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PPP项目合同指南（试行）第一章总则第一节PPP项目主要参与方一、政府政府承担PPP项目的行政管理职能，并在行使行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。
二、社会资本方社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的具有法人资格的企业(包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业)或项目公司。
但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。
项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。
政府持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。
三、融资方PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构及非银行金融机构等。
四、专业运营商（部分项目适用）采用政府付费机制的项目中，大部分运营事务由专业运营商负责；采用使用者付费机制的项目，仅将部分非核心的日常运营管理事务交专业运营商负责。
五、原料供应商（部分项目适用）为保证原料稳定供应，项目公司会与其签订长期供应协议。
六、产品或服务购买方（部分项目适用）项目公司以及融资方会要求确定项目产品或服务的购买方签订长期购销合同。
七、保险公司PPP项目会向保险公司进行投保，分散和转移风险。
PPP 项目对保险公司的资信有较高要求。
九、其他参与方投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。
第二节PPP项目合同体系PPP项目基本合同体系一、PPP项目合同项目公司未成立时，政府方与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
项目公司成立后，项目公司与政府方重新签署PPP项目合同、承继上述协议的补充合同、之前达成协议是否存续的约定。
二、股东协议股东协议通常包括：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。
在PPP 项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。
PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主X权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。
PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。
同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。
因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
2根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。
PPP项目的全流程操作解析从BOT到PPP，中国PPP项目在2014年9月的新政后一路高歌猛进，截止2017年9月30日，财政部全国入库项目14220个，累计投资额为17.8万亿元。
截止2017年2月27日，发改委传统基础设施领域PPP项目库共入库15966个，项目总投资15.9万亿元。
如此庞大的市场需求，加之PPP项目的识别、准备、采购、执行过程都涉及非常多的法律合规要求，PPP已成为资本市场法律服务的新蓝海。
PPP项目的各项流程离不开专业律师的法律意见，同时对律师专业化服务水平的要求也越来越高。
从最近举办的第三届中国PPP 融资论坛上获悉财政部正在推进相关PPP条例的制定，将对PPP项目提出更多的要求和挑战。
PPP项目物有所值评价、财政承受能力评价怎么做？怎么正确区分政府付费类PPP项目与政府购买服务？完整的PPP合同体系有哪些？PPP合同文件谈判时最要关注哪些权利责任？通过移交政府退出项目时移交条款怎么写？PPP项目资产证券化有哪些要求与关注点？梧桐特别邀请北京市天元律师事务所合伙人韩如冰律师讲授「PPP项目的全流程操作解析」，从PPP的发展历程、政策环境，PPP项目的识别、发起、采购、执行管理、移交退出等多维度深入讲解PPP的理论与操作实务，带你从大方向与细节全面把握PPP，摸准时代脉络。
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国家财政部PPP项目合同指南PPP（政府和社会资本合作）项目合同一直是PPP项目管理的关键环节。
在PPP项目中，合同起着明确双方权利和义务、规范双方行为的作用，对项目的成败起着决定性作用。
国家财政部发布的PPP项目合同指南，旨在为PPP项目合同的签订、执行、终止等阶段提供指导，倡导合同文本的合理性和规范性。
本文将对国家财政部PPP项目合同指南的主要内容进行解读。
1. 合同签订阶段在合同签订阶段，各方应当履行诚实信用、平等自愿的原则，充分协商并达成一致意见。
合同签订前，应明确合同各方的主体资格、约定内容、风险分担等关键要素，确保未来合作的顺利开展。
2. 合同执行阶段合同执行阶段是PPP项目运行的核心阶段，各方应严格按照合同约定履行各自的责任，确保项目按时、高质量地完成。
同时，应建立合同执行的监督机制，及时发现并解决问题，保障项目的正常推进。
3. 合同终止阶段合同的终止可能是由于双方协商一致、合同期满、合同出现严重违约等原因。
在合同终止阶段，各方应按照约定的终止程序，妥善处理未完成工作、确定权利义务转移等事项，避免造成不必要的纠纷和损失。
4. 合同管理与信息公开国家财政部强调PPP项目合同应当公开透明，确保各方对项目的监督和评估。
