下载文档原格式
服务型政府绩效评估：问题解析与体系完善作者：周德祥来源：《理论导刊》 2016年第7期周德祥（湖南师范大学马克思主义学院，长沙 410081）摘要：服务型政府绩效评估是服务型政府建设的重要组成部分，对于把握服务型政府建设的方向、落实服务型政府建设的价值理念、适时调整服务型政府建设的内容以及实现既定目标等都有十分重要的意义。
然而我国当前的服务型政府绩效评估多处于自发阶段，规范化程度不高，而且评估主体单一，缺乏全面、客观的评估标准和科学的指标体系，评估方法、手段也比较单一。
因此，在当前我国推进服务型政府建设的过程中，需要重构和完善服务型政府绩效评估体系。
其重点任务是：建立多元化的服务型政府绩效评估主体，重构服务型政府绩效评估的价值标准和指标体系，改进服务型政府绩效评估方法并不断完善绩效评估配套体系，进而实现服务型政府建设与绩效评估的良性互动。
关键词：服务型政府；以人为本；价值标准；绩效评估；体系完善中图分类号：D63文献标志码：A文章编号：1002-7408（2016）07-0004-04基金项目：湖南师范大学博士科研启动项目“人的全面发展导向下我国服务型政府建设研究”（2015BQ29）。
作者简介：周德祥（1981-），男，湖南南县人，湖南师范大学马克思主义学院教师，法学博士，研究方向：中国政府与政治。
绩效评估与服务型政府建设是相互依存、相互促进的，服务型政府建设目标是绩效评估的价值依据，绩效评估是服务型政府建设的杠杆性工具和引领性动力。
没有服务型政府的价值指引，政府绩效评估会迷失方向，导致评估功能丧失；没有体现服务导向的服务型政府绩效评估，服务型政府建设就会缺乏压力和动力。
［1］因此，服务型政府绩效评估已成为服务型政府建设的重要组成部分和现实任务。
从实践看，我国开展服务型政府绩效评估已有时日，但由于绩效评估体系尚不完善，严重影响了服务型政府绩效评估的效果，进而影响了我国服务型政府建设。
因此，深刻认识服务型政府绩效评估的重要性，解析我国政府绩效评估存在的问题，并依此构建科学完善的绩效评估体系，对于有序开展和顺利推进服务型政府建设具有十分重要的现实意义。
服务型政府绩效评估的法制化构想石佑启《人民论坛》（2010年第29期）【摘要】建设服务型政府需要建立和健全政府绩效评估的具体机制与制度，以落实服务型政府的基本理念与制度构建诉求。
政府绩效评估的法制化是评估科学化、民主化、制度化的内在要求，是保障政府绩效评估能够持续、稳定发挥作用的长效机制。
【关键词】服务型政府绩效评估法制化构想随着绩效评估在政府部门日益广泛应用，绩效评估的法制化被提到重要的议事日程。
服务型政府绩效评估应当具有法治维度，纳入法制化轨道，摆脱传统政府本位主义下的依靠领导者重视的自发式、运动式路径，取而代之政府绩效评估的自觉性、规范化、常态化，依法保障和促进政府绩效评估的持续和稳定，增强绩效管理的权威性和政府绩效评估的公信力。
制定一部政府绩效评估的基本法，准确定位政府绩效评估的目标美国率先于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA），为政府改革的顺利实施奠定了法律基础与提供了操作规程。
我国要构建一套和谐稳定的绩效评估制度，推进绩效评估的法制化进程，可参照美国的做法，对政府绩效评估进行专门立法，制定一部绩效评估的基本法，这是开展政府绩效评估的前提和基础。
通过立法明确绩效评估的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。
在此基础上，各地可以制定地方绩效评估法规、规章，以形成一套绩效评估的法律体系，为政府绩效评估的有效进行提供制度保障。
政府绩效评估的目标定位是整个政府绩效评估体系的逻辑起点。
我国传统的政府绩效评估偏重于实现内部控制的目标，这种目标定位的直接后果是绩效评估指标与政府的组织目标和责任脱节，各地频繁出现的劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”就是这一目标定位下的产物。
显然，这种传统的绩效评估体系已不适应现实发展的需要，更不适应建立服务型政府的需要。
浅析服务型政府绩效评估制度建设摘要：目前，国内许多学者从不同的角度研究了我国政府的绩效评估，但是从服务型政府建设的角度，系统的研究我国政府绩效评估制度建设的著述不多，这方面研究有待深入。
