地方政府学——60分第一章绪论一、地方政府学的含义P4地方政府是由中央政府为治理国家一部分地域或部分地域某些社会事务而设置的政府单位;二、地方政府学的基本特点P81、地方政府拥有的权力不具有主权性;2、地方政府的权限是局部的;3、地方政府的职责是完成地方社会管理;三、地方政府学的分类1、按地方制度的不同安排,地方政府可分为三种类型：行政体地方政府；自治体地方政府；混合体地方政府; 1行政体地方政府是由中央政府或上级政府任命产生的地方政府;它不存在通过选举产生的、代表当地居民利益和意愿的地方权力机关,只存在一个作为中央或上级政府下级机构的行政机关;行政体地方政府实质上只是一个治理国家部分地域的地方国家行政机关;2自治体地方政府是由当地居民依法选举产生的地方政府;国家部分地域的居民,依据国家相关的法律规定,组成地方自治社团,选举产生治理本地域社会公共事务的地方政府;由地方自治社团成员即当地居民选出的地方政府,依据国家法律所赋予的权限,在法律规定的自治事务范围内,按照并代表当地居民的利益和愿望,处理地方社会公共事务,独立地行使职权,只对选举产生它的当地居民负责;3混合体地方政府也是由当地居民选举产生的,但它的行政机关同上级政府的行政机关之间却存在着不同形式的上下级关系;将这类政府称为混合体地方政府,是因为：从这类地方政府的产生看,它相同于自治体地方政府,不同于行政体地方政府；但从它的行政机关与其他政府中央或上级政府的行政机关之间关系看,它又相同于行政体地方政府,不同于自治体地方政府;2、从行政区划单位设置的目的看,地方政府可以分为两种类型：一般性地方政府；特殊性地方政府;结合我国国情,按照行政区划的设置目的,地方政府又可以细分为四种类型：一般地域型；民族区域型；城镇型；其他特殊型1一般地域型地方政府一般地域型地方政府的基本特征在于：第一,它是纯出于地域治理需要而设置的地方政府,对它不存在其他特定需要；第二,它所辖的地域范围,通常都包含城镇地区和乡村地区,即便出现为城镇地区专设的地方政府后,除部分基层地方政府外,其他地方政府和大多数高层地方政府仍然是兼辖城乡的地域性政府；第三,这类地方政府所在的行政区划单位,设置时不存在某种特定的要求,如关于人口数量或经济发展程度的要求这不同于城镇地方政府,或关于民族构成比例的要求;2民族区域型地方政府单一制国家在少数民族聚居地区建立的特殊性地方政府;国家建立这类地方政府的目的,是期盼通过这类地方政府的活动能有效地落实国家的民族政策,维护少数民族的权益,促进少数民族的发展,从而增进民族团结,保持社会稳定和国家的统一;因而这类地方政府的活动,除去实现一般性的地域治理职责外,更重要的在于通过政府的有效活动来落实国家的民族政策3城镇型地方政府是基于城镇地区管理的复杂性和重要性,在城镇地区专门设置的一种地方政府;国家在城镇地区设置不同于一般的特殊性地方政府,主要基于两方面考虑：第一,由于城镇是非农业居民密集地区,居民生活的高度社会化,以及城镇地区社会、经济、文化水平通常都高于其邻近地区,且发展变化迅速,因而引发了一系列基于城镇特点的社会公共管理和服务的需求,这种需求随城镇发展而与日俱增;在这种情况下,如若国家不能及时妥善满足这种需求,则极易产生城镇社会的混乱,以至动荡不安和社会的不稳定,进而影响国家的政治统治;第二,随着人类社会经济的发展,城镇在国家政治生活中的地位越来越重要,城镇对邻近地区产生的多方面影响,同城镇规模的不断扩大相呼应;在这种情况下,城镇管理一旦出现问题,导致城镇地区的社会混乱,其后果必然会迅速波及其邻近地区,进而影响整个国家;4其他特殊型地方政府包括为政治需要而设的特殊型地方政府和为行政管理需要而设的特殊型地方政府;3、根据地方政府在层级结构体系中所居的位置,地方政府可分为三种类型1高层地方政府中央政府直接监控的地方政府,所在的行政区区划单位,使构成国家的结构单元,具有极强的政治性质;2基层地方政府处于层级结构最底层的地方政府,在它的辖域范围内,不再存在更低层的