中国城镇化的难点与对策

中国城镇化的难点与对策

新中国成立后很长时间内，我国对城镇化重视不足，直到“八五”计划才在计划纲要的产业结构调整内容中附带首次提出推进城镇化。近年来，尤其是本轮国际金融危机以来，出于城镇化对扩大内需的重要作用，政府部门和学术界对城镇化的关注度迅速提高，普遍将城镇化作为延续中国三十多年来经济高速增长的主要途径，许多地方政府开始“跨越式”推动城镇化，核心途径是“拉开城市框架、扩大城市人口规模”。如果认识不到城镇化中的问题和难点而盲目推进，将会把我国城镇化乃至现代化事业推向危险边缘。

一、中国城镇化进程及存在的主要问题

(一)城镇化内涵

不同学科从各自研究视角出发，强调城镇化的某一特征，如经济学强调生产要素的流动以及农业活动向非农业活动的转换，社会学强调工业社会取代农业社会生产生活方式，地理学强调城镇景观取代农村景观[1]。城镇化是一个综合性过程，但其核心是人口集聚和生产生活方式转变，从人口的角度可将城镇化分为三个基本要素：人口向城镇集中、生产方式非农化、生活方式逐步现代化，人口向城镇集中的过程是外在表现，生产方式和生活方式的转变是内核。

(二)中国城镇化历程

按照城镇化的基本动力、推进速度等[2]，将中国城镇化划分为三个阶段：

1.缓慢推进期(1949-1978)

新中国成立后，为了支持工业化的迅速推进，我国采取了“城乡分割、以乡补城”的方针，严格限制城乡人口流动，城镇化速度缓慢。1949-1978年，我国城镇化率由10%左右仅增长到17.9%，年均增速不足0.3%。

2.恢复发展期(1979-1992年)

在经济增长的拉动下，城镇化开始恢复发展，并逐渐加速。1979-1992年城镇化率从18.96%提高到27.46%，提高了8.5个百分点，年均提高约0.68个百分点，是前29年城镇化速度的2.72倍和世界同期城镇化速度的2倍;一大批新兴城市迅速崛起，城市总数由216座增加到517座，建制镇由2851座增加到11985座。

3.加速发展期(1993-今)

随着经济快速增长，中国城镇化进入了加速发展期，大量农业剩余劳动力摆脱土地束缚向城市和城镇流动，城镇化率自27.99%迅速提高到49.95%，年均提高约1.4个百分点;城市数量达到655个，建制镇数量达到20000座左右，并逐渐形成了长三角、珠三角、京津冀、成渝等城市群。

(三)中国城镇化存在的主要问题

近年来中国城镇化迅速推进很大程度上弥补了进程滞缓带来的负效应，但也积累了许多问题，成为未来健康持续推进的羁绊。

1.不完整性

我国城镇化中存在明显的“重物轻人”倾向，过于重视城市空间拓展，忽视人口城镇化水平提高。自1996年以来，城镇建设用地面积从1.3万平方公里扩大到5.7万平方公里，增长了338%;但同期城镇人口从2.99亿增加到6.22亿，增长了108%，部分城镇人口仅仅实现了空间集聚和生产方式转变，没有实现生活方式转变，当前我国城镇人口中包含了1.67亿社会保障水平较低的农民工，大部分农民工只是个体进城，多数家庭成员仍然居住在农村，2009年农民工带眷系数仅为0.22，农民工仍然大规模往返于城乡之间，没有成为完整城镇人口。

2.资源浪费严重

我国城镇化主要依赖于廉价的土地、能源投入，对生态环境影响较大。目前我国人均建设用地已经达到130多平方米，远远高于发达国家人均82平方米和发展中国家人均83平方米的水平;而且，“隐性”土地浪费严重，劳动人口和供养人口空间分离的方式导致土地资源浪费严重，进城务工人员在城镇居住却在农村大量修筑房屋，造成了我国农村人口比率大规模下降的同时农村建设用地面积不降反增。而且，我国城市建筑能耗相对较高，与相同气候条件的西欧和北美国家相比，我国住宅单位采暖能耗多50%-100%。