本文结合实际，运用系统分析方法，构建了我国政府绩效评估制度建设的主要内容。
关键词：服务型政府；绩效评估；制度建设服务型政府建设要求政府的管理方式要由人治向法制转化。
1978年12月13日，邓小平在《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的著名讲话中，高度评价了制度的作用：“为了保障人民民主，必须加强法制。
必须使民主制度化、法律化，使这种制度不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。
”邓小平的这段论述充分表明法制建设的重要性。
我国政府绩效评估的制度建设还很落后，如果在某个时期，领导者重视绩效评估，则这个地区的政府绩效评估效力就较好。
否则，政府绩效评估效力就很差。
要改变这种现状，就必须加强政府绩效评估相关制度建设，由此才能形成绩效评估的长效机制，持久稳定地促进我国政府绩效评估的发展。
一、我国政府绩效评估制度建设的现状我国政府绩效评估的制度建设大体包括如下四个方面：（一）政府的审计法律规范从我国的审计实践发展来看，大体可以划分为三个阶段，1993年至上个世纪末，自发萌芽阶段；以审计署颁布的《2003年至2007年审计工作发展规划》为标志的积极探索阶段；自2007年后，审计机关为了贯彻十七大精神，从此进入总结提高阶段。
从审计类型而言，我国的国家审计可以分成两种类型，合法审计和绩效审计。
合法审计主要按着法律规范对政府的财务收支状况进行审查。
绩效审计主要针对政府使用公共资源的状况进行审计，审计的目标是衡量政府在使用这些资源时的经济性、效率性、效能性如何。
在我国政府绩效审计实践中，既有针对某种项目的单独审计，又有和其他审计联合在一起的“结合型”审计。
单独审计方面的例子，比如在2002年，深圳市审计局对市属12家医院的审计，审计对象包括医疗设备采购，大型医疗设备使用等方面的审查。
作者简介 1.赵明,男,四川行政学院法学教研部教授;2.牛忠江,男,西南财经大学法学院博士研究生。
收稿日期 2010!08!30我国政府绩效评估法治化的路径选择和思考赵 明1,牛忠江2(1.四川行政学院,四川 成都 610074;2.西南财经大学,四川 成都 611130)内容提要 将政府绩效评估纳入法律制度的体系框架之内,形成规范化、程序化、常态化、理性化的制度设计是其最优的路径选择,也是回应公众诉求、构建服务型社会和落实科学发展观的必然选择。
法治化进程中应该秉持利益平衡的原则,依据当下我国经济社会发展的具体情势进行制度设计:既要借鉴域外成功实践经验,又需考量本土资源禀赋;既要完善正式法律制度,又要借力于非正式法律制度。
唯其如此,方能促进政府绩效评估既科学又可持续地发展。
关键词 政府绩效评估 法治化 路径选择 制度安排∀中图分类号#D 035 2∀文献标识码#A∀文章编号#1008-6323(2010)05-0044-04一、问题的提出2008年3月,国务院总理温家宝在十一届人大一次会议上作的政府工作报告中提出要推行∃政府绩效管理制度%,使国家各级行政机关绩效考核管理制度初见雏形。
2009年9月2日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,决定2010年起事业单位将全面实施绩效工资。
目前结合各地实践,可以预见的是,今后我国各级行政机关以及庞大的各类事业单位,都将纳入绩效考核管理制度之中。
市场经济时代,既然制度改革与∃绩效挂钩%,那么,如何判定绩效考核的尺度呢?是像企业一样以效率和效益为导向?还是以服务对象的满意度为导向?还是以其他指标为测度标准呢?对于此项绩效考核的制度变迁,是以政策为支撑还是以法律制度为保障形式?基于各级机关和事业单位的内在规定性和其特殊的价值取向、职能定位、性质以及效益目标的不同,应该指出,服务对象的满意度是行政机关和事业单位绩效考核的根本尺度、最后标准。
在对行政机关和事业单位绩效进行测量和判定中对绩效评估规律的遵循,科学、理性方法的运用,需要以法律制度的形式予以固定。
法治政府和服务型政府建设构想作者：张恒山来源：《西部大开发》2013年第12期建设服务型政府的依据上世纪50年代，适应计划经济体制运行的需要，我们按照全能政府的理念设定政府职能并构建政府体系。