地方政府;3中层地方政府介于高层和基层之间的具有连接与中转作用的地方政府四、地方政府的作用P111、对国家政治统治的持续和稳定有重要的影响;2、有助于促进民主政治的加强和发展;3、有利于中央政府完成对社会事务的公共管理;4、为居民提供一个安定的生活环境和工作环境;5、有助于形成凝聚地方居民向心力的共同体,从而促进地方的社会进步;五、地方政府的产生与发展——会有小题第二章地方政府的权力与单位一、地方政府的权力的来源P651、全国人民→中央政府→地方政府2、全国人民→中央政府→地方居民→地方政府二、地方政府的权力的构成P64地方政府在行政区域内管理社会公共事务的权力,包含三个方面的内容：应该如何治理本行政区域,如何实现本行政区域的治理,以及如何通过对本行政区域社会公共事务的管理来完成这种治理;这三个方面的内容分别构成了地方政府的三种权力：议决权,执行权和行政权;1、议决权是决定如何治理本行政区域的权力,亦即通过商议共同做出治理本行政区域决定的权力;2、执行权是如何实现本行政区域治理的权力,亦即在明确居民意愿与利益后,通过具体的行动,采取相应措施以实现这种意愿与利益的权力;3、行政权是对本行政区域社会公共事务的管理权力;三、地方政府的权力体制一地方政府权力体制概述 ask：制度、体制、机制1、地方政府权力体制是指有关地方政府权力在政府各机关如何分配,由何种机关行使何种权力的制度系统;2、地方政府权力体制形成的因素1权力行使的特性 p692政治理念3、地方政府权力体制的特点 p701不一定同国家的权力体制相同2同一个国家的地方政府,其权力体制可能并不相同3一般来说,基层地方政府当其规模不大时,大都采用议行合一甚至绝对议行合一体制二议行合一体制美国的议会经理制P72重中之重——30分议行合一体制的地方政府,在议决权和执行权配置上,或者议决权和执行权由同一地方国家权力机关行使,或者由地方国家权力机关及由其产生并对其负责的执行机关分别行使;依据议决权和执行权配置的差异,议行合一体制的地方政府又分为绝对议行合一体制和相对议行合一体制两种;1、绝对议行合一体制的地方政府绝对议行合一的地方政府,是指议决权和执行权由一个机关统一行使的地方政府,这种地方政府只存在一个由选民选举产生的机关议会或委员会,它同时直接拥有议决权和执行权,还直接承担对本行政区域社会公共事务的管理职责,执掌行政权;因此,地方政府的议决权、执行权和行政权由同一个机关执掌;这类体制的地方政府所辖地域和居民规模大多比较小,较典型的模式是英国的议会委员会制和美国的委员会制;2、相对议行合一体制的地方政府与绝对议行合一体制相比,相对议行合一体制的地方政府权力配置具有不同特点;在这种体制下,选民选举产生一个议决机关,同时统一行使议决权与执行权两种权力；还存在一个负责统一领导地方行政事务的机关,行使行政权;地方政府的权力由两个机关分别行使;该种体制的具体模式有美国的议会经理制和德国的市行政主任制;三议行分立体制美国的强市长议会制美国的议会经理制P73重中之重——30分议行分立体制将地方政府的议决权和执行权交由两个不同的机关分别行使,而行政权由承担执行权的机关行使;在实际运作中,议行分立体制的地方政府又分为绝对议行分立体制和相对议行分立体制的地方政府;1、绝对议行分立体制的地方政府绝对议行分立体制的地方政府,由议决机关和执行机关组成;它们都是由选民直接选出,彼此不存在产生与负责的关系,由两个权力中心各自独立行使议决权和执行权;行使执行权的通常是一个执行长官,同时行使行政权,成为地方行政首长;绝对议行分立体制下的地方议决机关与地方执行长官行政首长之间的关系,由于权力制衡程度的差异,形成若干种具体模式,如美国的强市长议会制和日本地方政府的权力配置;2、相对议行分立体制的地方政府与绝对议行分立体制相比,相对议行分立体制的地方政府,具有这样的特点：选民只投票产生地方议会,由议会依法选举产生一位行使执行权的地方长官;地方长官负责领导地方行政部门的工作,依法独立行使职权,不受