3.总体滞后与阶段性“过热”并存

尽管我国城镇化推进迅速，但仍滞后于经济发展水平，从城镇化率与工业化率、非农就业人口比重的关系来看，城镇化大约滞后15个百分点左右，与世界其他国家相比，我国城镇化大约滞后10-15个百分点。但一些政府部门急于改变城镇化滞后格局，通过圈地建城、户籍调整等方式加速城镇化，使得经济增速与城镇化增速脱节，造成城镇化阶段性“过热”。

二、中国城镇化中的难点

中国城镇化面临着一个基础性难点：以较低的资源环境承载力支撑世界上最大规模人口的城镇化，除此，还面临着一系列阶段性难点：

(一)转型发展困难影响到城镇化的可持续性

经济发展是城镇化的根本动力，是实现人口生产方式转变的唯一途径。转型发展是实现我国经济持续增长的必经之路，却面临着众多难点[3]，如果无法顺利实现转型，必将影响经济增长，进而影响城镇化进程。

转型发展的难点包括：一是改革难度加大;要推动转型，必须推动总体改革进程尤其是重点领域和关键环节的改革，比如基本经济体制、财税体制改革、资源环境管理体制、政府绩效考核机制等的改革，这些领域改革难度较大，涉及到不同群体、阶层以及地区间的利益调整，而且与政治、社会、文化等领域改革紧密相关，统筹推进的难度较大。二是我国劳动力素质难以满足转型需求;实现转型发展的基础是大规模高素质劳动力供给，与成功实现转型发展的韩国相比，目前，我国经济发展水平大体相当于韩国1980年代末期的发展水平，但我国目前的高中教育及职业培训水平仅相当于韩国1970年代水平(表1)，即相比韩国而言，我国为转型发展储备人力资源的时间晚了10多年。三是国际竞争和束缚强;要提高创新、技术进步在中国经济增长中的贡献，意味着提高中国在国际分工格局中的地位，调整较为复杂的国际技术分工体系，当前以美欧等为第一梯队，新型工业化国家为第二梯队，发展中国家为第三梯队的分工格局比较牢固和复杂，中国要实现突破比较困难。

如果不能顺利实现转型发展，我国将会由高增长阶段转入低增长阶段，经济增长空间收窄，城镇化动力减弱，城镇化的持续性受到影响。如果依靠政府干预强行推动城镇化，可能会激化城镇就业矛盾，即使实现了人口向城镇集中，由于就业岗位的缺失，生产方式难以转换，城镇化增速也会大幅下降甚至停滞。

(二)农村人口向城镇集聚的难度增大

长期以来，我国农村向城镇转移的人口以剩余劳动力为主，但随着农村劳动力结构的变化，转移人口将转变为农民家庭，即包含了劳动力及其抚养人口，这加大了人口集聚难度。

经过持续大规模转移，我国农村劳动力结构已经发生了巨大变化[4]，未来可供转移的农村拉动力数量急剧下降，由于缺乏剩余劳动力的统计数据，利用“倒推法”模拟转移人口结构。目前我国农村人口中老年人和儿童(受统计数据限制，儿童指0-20岁人口)比重达到42.16%，而全国平均为39.20%;当我国城镇化率达到70%、基本实现城镇化时(此时全国总人口约为14亿)，需要向城市继续转移约2.9亿农村人口，按当前的抚养比进行测算，远景农村劳动力总数为3.1亿，这意味着转移的2.9亿农村人口中包括1.5亿的劳动力、1.4亿被抚养人口(表2)，其抚养比约为0.97，远大于目前全国平均水平0.36，也即未来农民工家属将是城镇化的另一主体。

城镇化主体改变提高了人口向城镇集聚的成本，城镇管理部门必须为农民工家庭提供更多的公共服务和城市公共服务设施，城镇运行成本大幅度提高;农民工家庭城镇化后消费水平大幅提高，农民工劳动工资上涨的压力更大，推动城镇化的成本提高。而且，随着国家对农村的补贴增多、农村公共服务水平的提高，农民工家庭进城意味放弃这部分权力，机会成本增大，相对抬高了城镇化成本。

