第五讲 国家机构

唐纳德·特朗普，1946年 6月生于纽约。是美国最 具知名度的房地产商之一， 人称“地产之王”。拥有 纽约、新泽西州、佛罗里 达州等地黄金地段的房地 产，并创建“特朗普梭运 航空”，也是新泽西州 “将军”职业足球队老板。 希拉里· 黛安· 罗德姆· 克林顿，1947年10月出生，律师、民主党籍政治 家，第67任国务卿，纽约州前联邦参议员，美国第42任（第52届、第53 届）总统比尔· 克林顿的妻子。
议会的构成（structure of parliament） 西方国家的议会，在结构上一般采用两种形式，
即一院制和两院制。目前，在设有议会的164个国家
中，有111个国家实行一院制（unicameral system ），53个国家实行两院制（bicameral system）， 分别占总数的68%和32%。
议行合一原则
基本内容：“议行合一”是国家权力机关统一 行使立法和行政权力的制度原则。（ 1）国家行政 机关和其他国家机关由人民代表机关产生，各自对 国家权力机关负责并受其监督。（ 2）国家权力机 关在国家机构体系中处于最高地位，不与国家行政 机关、审判机关和检察机关分权，不受它们的制约 ，只对人民负责，受人民监督。
下议院又称平民院（ House
of
Commons ），其
议员共659名议员，由直接选举产生，任期5年。下院的主 要职权是立法、监督财政和政府。全国被划分为多个选民 人数基本相同的选区（选区的划分由一个独立的委员会决 定），每个选区选举一名下议院议员。大多数选区议员是 一个政党的成员，但是没有政党背景的人士也可以参加选 举。 通常情况下，英国下议院总有一个拥有绝对多数的政
党，该党领袖被国王任命为首相。下议院第二大党的领袖
则成为反对党领袖。
美国国会（Congress）实行两院制，为参议院（Senate） 和众议院（House of Representatives ）。 众议院由各州选民直接选举产生，各州在众议院中的席 位，按各州人口比例分摊。根据1929年的议席分配法案，众 议院人数固定为435人。参议员由选直接选举，每州2名，现 共有100名。
质询——指议员在议会会议期间，就政府的施政方针、 行政措施以及其他事项，向政府首脑或高级官员提出质疑或 询问并要求答复的活动。议会监督政府的一种方式。有场景 限制，不等同于咨询。 弹劾——指由法律或宪法设定的，当享有特别权利（或 豁免权）的政府高级官员或者法官等有特定的违法行为（如 叛国，腐败或与其职业道德不相符的行为等）时，对其进行 刑事追诉的一种程序。 不信任投票——西方议会制国家中，议会以投票表决方 式对内阁的施政方针或阁员、部长的行为表示信任与否的活 动。它是议会监督政府的一种重要方式。
院。参议院有权在特定条件下复选副总统；众议院有权提出
财政案和弹劾案，有权在特殊条件下复选总统。但弹劾案须 经参议院审判；副总统是参议院的当然议长；而众议院议长 是全院大会选举产生。
中国的立法机关——全国人民代表大会及其 常务委员会。
就广义的“法”而言，立法机关的范围也相应 扩大。如国务院可以制定行政法规，省、自治区、 直辖市的人民代表大会及其常务委员会可以制定 地方性法规，民族自治地方的人民代表大会可以 制订自治法规等。
二、主要国家机关
（一）国家元首(the Head of State)
国家元首是一国的最高首脑，是一个国家在 实质或形式上对内对外的最高代表。自古以来， 国家元首，不论是君主国的君主还是共和国的执 政官、总统等，一般都身兼行政首长，是行政权 的体现者。
国家元首职权：各国国家元首的职权由各国 宪法规定。一般有：公布法律权，发布命令权， 任免权，召集议会权，外交权，统帅武装部队权， 赦免权，荣典权等。国家元首对外代表国家，在 国际交往中享有礼仪上的特殊待遇。由于各国政 体不同，国家元首行使的实际权力也不尽相同， 分为实职元首和虚职元首。
内阁制下的国家元首
议会制（又称内阁制）的国家中，国家元首（ 国王、总统）可能只是国家的象征行政首长，理 论上拥有行政权力（所以英国的政府称为女王陛 下政府，即理论上政府是属于君主的，而不是议 会的）。由首相领导的内阁行使实际权力，并向 国会负责。首相从议会中选出，得到议会的支持 。议会有权著首相和内阁成员辞职或解散国会。 因此，政府问责于国会，并有责任向国家元首提 供“意见“（即代元首处理行政事务）。
分权与制衡原则
分权（Separation）、制衡（check and balance）
理论过程： 三权分立原则的起源可追溯至亚里士多德时代，亚里 士多德提出了著名的政体三要素论, 他首次把国家的政权划分为议事 权、行政权和审判权,，并认为国家之治乱以三权是否调和为转移。古 罗马波里比阿在政体三要素的基础上，提出三要素之间要能够相互配 合并相互制约。 17 世纪，英国著名思想家洛克《政府论》的发表，表明现代意义 上的分权理论初步形成。洛克把国家权力分为立法权、行政权、对外 权，立法和行政权应该分别由不同的国家机关行使，行政和对外权由 一个机关行使。立法权属于议会，行政权属于国王，对外权涉及到和 平与战争、外交与结盟，也为国王行使。