作为合同的管理方，应建立健全的合同管理机制，及时总结经验、改进不足，提升合同管理水平。
5. 案例分析与倡导在指南中，国家财政部还将列举一些成功的PPP项目合同案例，以供参考借鉴。
同时，倡导各级政府和社会资本在签署PPP项目合同时，通过充分沟通、平等协商，建立诚信、友好的合作关系，推动PPP项目的健康发展。
结语国家财政部PPP项目合同指南的发布，为我国PPP项目合同管理提供了有力指导，促进了政府和社会资本的合作共赢。
各方应充分理解指南的要求，遵循合同的原则，共同推动我国PPP项目的稳步发展。
愿国家财政部PPP项目合同指南成为PPP项目管理的精神支柱，为中国经济发展和社会进步做出更大贡献。
PPP项目合同指南重点条款讲解PPP（政府和私营部门合作）项目合同是政府和私营部门之间合作的协议，旨在促进基础设施发展和服务的提供。
为确保PPP项目合同的顺利执行，以下是一些重要的条款和它们的讲解。
一、PPPPP项目合同的目的和背景：首先，合同应明确项目的目的和背景。
这将包括项目的目标、预期结果以及相关各方的责任和义务。
此条款的目的是确保各方对项目的目标和期望有一个共同的理解。
二、项目的法律依据和监管环境：该条款应明确项目的法律依据以及参与项目的各方应遵守的监管环境。
这将确保项目的合法性和合规性，避免法律纠纷。
三、项目的风险分配机制：项目合同中应包含明确的风险分配机制。
这将确保各方在项目中的责任和义务得到公正和适当的分配。
风险分配机制应考虑到项目类型、业务风险和市场情况。
四、支付和财务安排：该条款应明确项目的支付和财务安排。
这将包括各方的付款义务、支付方式和时间表。
此外，合同还应规定项目的财务报告和审计要求，以确保透明度和合规性。
五、履约保证和违约责任：合同中应明确各方的履约保证和违约责任。
这将包括违约责任的约束和违约处罚的规定。
此条款的目的是确保各方履行合同义务，并降低违约的风险。
六、争议解决机制：该条款应明确项目争议的解决机制。
合同可以规定争议解决的程序、仲裁机构和法律适用。
争议解决机制的明确性将有助于降低争议发生的风险，并保证快速和公正的解决。
七、合同变更和终止：该条款应明确合同的变更和终止条件。
合同变更的原因、程序和影响应得到明确说明。
此外，合同还应规定提前终止合同的条件和后续安排。
八、知识产权和保密：合同应包括知识产权和保密的规定。
知识产权的所有权和使用应得到明确。
此外，合同还应规定各方对项目信息的保密责任，以确保信息的安全和保密。
九、可持续发展和社会责任：该条款应明确项目对可持续发展和社会责任的要求。
合同可以包括环境保护、劳工权益和社区发展等方面的内容。
此条款的目的是确保项目符合社会和环境的可持续发展要求。
PPP项目操作手册（完整版）一、操作基础PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。
即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。
推广PPP模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。
项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。
PPP有广义和狭义之分。
广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。
狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。
二、总体要求1、打破地域垄断和所有制限制。
PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。
在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。
PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。
PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。
同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。
因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。
2根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。
浅析PPP项目合同体系摘要：PPP项目参与方众多，主要参与者包括政府方、社会资本方（包括社会资本和项目公司），其他参与者还包括银行等投资主体、原材料供应商等。
因此，在PPP项目中，必须通过一系列合同文件规范各参与者之间的具体权利义务，而这些合同文件就构成了PPP项目合同体系。
关键词：PPP；合同体系；PPP项目合同1.前言PPP项目投资额大，交易结构复杂，参与主体多，合同周期长。
不同主体、不同交易环节都需要通过具体合同文件予以体现和实现。
合同文件是PPP项目能否成功实施的关键所在。
2.PPP项目合同体系简介在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的合同体系。
PPP项目的合同通常包括PPP项目合同、股东协议、公司章程（属于重要文件，但本质不属于合同）、融资合同、履约合同（包括施工合同、委托运营合同、原料供应合同、产品或服务购买合同等）和保险合同等。
其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
