从审慎监管到包容审慎监管的学理探析——基于需求溢出理论视角下的风险治理与监管

自２０１７年李克强总理在多个场合提及“包容审慎监管方式”“包容审慎原则”以来，包容审慎监管就成为业界和传媒所关注的热点。

然而，学术界对包容审慎监管的研究却较为滞后，在中国知网收录的以“包容审慎”为篇名检索词的文章仅有１２篇，且均属新闻评论或政策倡导类短文（截至２０１８年１２月５日），较深入的学理探讨文章比较缺乏。

因此，对包容审慎监管进行学理探讨有其实践意义和理论价值。

一、包容审慎监管的源起及政策意涵包容审慎监管是对审慎监管（ｐｒｕｄｅｎｔｉａｌｓｕｐｅｒ－ｖｉｓｉｏｎ）原则的发展，是以包容性监管（下称包容监管）来弥补传统的审慎监管的不足，是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一。

审慎监管是对监管对象（市场经营主体）的审慎性的监管，最初的审慎监管后来被称为微观审慎监管。

这种意义上的审慎监管原则以被监管企业的审慎经营义务为前提，又称“审慎原则，也惯称稳健原则，是指考虑到企业持续经营过程中的经营风险和财务风险，为确保企业财务上有较强的应付能力，在会计处理程序或方法的选择中，应选择对股东权益产生影响最保守的那种方式。

审慎原则在我国的企业会计制度和财务管理制度中有所体现”〔１〕３２。

在２０世纪末，随着人们对以往金融危机教训的吸取，宏观审慎监管的概念开始被提出并受到重视。

“过去我们都认为监管是微观的事情，现在看来，应该要上升到宏观层面，从宏观平衡、宏观稳定的角度再加上审慎原则的有机组合。

审慎意味着杜绝了比较过激的政策。

审慎的概念是当面对很多可能的时候要考虑最坏的可能，按最坏的结果去设计方案。

”〔２〕按照英国从审慎监管到包容审慎监管的学理探析———基于需求溢出理论视角下的风险治理与监管〔摘要〕从需求溢出理论视角下的风险治理来看，监管本质上是对公共风险的治理，而审慎监管、包容审慎监管和包容监管则分别是对公共风险的治理深度和治理强度的不同设定，并分别对应着对监管领域内公共风险的深治理、浅治理和深浅相间治理。

同时，对公共风险治理深度和强度的设定，也就是监管原则与方式即审慎监管、包容审慎监管或包容监管的选择，理应是对被监管行为中蕴含的正负外部性综合考量的结果，即理应是对被监管行为成本收益的综合考量的结果。

公共风险的监管或治理深度和强度，直接关系到监管主体所采用的监管原则或方式是审慎、包容抑或是介于二者之间的包容审慎。

从审慎监管到包容审慎监管再到包容监管，其对公共风险的治理深度由深到浅、治理强度也就由强到弱。

〔关键词〕审慎监管，包容监管，包容审慎监管，需求溢出，公共风险，治理深度，治理强度〔中图分类号〕D630〔文献标识码〕Ａ〔文章编号〕１００４－４１７５（２０１９）０２－００５６－０７刘太刚（中国人民大学，北京１００８７２）〔收稿日期〕2018-09-17〔基金项目〕中国人民大学科学研究基金（中央高校基本科研业务费专项资金资助）项目（18XNL010），负责人刘太刚。

〔作者简介〕刘太刚（1966-），男，黑龙江伊春人，中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师、法学博士，主要研究方向为公共管理基础理论及其实践应用、传统中国的公共管理。

５６··学者迈克尔·泰勒（ＭｉｃｈａｅｌＴａｙｌｏｒ）的“双峰监管”理论，维护金融机构的稳健经营属于微观审慎，而维护金融体系的稳定则属于宏观审慎〔３〕。

而无论是微观审慎还是宏观审慎，审慎的含义都意味着稳健，意味着对风险的严格防范。

在对银行等金融企业的监管方面，审慎监管原则得到了世界各国的普遍认可。

巴塞尔银行监管委员会制定的《银行业有效监管核心原则》（ＣｏｒｅＰｒｉｎ－ｃｉｐｌｅｓｆｏｒＥｆｆｅｃｔｉｖｅＢａｎｋｉｎｇＳｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ，简称《核心原则》）对审慎监管原则作了较为细致的规定，主要涉及资本充足率、风险管理、内部控制、跨国银行监管和纠正措施等五个方面。