议会干预,议会也无权罢免他;在这种体制下,议决权由议会行使,执行权和行政权由地方长官行使;法国城市政府采用的市长议会制就属此种体制;四双轨体制双轨体制地方政府的主要特征是:在同一行政区域内存在两个依法行使行政权力的行政机关,一个是经由行政区域地方政府议决机关选举产生的行政机关,另一个是由国家在该行政区域设置的国家行政机关;双轨体制的地方政府主要有行政并列制、国家代表制和双重领导制等模式;五中国地方政府权力体制1、中国是一个社会主义国家,是实行人民民主专政的国家,国家的一切权力属于人民;人民代表大会制是国家的根本制度;人民通过选举产生人民代表大会,并将全部国家权力交给人民代表大会;国家权力只有一个中心,即国家权力机关人民代表大会;从权力结构体系看,中国是一个“议行合一”的国家;全国人民代表大会产生国务院,国务院是全国人大的执行机关,也是国家的行政机关,执行权和行政权由同一国家机关行使;2、中国地方政府根据权力来源可以分为两种：混合体地方政府,中国大陆各地方政府属于此类双重领导体制；自治体地方政府,目前即港澳特区政府;3、中国地方政府在权力配置上同中央政府是一致的,也采用人民代表大会制,只是中国在国家组织体制内部实行民主集中制的领导体制;这一体制规定,地方各级人民政府既是同级地方人大的执行机关,也是地方国家行政机关,因而各级人民政府之间存在上下隶属的行政关系,各级地方人民政府是中央和上级人民政府的下级机关,国务院是国家的中央人民政府;同其他国家地方政府的权力结构体制相比,中国地方政府属于相对议行合一体制这一类型,但同时又具有双轨体制的特点;四、地方政府单位的含义国家按地方行政建制设置的治理所辖地域的政府单位,它是由相应的国家机关组成的整体;五、中国地方政府单位1、中国地方政府单位构成1混合体地方政府单位,由地方人民代表大会和地方人民政府构成;2自治体地方政府单位,由特别行政区行政长官和立法会构成;2、地方各级人民代表大会1地方各级人民代表大会的产生2地方各级人民代表大会的规模3地方各级人民代表大会的任期和会期4地方各级人民代表大会的组织5地方各级人民代表大会的职权6县级以上地方各级人民代表大会常务委员会3、地方各级行政机关1地方各级行政机关的组成与任期2地方各级行政机关的职权六、行政三分制指什么当代中国地方政府的三重结构;必考行政三分制：将“政府”职能部门分为决策部门、执行部门、监督部门三大板块；决策局只有决策权而没有执行权,执行局只有执行权没有决策权,监察局和审计局将作为监督部门直属市长管辖; “行政三分制”的核心在于“决策权在决策局,执行权、审批权在执行局”;决策部门和执行部门之间,以“行政合同”或“绩效合同”确定双方的权、责关系,监督部门则依此合同文本行使督察之职;中国地方政府的三重结构当代中国地方政府的结构,不仅包括地方政府之间的层级结构,还包括地方政府与其相应的中国共产党组织、人民代表大会权力机关以及与中央政府国务院之间的关系;这些关系概括为:一地方政府与其相应层级的中国共产党组织形成了“党政结构”;二地方政府与同级人民代表大会形成了“宪政结构”; 三地方政府与上级政府之间形成了“科层结构”;在当代中国的地方政府运行中,党政结构往往占据主导地位,而科层结构功能发挥往往也借助于党政结构;在这三重结构下,地方政府机构之间形成了三种关系,上下关系科层结构、平行关系宪政结构、交叉关系党政结构;三重结构使地方政府在运行中既具有合力也带来了摩擦力;党政关系体现：首先是按照政权层级平行设置各级党组织,即设置各级党委;其次,在各类国家机构,如地方政府的职能部门,凡有正式党员3人以上者,都设置党组织,即设置党组;一般是部门的行政首长兼任党组书记;再次,地方政府各职能部门在接受同级党组织领导的同时,还接受来自职能部门的上一级党组织的领导;优点：这种党政关系结构,使各级党委成为当地事务的重要协调机构,而党委的集中决策有利于政令的统一和管理效率;“通过党组织进行各部门间有力的协调,党的网络化的组织结构是协调的组织体