这个时期的政府负责对全社会的物质资料生产进行全面的计划安排、监督实施，对全社会的物资交换与流通进行严格的价格管控和行政管控，对计划体制内所有成员的薪金、收入作严格的制度性安排，对全社会所需要的安保、教育、医疗、劳保等公共性服务进行统一的计划配置等等。
这是主要依靠行政方式进行社会管理的政府。
改革开放过程中，伴随社会主义市场经济体制逐步建立，伴随加入世界贸易组织，伴随我国法治化进程，政府职能发生了很大改变，主要表现为政府行政管控的领域、空间被压缩，政府职权的行使在一定程度上受到法律、法规约束。
但是，传统的全能政府观念在很大程度上仍然支配着政府管理理念，使得政府管理行为在许多方面与市场经济体制运行的要求相冲突。
这种情况既影响政府在公众心目中的公正形象，也在很大程度上压抑了市场经济体制优化资源配置的功能。
十八届三中全会明确提出经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用。
这是从市场与政府关系的角度，对政府职能的全新定位。
要搞好市场经济，就要正确界定政府职能，处理好市场与政府的关系。
承认、确定市场在资源配置中起决定性作用，那么政府在资源配置中的作用就应当是辅助性的。
相对于市场而言，政府在人们的经济活动与交往中的职能应当是服务性的。
这应当是建设服务型政府的基本根据。
服务型政府的基本内涵第一，服务型政府不是不管事、不作为政府，而是要给市场经济体制良好运行提供积极的服务和保障。
市场不是万能的，也有配置资源失灵的风险，所以政府有为市场提供宏观调控服务的职能。
宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，防范区域性、系统性风险，稳定市场预期，实现经济持续健康发展。
一、当前开展政府部门绩效评估工作中存在的问题（一）评估目的存在认识偏差2006年9月4日温家宝总理在加强政府自身建设推进政府管理创新会议上指出：绩效评估是引导政府及其工作人员树立正确导向、尽职尽责做好各项工作的一项重要制度，也是实行行政问责制的前提和基础。
有了绩效评估的结果，行政问责才有可靠的依据。
但是，各地政府将评估的唯一目的作为政府各部门之间开展评比的工具，进行简单化的排名，希望通过奖优罚劣从而推动工作，多少让人产生急功近利，本末倒置之感。
首先，将结果排名作为评构建以公共服务为导向的政府绩效评估体系—政府部门开展绩效评估的若干思考○廖晓东估的目的不符合绩效评估的本意。
开展绩效评估的目的不是为了进行简单地排名。
欧盟专家学者将其通用评估框架C A F 称为公共部门自我诊断，改进绩效的工具。
反观我国各地政府开展的绩效评估已经异化为排名的工具，每次评估完成后，除了关注各部门的排名外，对更重要的是发现部门自身在绩效管理中存在哪些问题？产生这些问题的原因是什么？如何改进？却很少有人关心。
即使有分析，注意力集中在排名前后上，而不是分析绩效好坏上。
无论评估得分多高，只要排名靠后，就认定为绩效差的单位。
其次，对结果进行简单排名的方法也不具有公平性。
不同的政府部门职能不一，工作对象也不同，接触群众的机会也各异，本身不具备可比性。
为了增强可比性，普遍的做法是将整个体系分为两大部分，一部分为各单位均有的公共指标，一部分为体现各部门职能的个性指标，但由于各单位工作性质不同，职能各异，即使是公共指标可比性也不强。
以群众满意度测评为例，要达到同样水平的群众满意度，侧重于社会管理的对外服务部门无疑要比侧重于提供对内管理服务部门难得多。
另外，哪怕是对同一类型单位的评估，如对某个市辖下的不同城区进行评估，由于各区所处发展阶段和发展基础不一样，城区功能定位也各自不同，其可比性也是值得商榷的，以G D 增长率为P例，中心城区虽然经济实力强，但由于盘子大，处于经济发展方式的转型升级期，其增长率就很难与新兴的城区相提并论。
2010/10/中总第305期
责编/马冰莹肖洁
服务型政府绩效评估的法制化构想
石佑启
【关键词】
服务型政府绩效评估法制化构想【摘要】
建设服务型政府需要建立和健全政府绩效评估的具体机制与制度，以落实服务型政府的基本理念与制度构建诉求。
