社会治理与民间组织

社会治理与民间组织　

卢汉龙李宗克　

民间组织在中国的发育和兴起与国际国内公共管理理念的变革有密切的联系。虽然在国　

际和国内“治道”变迁的逻辑及社会基础有所不同，但是管理文化的全球传播和不少国际国内　

类似的社会变迁过程，共同导致社会治理理念的广泛接受和非政府组织地位的崛起。同时，社　

会治理理念内在地包含了对民间组织作用的重视，从而使民间组织的崛起不仅表现为社会变　

迁的后果，也成为公共管理体制变革的主动选择。上海目前处于实现新一轮发展的时期，在社　

会治理方面如何积极培育和发展民间组织是一项需要密切关注的课题，这关系到上海率先全　

国建成小康社会和初步实现现代化的新任务，并有望为全国贡献新的改革与发展的经验。　

一、全球公共管理思想的变革：社会治理的潮流　

近二十年来，就在我国实行计划向市场转轨的同时，各国公共事务的管理均有从政府管理　

向社会治理转型的趋势。在市场化条件成熟的发达社会，大量政府承担的有关社会福利事务　正在向社会转移，并且越来越依靠市场运作的方法来提高它的效率。欧美国家公共管理领域　

掀起了所谓“新公共管理”运动。其主要内容之一是要求传统的“公共行政管理”向新型的“治　

理”转变。上个世纪９０年代以来，西方政治学为与传统的ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ相区别，提出ｇｏｖｅｍａｎｃｅ　

的概念，这个词语在汉语文献中被翻译为“治理”。１９９２年，世界银行报告中正式提出治理的　

理念，指出“治理”的核心含义是政府的职能从“划船”向“掌舵”转变，更多的公共事务管理职　能要从政府转移到其他社会部门。（Ｔｈｅ　Ｗｏｒｌｄ　Ｂａｎｋ，１９９２）２０００年，经济合作和发展组织也提　

出一项关于公共代理机构和治理问题的一项研究项目。在这个项目中，研究者提出了“分散　

化的治理”这个概念，来反映各国在核心政府部门之外松散型公共管理实体日益增加的现实　

趋势。（ＯＥＣＤ，２００２）　

英国学者格里・斯托克（Ｇｅｒｒｙ　Ｓｔｏｋｅｒ）概括了关于治理的五种主要观点：①治理意味着一　系列来自政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。②治理意味着现代社会国家正在把　

原先由它独自承担的责任转移给公民社会，即各种私人部门和公民自愿性团体，后者正在承担　越来越多的原先由国家承担的责任。国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责　

任便日益变得模糊不清。③治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着　

权力依赖。进一步说，致力于集体行动的组织必须依靠其他组织。各个组织必须交换资源、谈　

判共同的目标。④治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络。这一自主的网络在某个特　定的领域中拥有发号施令的权威，它与政府在特定的领域中进行合作，分担政府的行政管理责　

任。⑤治理意味着办好事情的能力并不仅限于政府的权力，不限于政府的发号施令或运用权　

威。在公共事务的管理中，还存在着其他的管理方法和技术，政府有责任使用这些新的方法和　技术来更好地对公共事务进行控制和引导。（俞可平，２０００）　

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　维普资讯 http://www.cqvip.com 治理转型的理念发端于欧洲发达的福利国家，主要是为了应对全球化以及经济社会结构　

变迁给这些国家带来的多方面挑战，但是它也日益影响到转轨国家和其他发展中国家。在计　

划经济向市场经济过渡的转型国家，公共管理体制的转型主要是要突破过去计划经济和社会　

主义体制造成的问题。这包括政府规模过大、管理范围过宽，还有效率低等问题。通过分散　化，政府可以向代理机构或者非政府组织购买公共服务。这样，契约关系的改变就增大了决策　

机构和执行机构间关系的灵活性，促进了竞争，从而促进了公共服务效率意识的形成和提高。　

一定程度上讲，这是市场逻辑、政治逻辑和公民社会逻辑的协调和结合，是它们互相学习和补　

充。我国近年来提出要建设“小政府、大社会”，也反映了这样一个公共管理体制变迁的趋势。　

在所谓的治理转型过程中，除了引入市场机制和契约机制到公共事务管理中来之外，公共　服务提供主体的分散化构成最主要的内容。在分散化治理的框架下，政府在寻求分担公共事　

务的代理机构时，有多种复杂的形式，委托民间组织是重要的形式之一，非政府组织进一步参　

与公共服务的政策和财政的现实性增强了。　概而言之，在公共管理领域，治理理念的核心特点是：它强调社会多种行为主体共同参与，　强调社会自身的自然运作机制，尤其是建立在各种复杂社会关系基础上的自我运行、自我调整　

的机制；它主张在社会治理问题上全社会的参与和多种社会资源的开发，在经济资本和组织资　

本之外强调社会资本的存在和作用；它强调社会秩序不是外部强加的，要依靠多种互相发生影　

响的行为者的互动。治理概念的兴起反映了公共管理权力分散化、主体多元化的趋势。　

社会治理可以同时为转型国家和自由民主体制国家尝试的原因在于：它既可以为纯粹市　场经济自由政体和福利国家面临的更加复杂的社会问题提供可选择的解决方案，又可以作为　

一种温和的改革方案为集权体制国家寻找政治改革突破之路。对于转型国家来说，民主化的　压力和社会管理体制变革共同推动政府寻求某种改革。社会化治理的呼声既构成民主化压力　