１９９７年１０月，《核心原则》在国际货币基金组织和世界银行香港年会上获得通过，从而正式成为银行业监管的国际标准。

显然，《核心原则》所倡导的审慎监管原则涵盖了微观审慎与宏观审慎两个层面。

由于审慎监管原则意味着对风险的严格防范，其对于保障企业个体的稳健经营（微观审慎层面）和行业整体环境的安全稳定（宏观审慎层面）效果显著。

但成也萧何败也萧何，审慎原则所要求的稳健，在对风险进行严格防范的同时，也会对一些新生事物（新产业、新业态、新模式）产生明显的抑制或阻碍作用，因为在这些新生事物的初始阶段，人们对其风险和效益往往认识不清，而偏重于风险防范的审慎监管则易于使监管者因其有可能产生风险而将之抑制甚至封杀。

因此，审慎监管原则显然不利于鼓励创新，不利于新产业、新业态、新模式的发展。

也就是说，审慎监管原则有其局限性，它比较适合于风险和效益展现得较为充分的传统产业和传统经营方式，而相对不适宜运用在风险和效益处于未明状态的新生事物上。

或者说，审慎监管原则有利有弊，其优势在于有利于维护秩序与安全，弊端则在于有可能抑制创新和快速发展。

为克服审慎监管原则的弊端并发挥其优势，我国政府对审慎监管原则作了进一步的拓展，在那些需要创新的领域，适当地降低审慎监管对风险防范的严格程度，而对于一些新生事物的发展则给予更多的包容与成长空间，由此产生出包容审慎监管的提法。

具体如：２０１７年３月５日，李克强总理在政府工作报告中提出，要“本着鼓励创新、包容审慎原则，制定新兴产业监管规则，引导和促进新兴产业健康发展”〔４〕；２０１７年６月２７日，李克强总理在达沃斯论坛特别致辞中说，“我们对新产业、新业态、新模式，比如像电子商务、移动支付、共享单车，都实行包容审慎监管方式，促进了其健康发展”〔５〕；在２０１７年７月１２日的国务院常务会议上，李克强总理说：“几年前，快递业刚刚开始发展的时候，有些城市不允许快递存在，理由是影响市容整洁，快递员骑的摩的也不允许停放。

但是我们认为，对于任何新生事物，应尽量秉持‘包容审慎’的监管方式，不能一上来就‘管死’”〔５〕。

可见，包容审慎监管实际上是审慎监管的升级版，是审慎监管的进一步发展，是包容监管和审慎监管的平衡和对立统一，也是对审慎监管在一定程度上的折中。

二、需求溢出理论视角下的公共风险治理与监管论作为笔者构建的公共管理学的总体理论或基础理论，需求溢出理论的核心观点是：公共管理就是公共事务的处理或解决（包括事前防范和事后的处理或解决），而所有的公共事务（包括价值性公共事务和工具性公共事务）本质上都是个人的人道需求和适度需求的溢出（即超出个人及私组织的解决能力），公共管理的终极使命或应然目标就是按照循义利他的原则来处理或解决公共问题，也就是根据需求正义解决个人的需求溢出①。

从需求溢出理论的逻辑出发，引申出需求溢出理论的公共风险论、治理深度与治理强度论及监管论，从而为包括审慎监管和包容审慎监管在内的监管原则或方式的选择提供一个学理阐释的维度。

（一）需求溢出理论视角下的公共风险论在需求溢出理论看来，所谓公共风险就是成为或属于公共事务的风险，也就是公共管理应该处理或解决的风险，而不一定是对不特定的多数人造成的风险；同时，所有的公共风险在本质上都是人的需求溢出的风险。