制保障,民主集中制的党的组织原则是协调的制度保障,下级服从上级是协调的纪律保障;”引自于沈荣华：中国地方政府学问题：第一,地方各级党委的决策和执行过程往往集中在党委的一把手和其他少数人手里,易于导致决策失误和腐败现象;由于组织和个人身份难以界定清楚,领导者的个人意志可能会以组织决定的面目出现,容易出现假公济私、任人唯亲等问题;第二,由于地方各级党委是权力的中心,不仅进行重大问题的决策,还进行具体问题的决策和执行,造成党政权责关系的模糊和紧张,妨碍地方政府机关形成独立的工作系统;前景：党政分开,改革以来,地方各级政府进行了一系列有关党政分开的实验,如实行行政首长负责制；将地方各级党政的一把手分开,即不兼职；,撤销“对口部”；减少专职书记等等,但是在中国,党政分开依然是一个存而不论的两难问题;按照当局的比较统一观点是,党政不能绝对分开,但党政在职责上有一定的界限,主要为：第一,规范党政的职责范围,党决定重大事务和方针;第二,党政关系应该走上法制化和程序化;第三,将党政关系在党的领导、人民民主和依法治国的框架下进行定位; 问题还是存在宪政结构宪法规定的地方权力机关法定的“决定权”与党的“领导权”之间缺乏明确界定能否明确界定呢,容易导致地方政府行为的困境;首先,在市场经济发达、利益结构分化的地区,地方利益意识觉醒,公民参与的积极性逐步增强,往往围绕地方人大开展激烈的利益表达和竞争,在这种情况下,往往使得党的领导权处于比较尴尬的地位,党的协调能力受到影响;其次,但更多的情况是,党的领导权事实上超越地方权力机关,造成地方利益表达机制的集权化,也造成地方民主参与的不足;科层结构在我国,地方政府的科层结构的问题突出的表现为“条条”“块块”之间的矛盾;块块结构是指一级地方政府对所管辖区域的各方面事务所实行的综合管理体制,体现为一级地方政府内部按管理内容所划分的不同部门或机构;条条机构是指从中央政府的职能部门或机构到地方各级政府职能部门或机构的垂直业务管理体制;改革以来,在权力下放过程中,随着地方财政权和企业管理权的扩大,管理体制开始从原来的条条为主逐渐变成了块块为主;促进了地方政府自主行为的发展,有利于地方政府创新;但是,条块矛盾依然存在,在区域发展和协调的背景下,片面的强调地方政府的自主行为不利于整体效率的提高;党组党组不是一级党委,是上级党的委员会在非党组织中的派出机关;党组成员由批准成立党组的党的委员会指定,党组必须服从批准它成立的党的委员会的领导,代表上级党的委员会指导本机关和直属组织内党的工作;这是党组的特殊性质;党组和党的委员会的主要区别有四个方面：1党的委员会是由党员大会或党代表大会选举产生,而党组则是由党的委员会决定;2党的委员会可以批准接收党员,党组不能;3党的委员会可以决定或批准对党员的纪律处分,党组一般不能直接决定或批准对党员的纪律处分;4党的委员会可以召开党代表大会党员大会或代表会议,选举出席上级党代表大会的代表,而党组不能召开这些会议;5党的委员会与下属单位党组织是领导关系,党组与下属单位党组织是指导关系;第三章地方政府职能一、地方政府职能的制约因素P1081、地方政府自身的能力2、地方政治制度3、经济体制4、社会发展水平5、地方政府的辖境及其自然地理、经济地理和人文地理条件6、地方政府的财力二、地方政府职能的基本特性P109双重性、差异性、局部性、服务性、规范性三、发达国家地方政府职能的特点P1121、这些国家大都采用地方自治体制,各级地方政府在政府职能承担上采用“职能分工”模式,分别有各自专有的职能;2、地方政府基本上不承担政治性职能;对与当地居民的日常生活直接相关的社会事务进行公共管理和提供服务,是地方政府职能的主要内容;3、在经济事务各方面,地方政府不承担主要职责,相关机构的设置也很少,其工作内容也以提供相应的服务为主;4、近年来呈现的新特点：加强区域规划、重视环境保护、改善公共基础设施的提供、突出职业教育与培训、参与领土整治;四、中国地方政府职能的未来趋势P1241、在职能内容方