的一部分，同时也使社会结构更加多元和具有弹性，而不再是单纯的政府／大众的简单二元对　立。不管什么体制的国家，社会对公共管理活动中对效率、活力和公正的要求都越来越推动着　

它们吸收“治理”理论中的有用思想。　研究社会变迁的学者们注意到，公共管理中的社会力量，非政府组织的多少和一个国家和　

地区的发展程度有很强的相关性，比如贫穷的国家非政府组织相应也少。而且，非政府组织活　动的质量标准往往也会用作比较国家或地区现代化程度的标准，因为非政府组织的活跃状况　

可以准确地反映国家的政治文明程度。我们必须认识到非政府组织是现代社会的一种组织形　

态，一种社会治理的力量。我们需要从完善社会主义市场经济制度、构建社会主义和谐社会、　

提高社会主义政治文明的角度来定位中国非政府组织的结构地位与组织功能。我们要抓住时　机，有目的地、主动地建设有中国社会主义特色的非政府组织网络，建立起适合中国国情，具有　

上海特点的社会治理框架，以利于中国现代化的整体推进。　

二、建设和谐社会对社会治理的要求　

和谐社会建设思想的提出是我们党的重大理论创新，构成今后一段时期党的重要执政理　

念。２００４年９月，党的十六届四中全会首次提出了构建社会主义和谐社会的战略任务。２００５　年２月，胡锦涛同志又指出：“随着我国经济社会的不断发展，中国特色社会主义事业的总体　

布局，更加明确地由社会主义经济建设、政治建设、文化建设三位一体发展为社会主义经济建　

设、政治建设、文化建设、社会建设四位一体。”。２００５年ｌＯ月，中共中央关于“十一五”规划的　

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　维普资讯 http://www.cqvip.com 建议提出，建设社会主义和谐社会需要“加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新”。党　

中央提出的“和谐社会”和“社会建设”的理念不断得到充实和完善。　我们认为，与“和谐社会”密切联系的“社会建设”概念非常重要，可以从广义和狭义两个　

层面进行理解。从广义上讲，“社会建设”就是指党中央所提出的“妥善解决各类社会矛盾，建　

设社会主义和谐社会”，它包括完善社会管理和社会保障、调节收入分配、丰富文化生活和加　强社会治安等诸多方面；而从狭义上讲，社会建设则可以理解为“建设社会”，主要是指“推进　

社会管理体制创新”，建设现代国家和民主政治所需的“公民社会”基础，主要包括促进社团组　

织的生成发育，推进社区自治，形成良性的社会治理结构。　“社会建设”思想的提出，使国际上的“社会治理”理念在中国得到了更充分的理论和政策　

支持，而社会治理的理念也将充实和完善“社会建设”思想的内涵，推动我国社会公共管理的　

进一步发展。　我们要建设社会主义和谐社会，确实对社会公共管理体制的改革和创新提出了迫切的要　求。随着市场经济的不断发展，工业化、城市化程度在提高，所有制结构、分配方式、社会组织　

形式、社会阶层结构变革加快，我们正面临着并将长期面对一些亟待解决的矛盾和问题。这主　

要包括：城乡和地区发展不平衡；贫富分化问题日益突出；社会利益关系更加复杂；人口流动性　加大，社会组织与管理面临新问题；公民民主法制意识不断增强，政治参与积极性不断提高；社　

会价值观日益多元化；腐败和社会治安形势仍然较为严峻等。这些都需要我们改善社会公共　

管理机制，处理好各方面的利益关系，促进更加高效的社会治理结构的发展。　所以，“社会建设”理念的提出是基于我国经济社会发展的经验，反映了社会转型的客观　

要求，在基本理念上也是与“社会治理”的理念相一致的。和谐社会提出的“社会建设”的首要　

内容就是“建设社会”——建设一个充满活力、富有弹性、多元自治的“公民社会”，发挥社会自　

身的自然运作机制，尤其是建立在各种复杂社会关系基础上的自我运行、自我调整的新型社会　

治理机制。这就要求我们在社会公共管理问题上强调全社会的参与和多种民间社会资源的开　

发，在经济资本和行政资源之外强调社会资本的存在和作用，从而对民间组织（非政府组织）　

的发展提出了现实的要求。　

三、完善社会治理与发展民间组织　

社会治理的理念要求社会公共管理弹性化、主体多元化、权力分散化，要求充分发育社会　

自我管理的机制，发展全社会的社会资本。而在具体的操作层面上，重要的措施之一就是发展　

社团和民间组织。只有大量承担各种复杂的非经济职能的非政府组织的出现，才能充分调动　

了各种社会力量的参与，为一个活跃的公民社会提供资源。美国著名学者莱斯特・萨拉蒙也　

指出，“我们正置身于一场全球性的‘社团革命’之中，……（它们）在正式的国家机关之外追求　公共目标”。（Ｌｅｓｔｅｒ　Ｍ．Ｓａｌａｍｏｎ，１９９４）　

当然，在欧美发达国家，非政府组织研究的热潮是在公民社会衰落和福利国家财政危机的　背景下兴起的。非政府组织被寄予重构公民社会、扩大社会公共空间的使命。同时，西方福利　

制度改革计划中，非政府组织之所以受到了极大重视，还因为它们可以作为福利国家中政府的　

替代性行为主体，通过引入竞争和增加灵活性而提高效率、降低成本。　

在发展中国家，虽然存在由国外机构资助的试图改变政府的政治性非政府组织，但是大部　分的非政府组织是在政治上相对温和的。在这些国家，ＮＧＯ作为新的公共事务行为主体在政　

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