3.PPP项目合同《财政部关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号）附件《PPP项目合同指南（试行）》规定：PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同，其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）附件《政府和社会资本合作项目通用合同指南》规定：政府和社会资本合作项目合同(简称“项目合同”)，是指政府主体和社会资本主体依据《中华人民共和国合同法》及其他法律法规就政府和社会资本合作项目的实施所订立的合同文件。
总的来说，PPP项目合同即政府主体和社会资本主体签订的规定PPP项目各项内容的合同文件。
ppp项目合同操作指引1. 引言本文档旨在为参与公私合作(PPP)项目的各方提供操作指引，以确保合同的顺利执行和项目的成功实施。
本指引包括合同签署前的准备工作、合同签署过程、合同执行阶段的操作和合同解除程序等内容。
2. 合同签署前的准备工作在正式签署合同之前，各方需要做好以下准备工作：2.1 项目准备•要明确项目的目标、范围和预期成果。
•编制项目可行性研究报告及相关评估文件。
•确定项目的财务计划和风险管理策略。
2.2 法律和合规审查•参与方要进行合法性和合规性的审查，确保项目符合相关法律法规和规章制度。
•审查各方的经济实力和信誉状况。
2.3 签署授权•确保有授权人员参与合同签署，并明确其签署合同的权限。
3. 合同签署过程3.1 起草合同草案•合同草案应包括项目的基本信息、各方的权益和责任、项目实施计划、合同期限、费用分配等内容。
•合同草案可以委托专业律师或法务人员起草，以确保合同的合法性和有效性。
3.2 合同谈判•合同谈判是确认各方权益和责任的重要环节，要确保谈判过程公正、平等和透明。
•各方可以约定谈判的地点、时间、参与人员和议程。
3.3 签署合同•合同签署应由授权人员代表各方进行。
签署前要认真核对合同内容，确保准确无误。
•签署时要注意保留合同的副本，并交由相关方保管。
4. 合同执行阶段的操作4.1 项目管理•成立项目管理团队，负责项目的计划、组织、协调、监督和验收工作。
•编制详细的项目管理计划，明确工作分工和进度要求。
4.2 合同履约•各方要按照合同约定履行自己的责任和义务。
如有变更或调整，要及时与其他方协商并达成共识。
•管理方要确保项目的合规性和按时按质完成。
4.3 监督和评估•参与方要对项目的进展和成果进行监督和评估，及时发现和解决问题，确保项目顺利实施。
5. 合同解除程序在合同执行过程中，如发生以下情况之一，各方可考虑解除合同：- 严重违反合同约定的行为。
- 无法克服的不可抗力因素。
- 双方协商一致决定解除。
p p p操作指南(总14页)--本页仅作为文档封面，使用时请直接删除即可----内页可以根据需求调整合适字体及大小--政府和社会资本合作模式操作指南（试行）第一章总则第一条为科学规范地推广运用政府和社会资本合作模式（Public-Private Partnership，PPP），根据《中华人民共和国预算法》、《中华人民共和国政府采购法》、《中华人民共和国合同法》、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发〔2014〕43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号）和《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）等法律、法规、规章和规范性文件，制定本指南。
第二条本指南所称社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。
第三条本指南适用于规范政府、社会资本和其他参与方开展政府和社会资本合作项目的识别、准备、采购、执行和移交等活动。
第四条财政部门应本着社会主义市场经济基本原则，以制度创新、合作契约精神，加强与政府相关部门的协调，积极发挥第三方专业机构作用，全面统筹政府和社会资本合作管理工作。
各省、自治区、直辖市、计划单列市和新疆生产建设兵团财政部门应积极设立政府和社会资本合作中心或指定专门机构，履行规划指导、融资支持、识别评估、咨询服务、宣传培训、绩效评价、信息统计、专家库和项目库建设等职责。
第五条各参与方应按照公平、公正、公开和诚实信用的原则，依法、规范、高效实施政府和社会资本合作项目。
第二章项目识别第六条投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目，适宜采用政府和社会资本合作模式。
政府和社会资本合作项目由政府或社会资本发起，以政府发起为主。
（一）政府发起。
财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在政府和社会资本合作项目。
PPP项目合同体系（一）合同体系框架财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。
PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。
（二）政府与社会资本之间的合同1、PPP项目合同PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。
其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。
待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。
在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。
2、特许经营协议当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。
特许经营协议的主要内容包括：（1）项目名称；（2）项目实施机构；（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（4）投资回报、价格及其测算；（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；（9）特许经营期限届满后资产处置方式；（10）应当明确的其他事项。