英国的国会为两院制，由上议院和下议院组成。
上议院又称贵族院（House of Lords），主要由王室后 裔、世袭贵族、新封贵族、上诉法院法官和教会的重要人物
组成。上议院议员共669名议员，没有任期限制。不由选举
产生，部分是世袭贵族。上议院是英国最高司法机关，议长 由大法官兼任。和下议院相比，上议院的权力相对有限，保 留着历史上遗留下来的司法权，有权审查下议院通过的法案 ，并通过必要的修正案，还可以要求推迟它不赞成的立法， 最长可达一年。
美国总统选举 在二百年前美国刚建国时，美国的先贤就设计了 “选举人”制度，当时主要目的是为了防止政客向 选民虚假承诺骗取选票，由“选举人”间接选总统， 以避免弊端。 美国全部“选举人票”共538张，是参议员（100 名）、众议员（435名）、华盛顿特区代表（3名） 的总数。
“驴子”是民主党 的党徽，“大象” 是共和党的党徽。 四年一次的美国总 统选举又称为“驴 象之争”。民主党 与共和党分别以驴 和象作为自己的象 征，源于美国政治 漫画家汤姆斯· 斯特的讽刺漫画。
分歧：关于我国机构是否属于“议行合一”，这个问 题有很多争论，肯定者认为我国属于典型的“议行合一” 国家，这主要从我国的根本政治制度---人民代表大会制度 上体现出来；否定者却认为“议行合一”是典型的巴黎公 社制度，即议事机构和行政机构的结构合一，职能合一。 而我国现行的人民代表大会制度无论是职能上还是与国务 院的关系上，都不是合一的。 有学者认为，“议行合一”的理论与原则应当彻底抛 弃。
（三）行政机关 政府首脑。政府首脑指一国政府或内阁的领 导，名称各有不同，如“国务院总理”，“内阁 总理（大臣）”，“首相”，“部长会议主席” 等等。议会制政治体制下一般为总理（如：德国、 新加坡）或称首相（如：英国、日本），总统制 政治体制下一般为总统（总统同时也是国家元首， 例如：美国、墨西哥），而在半总统制政治体制 下政府首长由总统在议会多数政党中指定的总理 （如：法国、乌克兰）。
总统制下，国家元首同时为政府首长，对国 家重大决策的制定和执行均负有实际的直接的责 任，拥有很大权力，可主动行使行政权力，是实 职元首；在实行议会（内阁）制的国家 ，元首 一般不直接掌握国务实权，只以国家的名义，从 事一些象征性和礼仪性的活动，因而被称为虚职 元首。半总统制下，国家元首与政府首长分享行 政权力。
国家机关为什么包括国家元首？
现代国家元首，按照宪法规定的权限，履行其 国家首脑的职能。宪法规定的职权都是国家机关 的职权，所以，元首是国家机构的组成部分。
（二）立法机关 立法机关是制定、修改和废除法律的国家机关。
资本主义国家的立法机关是议会（parliament），
又称为国会。
议会的职权 议会的职权由宪法规定，主要有： （1）立法权。即按照法定程序行使制定、修改、 废除法律的权力。 （2）财政权。即通过审议财政法案，对政府的财 政收入和支出实施监督。 （3）行政监督权。即财政监督权以外的监督行政 机关各种公务活动的权力。该项职权的具体运用各 资本主义国家不尽相同，主要采用弹劾、质询、不 信任投票等形式。
思考讨论：参议院为什么实行部分改选制？
参众两院不同之处： 虽然国会参众两院享有平等地位，它们的主要职责都是 通过立法，不过参众两院有很多不同之处。 （1）参众两院议员产生的方式不同。众议员按人口分配 ；国会共有435名众议员。参议员不管各州大小，都是每州 两名，美国50个州共100名参议员。
（2）参众两院的议事程序不同。参议院历史学家里奇说
在社会发展史上，国家机构设置（组织）原 则主要有三类：集权原则、分权制衡原则和议行 合一原则。集权原则是奴隶制国家和封建制国家 机构设置的通常原则，分权制衡原则是资本主义
国家机构设置的原则，议行合一原则是社会主义
国家机构设置原则。 有学者认为：制衡与三权分立应该是两项政治 原则。因为它们是在不同的历史时代提出的，是为 达到不同的目的，其内容也大相径庭。
:“参议院的议事程序给了少数派更大的权利，可以是少数 党，也可是多数党内的少数派别。任何一个参议员都可以 阻挠议事日程。而在众议院是多数决定一切。”
（ 3 ）参众两院除了立法，各自有一些特殊的职责。例如
，总统任命内阁高级职务和最高法院法官，要经过参议院听 证来确认。而涉及国家财政、税收的议案则必须由众议院提 出。 （ 4 ）总统与外国缔结的条约及总统任命的官员须经参议
法国启蒙思想家孟德斯鸠更进一步发展了分权理论，提 出著名的“三权分立”理论。他在《论法的精神》中，将国 家权力分为三种：立法权、行政权和司法权。所谓三权分立 是通过法律规定，将三种权力分别交给三个不同的国家机关 管辖，既保持各自的权限，又要相互制约保持平衡。
实现模式。三权分立的实现模式在各资本主义国家有 所不同，只有美国（总统制）实行“三权分立”，而其他 绝大多数西方国家实行议会制。西方议会制国家的显著特 点是，立法权与行政权不分立。立法权与行政权在实质上 是合一的。