政府绩效评估的法制化是评估科学化、民主化、制度化的内在要求，是保障政府绩效评估能够持续、稳定发挥作用的长效机制。
随着绩效评估在政府部门日益广泛应用，绩效评估的法制化被提到重要的议事日程。
服务型政府绩效评估应当具有法治维度，纳入法制化轨道，摆脱传统政府本位主义下的依靠领导者重视的自发式、运动式路径，取而代之政府绩效评估的自觉性、规范化、常态化，依法保障和促进政府绩效评估的持续和稳定，增强绩效管理的权威性和政府绩效评估的公信力。
制定一部政府绩效评估的基本法，准确定位政府绩效评估的目标
美国率先于1993年颁布了《政府绩效与结果法案》（GPRA ），为政府改革的顺利实施奠定了法律基础与提供了操作规程。
我国要构建一套和谐稳定的绩效评估制度，推进绩效评估的法制化进程，可参照美国的做法，对政府绩效评估进行专门立法，制定一部绩效评估的基本法，这是开展政府绩效评估的前提和基础。
通过立法明确绩效评估的目的与宗旨、绩效评估中各级政府关系的处理、政府绩效评估组织领导权力的分配、评估主体、评估指标体系、评估的范围和方式、评估的程序、评估结果利用及其法律责任与救济等方面的内容。
在此基础上，各地可以制定地方绩效评估法规、规章，以形成一套绩效评估的法律体系，为政府绩效评估的有效进行提供制度保障。
政府绩效评估的目标定位是整个政府绩效评估体系的逻辑起点。
我国传统的政府绩效评估偏重于实现内部控制的目标，这种目标定位的直接后果是绩效评估指标与政府的组织目标和责任脱节，各地频繁出现的劳民伤财的“形象工程”和沽名钓誉的“政绩工程”就是这一目标定位下的产物。
显然，这种传统的绩效评估体系已不适应现实发展的需要，更不适应建立服务型政府的需要。
因此，必须在服务型政府的框架下更新政府绩效评估理念，在政府绩效评估的目标定位上要由内部控制走向外部问责，这种目标定位表明政府绩效评估的目的不仅仅着眼于其内部管理的有序性，更重要的是为政府组织外各群
体监督政府提供渠道和信息，以利于社会各界能够主动质询政府的行政行为，促使政府部门积极应用绩效评估来推进政府绩效的持续改进，充分发挥政府绩效评估促进组织发展并更好满足公众需求的
“杠杆作用”。
如此，才能通过绩效评估明确政府对社会施加影响的方向及领域，引导政府行为，不断增强政府有效管理和配置资源的能力，提高政府部门对社会公众需求的回应能力，改进政府的工作效率与公共责任。
①
明确政府绩效评估的领导与管理组织机构，建立多元化的政府绩效评估主体结构
政府绩效评估离不开一个组织科学、领导有力的绩效管理机构，因此，在各层级建立一个比较统一、相对独立的绩效管理机构势在必行。
具体而言，应在各级政府建立一个由财政部门牵头，监察、人事和统计部门以及专家学者组成的专门机构，并赋予其足够权力，统一协调推进
各级政府和行业系统的绩效管理工作。
②
其名称可定为政
府绩效评估委员会（Evaluation Committee ），其主要职责是：研究和决定同级政府绩效评估中的重大问题，组织协调绩效评估工作，对各单位的工作目标、绩效考核结果和等次、奖惩方案进行审核，报同级党委和政府审定。
该委员会下设绩效评估办公室，负责提出绩效评估工作方案，具体组织实施评估，综合评估信息，提出评估结果、等次认定方案，提出奖惩方案等。
政府绩效评估必须突破政府自身作为单一主体的局限，推进评估主体的多元化。
评估主体的多元化是指从政府内部单方面的评估发展到社会机构共同参与评估，构建引入第三方参与评估的平台，评估结果应从仅仅考虑政府内部的评估意见转向综合考察政府组织内部、第三方组织、
公众、专家等多方的评估意见。
政府绩效评估关涉内部和外部关系指向，即政府自身开展的绩效评估和外部对政府绩效的评估。
所以，政府绩效评估的内外部关系指向，要求突破传统政府绩效评估的封闭性，要求关注
29
行政相对人、公众和其他社会团体的评价，改变单一的评估主体，让社会公众参与政府考评，这是保证政府绩效评估制度走向完善的必备步骤。
不同的评估主体从不同的视角出发，有助于避免因从单一思维模式出发而导致的评估片面的情况。
当然，选择什么样的评估主体在很大程度上决定于评估对象、评估目的和评估内容，因此，要建立多元化的主体结构，对评估主体的选取是一个问题。
考虑到信息的获取和参与评估的动力，以利益关联作为选择标准不失为一个相对合理的标准。
制定评估指标体系及其权重值的指导意见
