新常态下改革与创新重点领域投融资机制下

新常态下改革与创新重点领域投融资机制（下）杨萍国家发改委产业所副所长/研究员二0一五年五月刚才我们讲了关于新常态下的一些经济增长特征，全面深化改革的一些方面，还有重点领域投融资机制这种新常态的背景下它的必要性，它的必然性等等。

那么第二个方面，我们就讲一下，重点领域投融资及相关的一些国际经验。

二、重点领域投融资及国际经验（一）基础设施及其重要性那么重点领域实际上大家等一会可以看到，主要是在基础设施领域。

那么基础设施它为什么很重要。

就是牛津经济学辞典对基础设施有个定义，那么基础设施主要是用于提供公共服务的资本设备，包括交通、通讯、天然气、电力和水的生产和供应设备等等。

在现代社会当中，基础设备是经济活动的基础，高质量的基础设备能够有效地降低营商成本，促进企业集聚，创建贸易联系，推动城市扩张，提高生活质量，并最终实现经济繁荣。

那么基础设施的这个重要性在理论上，在市政研究上，都有很多成果。

那么在80年代的时候，有人对美国的作了一个研究。

因为大家知道，在70年代、80年代，美国的生产率增长速度，就是整个全要素生产率的增长状况不及日本，它就是说生产率是处于下降的过程。

它为什么会出现这种变化，有人从基础设施这个角度进行了研究。

那么这个研究表明，美国公共基础设施存量与GDP之比，在20世纪60年代的时候，开始收缩。

在这种因素影响下导致20世纪70、80年代的那个美国生产率下降。

所以这个是一个例证。

所以从市政的角度说明，基础设施对经济增长的一个必要性。

（二）基础设施的分类另外大家也可以从我们国家的一个经济增长发展过程看到，就是我们现在的日益相通的，我们的高速公路网，我们的公路网，我们的铁路网，我们的高速铁路网建成以后所带来的生产生活的便利化，教育成本的下降十分的明显。

对于促进或者是中国经济的良性的发展，就发挥了积极的作用。

在改革开放之前，曾经是我们经济发展的瓶颈，特别是80年代。

那么随着这个瓶颈的突破，中国经济进入到了更好的一个发展阶段。

1.经济基础设施和社会基础设施那么基础设施它是有不同的类型，也有不同的划分标准。

那么世界银行将这个划分为经济基础设施和社会基础设施，那么世界银行关于经济基础设施的定义为永久型的共同构筑设备、设施和它们所提供的为居民所用，和为经济生产服务，这个叫做经济基础设施。

在那个之外的叫做社会基础设施。

那么经济基础设施包括公共事业，公共工程以及交通设施。

社会基础设施主要包括文化、教育、医疗、保健等等。

2. 经营性基础设备和非经营性基础设施那么这个是从它的服务的内容，作用的方向进行的一个划分。

另外一个还可以按照是否具有收费机制，基础设施项目被分为经营性基础设备和非经营性基础设施。

经营型基础设施可以根据产品和服务，能不能够按照成本定价，划分为纯经营性和准经营性两类。

那么纯经营性有良好的收益，可以回收成本，市场融资的条件比较充分。

准经营的，有收费机制和资金流入，具有潜在的利润，但由于其收费价格无法到位等因素，无法回收成本。

所以它只具备市场融资的基本条件。

但由于项目经营收入无法弥补成本，在这种情况下，在利用社会资本建设运营的时候，政府就必须解决投资收益不足的问题。

像美国交通部在制定联邦融资工具政策的时候，就将交通基础设施分为无收入的基础设施项目，有收入但需要融资帮助的基础设施项目，可市场化且以收入为基础的基础设施项目等等。

所以这个你也可以看到，我们在重点领域投融资机制创新的时候，你会注意到可经营性和不可经营性，对于这个投融资机制的选择是有非常大的影响的。

对于纯经营性和准经营性，这个不同的项目在融资工具和融资方式以及政府的地位和作用的方面也有比较大的影响。

（三）重点领域所以从重点领域来讲，基本上是基础设施。

那么我们从具体的，我们国家的实际上来看，那么重点领域在这个地方，我们主要指的是哪些领域。

在2014年国家发改委，国务院发布，政府核准的投资相关目录，这个它主要包括哪几个领域？农业水利，能源，交通，信息，原材料，机械，轻工，高新技术，城建和社会。

机械制造里面主要是汽车，轻工主要是烟草，原材料主要是一些比较关系国计民生的一些门类。

所以从这个地方你可以看到，这个因为政府要核准，实际上它就是一些比较主要的领域和部门，你可以看到这个主要重点领域也是在基础设施，基础产业这些方面。

那么在2014年的时候，国务院也发布了关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见。

这个地方就是为了推进经济结构战略性调整，加强薄弱环节建设，促进经济持续健康发展，按照国务院的部署和要求，国家发改委会同有关部门，选择生态环保、农业水利、市政、交通、能源、信息、社会事业等领域，重点就吸引社会资本，特别是民间资本参与，提出了创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的一系列改革措施。

研究起草了关于创新重点领域投融资机制，鼓励社会投资的指导意见。

报经国务院批准后，国务院以国发201460号文正式印发。

所以在这个文件当中，你可以更清楚地看到，我们现在所指的重点领域，主要就是基础产业，基础设施部门，这些方面。

那么这些重点领域的选择主要考虑的是什么？首先这些领域，社会资本，特别是民间资本发展还不够充分，进入在存在一定的困难和障碍，社会呼声还比较高。

第二个方面，这些领域大多数都是经济发展的薄弱环节，也是党中央、国务院明确要求加快推进的重点建设领域。

第三，按照国务院部署，发改委会同有关部门各地区，正在加快推进七大类国家重大工程建设，指导意见选择的这些领域。

刚才我在讲新常态的时候，大家也看到，这对于中国经济来讲，我们现在从2010年以来，我们的经济增长速度，一直处于向下调整的过程，实际上到了今年，还处在探底的过程当中。