面,定位将日趋明确;2、在职能实现模式方面,将从管治型转向服务型;3、在职能目标方面,将从追求效率、追求社会效益,进而发展为追求综合效益;第四章地方政府关系一、地方政府关系的含义地方政府纵向的上下关系、横向的左右关系以及与无隶属关系的不同地区地方政府之间的关系;中央政府与地方政府之间关系,是地方政府关系中最重要的内容;二、地方政府关系的影响因素P1281、经济结构影响2、政治结构影响3、历史传统影响4、环境变化影响三、中央政府与地方政府关系的类型从静态意义上讲,我们一般可以把国的中央政府与地方政府关系的结构划分为中央集权型、地方分权型和均衡型三种模式;P1301、中央集权型模式中央政府基本上垄断了所有的重要权限,地方政府只是中央政府派生出来的政府体系,或者说,地方政府是中央政府在地方的代理人;因此,地方政府必须对中央政府负责,接受其控制和监督;为了保证地方政府的这种角色定位,中央政府一般都建立了各种有效的控制和监督体系,从而保证了地方政府对中央政府的绝对服从;集权型中央政府与地方政府关系的基本特征就是从中央政府到地方政府是一种单向式的自上而下的等级权力体系;2、地方分权型模式地方政府的权力主要不是来自中央政府的授予和让渡,而主要来自地方民众,地方政府的主要官员是通过地方选举产生;地方政府拥有较多的地方自治权,如立法权、行政权、执行权、维护公共安全权、改良社会设施权、发展社会福利权、财政权等等;因此,在地方分权型的国家里,地方政府往往是一个相对独立的主体,与中央之间不是被控制与控制的关系;3、均衡型模式中央政府与地方政府之间的权力配制的适度性与选择性,即通过法律的形式对两者之间的权限进行明确的界定,从而保证中央政府与地方权力的有效均衡：一方面体现中央政府集权的选择性,这些权力主要是涉及整个国家的全局利益和至高的利益,如主权和安全方面的权力等;另一方面,地方政府拥有仅涉及地方利益的各种权力;四、中央政府对地方政府的控制P1331、控制的原因1、各国政府社会管理与服务的职能的扩大,而这些职能中的大部分是地方政府承担;与此同时,随民主政治在地方的发展,原由中央政府承担的某些职能也转移给了地方政府;地方政府扩大了的职能中有相当一部分具有全国性的性质,中央政府必须对此制定相应的统一标准供各地遵循,以防止可能因此出现的影响全国稳定的混乱;2、各地方政府所能用来履行其职权的资源很不一样,地方财力有时相差悬殊;为了使国内各地居民的生活在全国范围内大体保持均衡,要求各地方政府提供的社会福利与服务等方面应有一个大致相差不多的水平;为保证中央财政资助的有效使用,中央政府就必须采取相应的措施;3、地方民主政治的发展和地方政府权限的增加,除导致地方政府作用充分发挥外,也会导致地方主义的产生与发展,如过分重视本地的地方利益,漠视甚至损害全国利益,严重的甚至可能导致地方分离主义倾向;2、控制的目的1、仅力求国家统一和政治稳定的消极目的2、在稳定基础上为寻求均衡发展而促进地方的发展的积极目的3、控制的手段1、立法控制①中央政府通过规范地方政府权限行使的各种法律,要求地方政府遵循②中央政府监督地方政府的立法2、行政控制①行政控制或出现于地方政府行为之前,或出现于后,但一般不直接干预地方政府行为;②中央政府设置主管地方政府事务的专门机构;③制定各种行政性条例等来规范地方政府行为,必要时才采取直接干预;④通过干预地方政府人事来加强控制;3、财政控制①划定税收范围②补助③控制地方财务行为如审查开支,限制借债等五、中央政府与地方政府的沟通渠道①全国人大代表是按地域选出,并在会议期间按产生的地区组成代表团,能充分反映地方的意愿;在全国人大常委举行会议时,常邀请省级地方人大常委负责人列席,以沟通意见;⑤国务院经常召集省级行政首长会议,就全国性重大问题进行讨论,使中央政府在做出重大决策时,能与地方进行充分协商;②中央行政机关各部门经常就有关行政事务,举行有地方政府负责人参加的专门会议,进行沟通;③中央常就一些重大的法律文件、决议、计划等,在正。