政府绩效评估的指标体系设计，其核心是必须与政府管理战略目标和政府的职能使命、职责任务、服务质量相联系。
在评估指标体系的设计上应把握好经济社会发展和环境建设、显性绩效与隐性绩效、当前与未来之间的关系，要改变那种只注重经济绩效而忽视社会绩效的倾向，从只重视经济、效率的指标转向经济、效率、效益、公平正义、和谐诚信、环境质量和公众满意度等多重指标，由单纯追求经济增长的经济绩效观走向经济、政治、文化、社会的和谐发展与人的全面发展的绩效观，由只关注眼前发展的绩效观走向注重长远发展的绩效观，由单一地追求效率拓展到追求社会公平和提高公众的满意度。
各级政府的职能使命不同，其范围、重心、结构等各不相同，评估指标体系应当反映这些职能使命的差别。
与评估指标紧密相联的一个问题是对评价指标的赋权，即各评估指标在指标体系中所占的比重或分量，即“权重值”，它表征着各评估指标的重要性差异及各指标所产生的不同协同效应。
评估指标权重值的确定应当遵循科学的分析方法，接受民意的检测，防止避重就轻、刻意选择。
作为一项富有技术性的操作系统，法律不可能对其作出明确、具体的规定，但可以建立一套具有法律效力的评估指标权重指导意见。
评估方法与评估程序法定化，构建与政府绩效评估结果运用相关的法律制度
政府绩效评估方法的选择应当体现服务型政府的“公民本位”的价值导向和内在要求，综合运用面向对象个性化的绩效与服务质量的公众满意度综合评估模型，实现公众评议与多指标综合定量评价的均衡。
③明确的评估方法主要涉及内部评估和外部评估、定量评估和定性评估，立法所要做的工作就是将各种评估方法明确规定下来，明确不同的评估类型、不同的评估对象应当采取相应的评估方法，防止评估主体对评估方法选择的随意取舍，促进评估方法由“随意性”走向“规范性”。
要通过立法明确以下一些基本程序：评估计划的制定、评估组织的建立、评估指标的
构建、评估信息的收集、评估方法的确定、评估报告的撰写、评估结果的反馈和应用等，以法的权威性、规范性、稳定性和普遍性来保障政府绩效评估过程的理性化。
政府绩效评估结果的有效使用能提高绩效评估的影响力和约束力。
加强政府绩效评估结果的运用，关键是要完善或创设与之相关联的后续制度与机制，包括建立评估结果的反馈制度与二次检查制度，以改进政府管理与服务质量；建立以绩效评估为基础的责任追究机制，落实问责制；创建行政执法内部竞争机制，以引导政府机构有机整合、行政权力的合理配置与高效运行；建立与绩效评估关联的公务员培训管理、奖惩和职务升降与任免制度；实施绩效审计和绩效预算，改革财政预算制度，用绩效预算方法来代替传统预算，把公共部门成本预算建立在绩效评估的基础上，建立起成本预算的责任机制。
建立政府绩效评估的申诉制度与法律责任机制
绩效评估申诉制度是指评估对象对评估主体的评估不服，依照法律、法规或规章向有权受理申诉的机关提出申诉申请，受理机关依法对其进行审查、调查并提出解决办法的法律制度。
要建立绩效评估申诉制度，并且使之具有可操作性，必须配套地对受理绩效评估申诉机构、提出申诉的主体、参与申诉的主体、申诉范围、申诉的管辖、申诉程序、申诉决定的种类等作出明确规定。
同时，在政府绩效评估法律责任机制建设中，应当明确承担责任主体，包括对政府绩效评估的管理机构、评估主体、评估对象、评估结果使用者；明确有权实施责任追究的主体、承担责任的情形或条件、追究责任的程序与管辖、保障责任落实的措施等。
总之，服务型政府绩效评估要以建设服务型政府为基点与价值准则，在政府绩效维度上要改变我国传统政府治理中的“权力本位、官本位和政府本位”，复归到“权利本位、公民本位和社会本位”，并通过法律这一载体将“民本”转化为实实在在的“民权”。
我国应积极推动政府绩效评估的步入科学化、规范化的轨道，进而提升我国政府的治理能力和公共服务的质量，实现服务型政府与政府绩效评估的良性互动，推进法治政府建设的进程。
（作者为广东外语外贸大学教授、博导）
注释
①彭向刚：“论我国服务型政府绩效评估的发展趋势”，《吉林大学社会科学学报》，2008年第2期。
②吴克昌，张强：“政府绩效管理：体系与战略”，《中国行政管理》，2007年第11期。
③盛明科：“服务型政府绩效评估体系研究的理论基础与现实依据”，《湘潭大学学报（哲学社会科学版）》，2008年第1期。
课题成果专报30
人民论坛·学术前沿。