而且从日本的经验也看到，我们不希望经济增长速度过快的一个下降。

就是说从10%掉到5%，我们现在比较合意的一个增长速度是7.5%左右的增长速度。

那么在这个背景下，在这个转换，从高速增长向中高速调查的过程当中，我们还希望投资能够继续发挥稳增长的关键性作用。

所以这个就是七大工程所要发生的一个作用。

所以这个重点领域的选择从刚才三方面的解释你也可以看到，也符合这一届政府，执政以来始终强调的，就是我们的政策措施，要既利当前，又惠长远。

所以从当前来讲，我们需要稳增长，从长远来讲，这些领域需要发展，这些领域需要进一步地引入市场机制，引入社会资本。

所以现在我们所要进行的重点领域的投融资机制的创新，这些重点领域的选择主要考虑的就是这几个方面。

为什么说这些还是一个需要大力发展的一些薄弱环节？这张表是新型城镇化的一些主要指标，你可以看到，国家新型城镇化战略到2020年，当我们要建成、达成我们这个规划所提出的目标的时候，我们的城镇化水平就是什么样的状况，基本公共服务要达到什么样的水平，基础设施供给会要达到什么样的状况，资源环境是一个什么样的状况，都提出了一个明确的要求。

你可以看到，它是有比较大的发展空间的。

这也就意味着我们在新型城镇化的过程当中，我们的市政这一块，我们的环境这一块，我们的交通这一块，我们的社会资源这一块，都是有非常大的供给需求的增长的。

那么在新型城镇化当中，对县城和重点基础设施提升也有一个明确的要求。

这也从另外一个角度反映，我们在基础设施领域建设这一块，还是有非常大的需求。

向综合网络这一块，我们在2020年的时候，也都提出来了，在新型城镇化的绿色城市建设这一块，都有要求。

另外一个就是刚才已经提到了，我们的未富先老，我们的老龄化的速度特别得快，过程当中社会事业的发展也要求越来越大，医疗体制改革，这都对社会事业的发展提出了要求。

我们基础设施这块也都一样。

所以这就反映了，这些重点领域的选择，确实是像刚才所说的一样，有非常大的需求增长的空间。

而这个方面刚才也看到了，我们在新常态下，财政收入下降，财政能力和供给需求这块，出现了一些矛盾，也有必要引入社会资本，也有必要推进重点领域的投融资机制的创新，来满足我们这个供给增加的一个投融资需求。

这是重点领域，它为什么选择，主要是哪几个方面。

（四）国际经验国际经验上来讲，实际上我们在重点领域投融资机制创新上可借鉴的国际经验应该说也是比较多的。

因为基础设施传统上从20世纪70年代之前，或者是80年代之前，大多数国家都是以政府提供的方式，来满足本国国民对基础设施服务，或者是公共服务的这么一个要求的，这个需求的。

随着技术进步，随着监管能力的提高，以及整个方方面面的发展，基础设施领域，大家也看到了，公共部门、国营部门，它跟私人部门相比，在管理经验、运营效率方面，是要差很多的。

在这个背景下，引入私人部门效率提高公共服务的供给能力和服务水平成为各国纷纷推进的一个方向。

英国开始。

所以基础设施向私人部门开放，逐渐地成为一种世界潮流。

先是私有化，再是PPP，政府和私人制合作。

这张表是1985年以来，全球PPP项目的部门和地区分布。

你可以看到，基础设施领域，或者是基础设施部门向私人部门开放，这是一个大的趋势。

而且最近几年它又出现了一个新的浪潮。

也就是说，PPP正在全球成为一个新的热点。

包括去年在中国召开的APEC会议，我们四大议题之一，也是PPP。

在中国主办国之前的前一年，印尼是主办国，它的议题之一也是PPP。

所以这个就是说，基础设施领域向私人部门开放，在引进私人部门的过程当中，投融资机制创新都是他们所做得一些事情。

那么在推进PPP的过程当中，项目融资是比较突出的一个融资特点，那PPP项目融资的特点是成立一家法律上独立的项目公司，通过无追索权债务为基础设施投资融资。

该公司目的单一，和存储金有限。

项目融资是由律师、银行家组成的大规模团队和达成法律协议和创立项目公司所需要的其他咨询团队共同推动的。

这使得项目融资不适合于小规模的投资项目，在大多数PPP项目当中，项目公司90%的资金来源于优先级债务，剩下10%的资金来源于投资者的股权投入。

所以在这个过程中，项目融资成为它的一个方向。

在这个向私人部门开放的过程当中，在PPP发展的过程当中，实际上它的投融资创新在不断地发展。

这个是英国的实际情况，在2008年爆发的全球金融危机，对PPP市场产生了很大的影响。

原先的一些金融工具变得不那么好用，所以这就导致公共部门需要寻找更好的项目融资方法和风险配置方法。

所以就是在整个基础设施领域向私人部门开放的过程当中，投融资机制的创新是一个持续的长期存在的过程，大家需要认识到这一点。

那么在这个过程当中，除了刚才所提到的发达国家给我们所展示的，基础设施领域向私人部门开放，以及投融资机制创新之外，那么它还有一些创新融资机制，吸引私人资本一些具体的做法，也给我们提供了可借鉴的一些经验。

像在美国的联邦法律下，允许私营部门债券为某类地面交通项目融资。

允许州和地方政府发行享有联邦税收优惠的市政债务，为私人建设和运营的项目融资。