城镇化主体拓展改变了传统的城乡迁移动力模型，传统上，农村劳动力进城的动力主要在于城乡间收入差距，而且较小的收入差距就可以引起人口迁移;但以农村家庭为单位进城，不仅使得迁移成本迅速提高，而且迁移决定的形成还涉及到经济、社会、教育、文化等因素，由收入这一单变量函数转变为多变量函数，迁移决定更难形成，农村人口向城镇转移更加困难。

(三)转变农民工的生活方式面临多重挑战

提高农民工生活水平的前提是提高收入水平、实现向利润率更高部门转移，当前多数农民工在劳动密集型行业就业，这些行业利润空间较小，产品成本中40%-60%为劳动力成本，且成本传导能力普遍较弱，难以承担劳动力成本持续上涨的压力。要持续提高农民工收入，必须推动农民工向利润率较高、附加值较高的产业部门转移，但农民工学历和职业素质偏低，平均受教育年限仅为7.33年，初中及以下文化程度的农民工比重约为76.5%，而且多数没有参加过任何技能培训，不能实现转移，就无法从根本上提高工资水平和生活水平。

转变农民工生活方式将带来巨大的、难以化解的财政压力。目前我国农民工“市民化”平均成本约为10万元左右[5]，按每年实现1000-1500万农民工市民化的速度来看，约需要投入1-1.5万亿，形成巨大的财政压力，而且也无法通过土地财政来解决。“市民化”成本的最大部分是城镇住房，2009年外出农民工在务工地自购房的比重仅为0.8%，必须依靠保障性住房解决住房问题;土地出让价格攀升利于政府筹措资金解决压力，但地价上升抬高房价并进一步削弱农民工依靠商品房体系自我解决住房问题的能力，加重农民工对保障房的依赖和需求，形成恶性循环。如果无法实现农民工“市民化”，中国可能重蹈拉美国家覆辙，出现大规模城市贫民和贫民窟，或者维持现有“不完整”城镇化，保留大量定期往返于城乡之间的流动人口。

农民工家庭进城后，会将传统的城乡差距转变为“面对面”的冲突[6]，令潜在的社会风险增大。我国过去采取农民工进城、家属留乡村的方式，城乡差距被大尺度空间所稀释。但如果实现农民家庭进城，会将“城乡差距”集中到城市内部，加大“面对面”冲突的风险。再加我国风险疏散和利益诉求表达的渠道缺失，如果在城市中形成大规模的低收入而生活艰难、有一定文化而无信仰、心理极不平衡的、可导致社会动荡的危险人群，潜在社会风险大大增加。

(四)城镇化的资金需求难以得到有效满足

由城市社会保障和市政公共设施支出带来的资金需求将大幅增长。市政公共设施建设资金需求包括两部分：一是要弥补市政公共设施的严重欠账，近10年城市维护费用仅为建设费用的10%左右，由于车均道路面积的下降，部分大中城市的道路时速由1990年代的平均30-40公里降为10公里左右，部分城市管网容量不足且已经运行了几十年，改造难度大，成本高;二是随着城镇人口的增加，市政公共设施容纳能力和服务水平需要相应提高;到2020年市政公共设施(公共交通、市容环卫、污水处理、绿化、水热气供应、道路桥梁及其他基础设施)建设的资金需求为16万亿左右。社会保障支出不仅包括为农民工提供社会保障，到2020年大约需要支出15万亿-20万亿，还要不断提高较低的社会保障水平，支出总额可能会不断膨胀。累计之下，2020年城镇化所产生的资金需求(社会保障和市政公共设施支出)累计起来将远远超过30万亿元，是2009年我国全部财政收入的5倍左右。

我国至今仍未形成适应城镇化资金需求的多元化投融资机制。我国地方政府财力与事权不对称，各地政府负债严重，未来难以满足城镇化的庞大资金需求;以银行贷款为主的融资渠道难以满足资金需求，银行贷款主要来源于城市投资或融资平台公司，抵押物单一，最终来源仍然为土地出让收入。通过地方债筹集城镇化资金的方式，由于名目众多且缺乏有效的用途监管，难以保证资金用途。