PPP项目的基本合同体系在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的基本合同体系。
根据项目的不同特点，相应的合同体系也会不同。
PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。
其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。
一、PPP项目合同PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。
其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
二、股东协议股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。
股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
三、履约合同（一）工程承包合同。
项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。
项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。
承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。
由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。
PPP（政府和社会合作模式）操作流程依据财政部《 PPP操作指南》和发改委《 PPP指导意见》和一般的操作实务，PPP投融资项目按以下五个流程的顺序进行操作：一、项目识别流程（一）、项目发起投资规模较大、需求长期稳定、价格调整机制灵活、市场化程度较高的基础设施及公共服务类项目是适宜采用 PPP的项目。
项目的发起方式一般为两种：1、政府发起：财政部门（ PPP中心）负责向行业主管部门征集潜在项目，行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。
2、社会资本发起：社会资本以项目建议书的方式向财政部门（PPP 中心）推荐潜在项目（二）、项目筛选1、财政部门（ PPP中心）会同行业主管部门对潜在PPP项目进行评估，确定备选项目。
2、财政部门（ PPP中心）根据筛选结果制定年度和中期开发计划。
3、列入年度开发计划的项目，项目发起方应按财政部门（PPP中心）要求提交相关资料。
（三）、物有所值评价财政部门（ PPP中心）会同行业主管部门开展物有所值评价工作。
1、定性评价：关注采用 PPP与传统采购模式相比能否增加供给，优化风险分配，提高运营效率，促进创新和竞争。
2、定量评价：对 PPP项目全生命周期内政府支出成本现值与政府比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断PPP能否降低全生命周期成本。
（四）、财政承受能力论证财政部门根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证，每年政府付费或政府补贴不得超过当年财政收入的一定比例。
二、项目准备流程（一）、管理架构组建县级以上人民政府可建立专门协调机制，主要负责：项目评审、组织协调和检查督导等工作，实现简化审批流程、提高工作效率的目的政府或指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
（二）、选择风险分配方案风险分配的基本框架为：1、原则上，项目设计、建造、财务、运营维护等商业风险由社会资本承担；2、法律、政策和最低需求等风险由政府承担；3、不可抗力等风险由政府和社会资本合理共担。
PPP项目操作手册一、操作基础 PPP是Public-Private-Partnership的首字母缩写，常译为“公共-私营-合作机制”，是指为了建设基础设施项目，或是为提供某种公共物品和服务，政府按照一定的程序和方式，与私人组织(社会力量)以政府购买服务合同、特许经营协议为基础，明确双方的权利和义务，发挥双方优势，形成一种伙伴式的合作关系，并通过签署合同来明确双方的权利和义务，以确保合作的顺利完成，由社会力量向公众提供市政公用产品与服务的方式，提高质量和供给效率，最终实现使合作各方达到比预期单独行动更为有利的结果。
PPP模式本质上是政府与社会资本合作，为提供公共产品或服务而建立的全过程合作关系，以授予特许经营权等为基础，以利益共享和风险分担为特征，通过引入市场竞争和激励约束机制，发挥双方优势，提供公共产品或服务的质量和供给效率。
即建立政府与企业“利益分享、风险共担、全程合作”的模式，形成“政府监管、企业运营、社会评价”的良性互动格局。
PPP模式的核心是在公共服务领域引入市场机制，因此，它不仅仅是单纯的融资方式，也是一种机制和制度设计。
推广PPP 模式进行城市基础设施的建设与运行，可以将适度的市场竞争引入城市基础设施领域，在实现社会福利、提高基础设施服务质量的同时也给企业带来合理的投资回报，同时也能够增强公共基础设施可持续运行的效率和能力。
PPP模式项目的实施主要包括项目选择、社会力量合作伙伴确定、组建项目公司、融资、建设、运行管理等过程。
项目收入来源主要分三类，一是完全依靠使用者付费，二是政府支付服务费用，三是前两种方式的结合。
PPP有广义和狭义之分。
广义的PPP可以理解为一系列项目融资模式的总称，包含BOT、TOT、DBO、BTO、股权转让、委托运营等多种模式。
狭义的PPP与BOT原理相似，都是由“使用者付费”，但它更强调公共部门与私人部门的全过程合作。
二、总体要求 (一)打破地域垄断和所有制限制。
PPP项目的基本合同体系在PPP项目中，项目参与方通过签订一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，构成PPP项目的基本合同体系。
