的公务员执法队伍最难以管理，一是约束不够，第二是激励功能不足。第二，激励功能不足体现在何处呢？
我下面要给大家简要介绍设立行政执法类职位必要性的第二点理由、第二点根据，就是设立行政执法类职位是推动政府职能转变的需要。这主要是从激励角度说的。基层执法部门的队伍基数越大，压级的问题越严重。我在公务员职位分类这一讲当中第一个问题当中现行分类制度面临的主要问题有两个问题，第二个问题是为基层公务员提供的职业发展台阶过少。这是第一层含义。同样是基层部门，各位，情况也是不一样的，也是不平衡的。有的部门是基层执法部门，的队伍基数比较大。我们以公安系统为例，根据测算，地级公安局平均是1600个人，县级公安局根据初步的测算平均是550个人，大家想一想，地级市的人事局，地级市的档案局，地级市的其它的职能部门，肯定没有1600人，也就是100—200人左右。这里面就导致了一个小小的悖论。
各位，中国公务员的职务层次，中国公务员的职数、职务层次是根据机构规格来确定的。
地级公安局跟地级档案局它的机构规格都是一样的，但是队伍基数越大越吃亏，压职压级的问题越严重。公务员的职数是根据领导职数来确定的，它非领导职务的职数是根据领导职数确定的。地级市的领导职数跟地级市档案局的领导职数是一样的，但是它队伍基数比较大。好了，刚才跟大家说了两个重要的数据，为了调动公务员的积极性，县市对警察的激励太弱了，为了调动基层警察的积极性，有些公安机关被迫分设机构，导致内设机构混乱，警力难以下沉，降低了办案效力。
公安部有一个部门出具了一份研究报告，这份研究报告提供了一个数据，这个数据是这样的：从科学管理的角度，地级市公安局合理的机构设置是8个左右，8个左右的机构设置能够保证警力下沉，提高警察的战斗力，更好维护社会治安，保证一方平安。但是它的队伍基数太大，按常规的办法，它难以调动积极性，它没有办法，它靠增设机构的办法，本来是8个，从科学管理的角度说是8个，但是实践当中演变为30个左右。8个机构就合理了，县市政府是30个，那么县级公安机关呢，从科学管理角度，县级市的公安机关5个左右就比较合理了，实践上已经演变为20个左右。这种激励公务员的做法实际上就叫饮鸩止渴。人事管理的实践跟政府职能的转变已经构成了一对矛盾，我要人力资源开发，我要人才开发，我要调动公安的积极性，我必须想办法。从这个案例来看，他想的办法叫做增设机构。请大家想一下，增设机构带来的后果是什么呢？带来的后果不是优化了政府的社会管理职能，老百姓不是要求警察都坐在办公室里，老百姓要求警察在他们需要的时候在第一时间到达现场，帮助老百姓为老百姓排忧解难。这才是警察的使命。所以导致这种问题的局面不是警察自身的问题，不是公安机关自身的问题，是现行的制度设置本身的问题。没有哪一个部门没有哪一个行业的具体的人毫无用处。那么这次公务员法当中设行政执法类的职位，后面还要讲到设了行政执法类的职位之后，还要设行政执法职务，就是要为广大的基层公务员就是要为广大的一线基层公务员队伍开辟更广阔的职业发展的空间，让它在调动公务员积极性的同时他能够推动政府职能的转变，不是阻碍政府职能的转变。所以如果再不为基层一线的公务员提供必要的激励功能，那么政府职能转变，特别是社会管理与市场监管职能的转变就没有微观保障，因为职能最终还是通过公务员来体现的。
那么，根据调查，百分之七十左右的基层一线执法队伍公务员只有办事员和科员两个职业发展台阶。各位，我在这个地方顺便要说一个观点，激励本身就是一种约束，约束和激励看似是一个硬币的两个方面，有的时候激励本身就是一个约束，没有激励绝对不会有约束。在中国老百姓的观念当中，好像有这么一种观念，都讲求政治发展，那么在行政学这个层次，在公务员管理这个管理范围，政治发展一般把它理解叫职业发展。请大家试想一下，70%左