因此，政府监管所治理的风险都是公共风险，而且只有公共风险才属于政府监管的治理标的。

１．属于公共事务范畴的风险才能称为公共风险。

从风险因源上看，人类所面临的风险可分为两类：一类是纯自然原因导致的风险，即自然风险，如龙卷风、地震等所谓天灾；另一类是由人为原因导致的风险，即人为风险，如由于设计缺陷导致的水库溃坝、由于操作失误引发的火灾等所谓人祸。

但无论是自然风险（天灾）还是人为风险（人祸），只要不属于公共事务范畴，就不属于公共风险，而应属于个人自担风险的非公共风险。

关于什么样的风险属于公共事务范畴，按照需求溢出理论的双层公共事务观，属于公共事务的风５７··险即公共风险属于公共事务中的原初公共事务（价值性公共事务）或派生公共事务（工具性公共事务），而“个人溢出于其本人和私组织的人道需求和适度需求就是公共管理所应解决或处理的公共事务，即原初公共事务或价值性公共事务；同时，为解决原初公共事务所派生出来的公共管理主体自身的管理问题也是公共管理所应解决或处理的公共事务，即派生性公共事务或工具性公共事务”〔６〕。

就此而言，直接导致人的人道需求或适度需求溢出的风险属于原初公共事务，而虽然没有直接导致人的人道需求或适度需求的溢出但却属于违法违规行为的风险则属于派生性的公共事务。

但无论如何，只有那些属于公共事务之列的风险，才属于公共风险，才属于政府监管的治理标的。

２．公共风险在本质上都是人的需求溢出的风险。

能称得上风险的现象，一定伴随着人的需求溢出的可能性。

譬如，不是所有的地震都是公共风险，甚至不是所有的地震都是风险，如果地震不能造成人员伤亡财产损失环境破坏等需求溢出的结果，这类地震就不属于公共风险。

所以，在需求溢出理论看来，公共管理中的风险防范或风险治理本质上就是防范或解决需求溢出的问题。

值得一提的是，即便公共风险导致的破坏后果不是直接表现为对个人的生命财产等权益的损害，其最终也会传导为对个人权益的减损，因而本质上依然是个人的需求溢出的风险。

例如，环境风险中对某无人区环境的破坏，即便对个人没有直接的利益损害，但却降低了该地的资源存量，甚至影响国家对该地的土地利用或需要国家出钱对该地进行环境修复，这样最终会传导为对国民权益的减损，即传导为个人的需求溢出。

（二）需求溢出理论视角下的治理深度与强度论需求溢出理论认为，公共管理就是对公共事务的处理，也就是通常所说的治理。

公共管理不仅包括国家或政府对公共事务的处理，也包括其他主体对公共事务的处理。

公共管理或治理的本质，就是解决人的需求溢出问题，包括防范和处理人的需求溢出问题。

为此，公共管理其实也就是对导致人们的需求溢出的因素进行治理。

例如，盗窃导致受害人拥有财产的需求的溢出，贪污导致人们对公共财产的合理使用的需求的溢出，交通违章导致人们对交通秩序需求的溢出。

国家之所以预防和打击违法犯罪，其实就是因为违法犯罪是导致人们需求溢出的因素。

从目标管理的角度看，公共管理作为对导致人的需求溢出的因素进行治理，也需要确定一个治理深度的目标，即确定要把那些导致人们的需求溢出的因素治理到何种程度，也就是防范到何种程度的问题。

就拿对交通违章的治理来说，治理深度就是把交通违章治理到单位区域单位时间内多少人次违章的问题，也就是违章率或违章总次数所表示的问题。

拿犯罪治理来说，治理深度也就是特定区域内的犯罪总次数或发案率所表示的问题。

说得更直白一些，对交通违章的治理深度就是把某区域一定期间内的违章总次数或违章率降低到何种程度的问题，对犯罪的治理深度就是把某区域一定期间内的犯罪总次数或发案率治理到何种程度之内的问题。