根据项目的不同特点，相应的合同体系也会不同。
PPP项目的基本合同通常包括PPP项目合同、股东协议、履约合同（包括工程承包合同、运营服务合同、原料供应合同以及产品或服务购买合同等）、融资合同和保险合同等。
其中，PPP项目合同是整个PPP项目合同体系的基础和核心。
在PPP项目合同体系中，各个合同之间并非完全独立，而是紧密衔接、相互贯通的，合同之间存在着一定的“传导关系”。
一、PPP项目合同PPP项目合同是项目实施机构与中选社会资本签订（若需要成立专门项目公司的，由项目实施机构与项目公司签订）的约定项目合作主要内容和双方基本权利义务的协议。
其目的是在项目实施机构与社会资本之间合理分配项目风险，明确双方的权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。
二、股东协议股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。
股东协议通常包括以下主要条款：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。
三、履约合同（一）工程承包合同。
项目公司一般只作为融资主体和项目管理者而存在，本身不一定具备自行设计、采购、建设项目的条件，因此可能会将部分或全部设计、采购、建设工作委托给工程承包商，签订工程承包合同。
项目公司可以与单一承包商签订总承包合同，也可以分别与不同承包商签订合同。
承包商的选择要遵循相关法律法规的规定。
由于工程承包合同的履行情况往往直接影响PPP项目合同的履行，进而影响项目的贷款偿还和收益情况。
一、合同主体与合同体系（一）合同主体1.政府方政府方是指政府或政府授权机构作为PPP项目合同的一方签约主体。
签订项目合同的政府主体，应是具有相应行政权力的政府，或其授权的实施机构。
县级以上人民政府应当授权有关部门或单位作为实施机构负责特许经营项目有关实施工作，并明确具体授权范围。
实施机构应当与依法选定的特许经营者签订特许经营协议。
政府或其指定的有关职能部门或事业单位可作为项目实施机构，负责项目准备、采购、监管和移交等工作。
公示期满无异议的项目合同，应在政府审核同意后，由项目实施机构与中选社会资本签署。
按照地方政府的相关要求，明确相应的行业管理部门、事业单位、行业运营公司或其他相关机构，作为政府授权的项目实施机构。
项目实施机构和社会资本依法签订项目合同，明确服务标准、价格管理以及评估论证等内容。
签订项目合同的政府主体，应明确以下内容：（1）政府主体的名称、住所、法定代表人等基本情况。
（2）政府主体出现机构调整时的延续或承继方式。
项目合同应明确政府主体拥有以下权利：（1）按照有关法律法规和政府管理的相关职能规定，行使政府监管的权力。
（2）行使项目合同约定的权利。
项目合同应概括约定政府主体需要承担的主要义务，如遵守项目合同、及时提供项目配套条件、项目审批协调支持、维护市场秩序等。
根据PPP项目运作方式和社会资本参与程度的不同，政府在PPP 项目中所承担的具体职责也不同。
总体来讲，在PPP项目中，政府需要同时扮演以下两种角色：作为公共事务的管理者，政府负有向公众提供优质且价格合理的公共产品和服务的义务，承担PPP项目的规划、采购、管理、监督等行政管理职能，并在行使上述行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系；作为公共产品或服务的购买者（或者购买者的代理人），政府基于PPP项目合同形成与项目公司（或社会资本）之间的平等民事主体关系，按照PPP项目合同的约定行使权利、履行义务。
2.社会资本方社会资本是指依法设立且有效存续的具有法人资格的企业，包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业。
合同体系（二）：合同体系构成2017-05-02 智合李贵修律师1合同合同是政府方与社会资本方依法就项目合作所订立的合同。
其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。
项目合同是其他合同产生的基础，也是整个项目合同体系的核心。
项目合同的签订：（1）项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本(即项目投资人)签订意向书、备忘录或者框架协议，待项目公司成立后，由项目公司与政府方签署正式合同。
（2）项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本(即项目投资人)签订项目合同，待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。
2股东协议股东协议由项目公司的股东签订，用以在股东之间建立长期的、有约束力的合约关系。
项目投资人订立股东协议的主要目的在于设立项目公司，由项目公司负责项目的建设、运营和管理，实现项目风险的隔离。
项目公司的股东可能为单一投资人，也可能由多名共同参与投标的投资人组成。
若为单一投资人，项目公司的股东可能会希望参与项目建设、运营的承包商、原料供应商、运营商、融资方等主体。
若为多名投资人，多名投资人可能组成联合体共同参与投标，也可能为通过多次采购共同参与到项目当中。
由于项目投资规模大、合作期限长、项目内容复杂，实际工作中多名投资人共同参与项目的情况较为多见。
对于非联合体形式的多名投资人，通常是指在特定项目中，政府方希望特定融资方作为投资方之一，而施工或运营方作为另一投资方人，双方均以社会资本身份作为项目公司股东，共同参与项目，且两投资人不宜作为、或不愿作为、或政府不希望两者作为联合体共同投标。
这样政府方需按照不同的采购方式及要求，分步完成不同社会资本的采购后，各方共同签署项目合同。
对于以联合体形式共同参与投标的多名投资人，招标法与政府采购法均对其做出具体规定：《招标投标法》第三十一条：两个以上法人或者其他组织可以组成一个联合体，以一个投标人的身份共同投标。
