宪政理念与法治政府

2008年第2期No 12　2008四川大学学报(哲学社会科学版)Journal of Sichuan University (Social Science Editi on )总第155期Su m No 1155收稿日期:2007206222基金项目:四川省教育厅重点课题(S A04-103)作者简介:青维富(1966-),男,四川南充人。

西南政法大学行政法学院副教授,博士研究生,主要从事法理学、宪法学和行政法学的研究。

§宪法哲学研究§宪政理念与法治政府青维富(西南政法大学行政法学院,重庆400031)摘　要:在宪政民主的社会里,政府治理模式对于构建社会制度具有实质的意义。

事实上,一个民主国家的建构过程就是立宪政府的演进过程,人民自由的保障过程就是法治政府依法行使权力的过程。

通过梳理西方立宪政府演进的事实,集中阐释法治政府所具有的多维性特征,并揭示法治政府的实质意蕴。

关键词:宪政;法治国家;法治政府中图分类号:D921 文献标志码:A 文章编号:100620766(2008)022******* 宪政主义包括一系列的制度安排,这些制度安排要求我们领导人在制定法律之前,倾听、考虑公众意见,与公众协商,向公众做出解释。

这样,才能使领导者对行使手中的权力承担政治责任和法律责任。

党的十五大提出建设社会主义法治国家,九届人大通过的政府机构改革方案进一步提出了行政改革的一个重要目标在于实行依法行政,这标志着我国政府治理理念和模式的一个巨大变革,即实现从人治政府模式向法治政府模式的转变。

因此,正确理解宪政体系下的法治政府之意涵及特征对当下之中国构建和谐社会的法治国家具有重要理论意义。

一、西方宪政理念与法治政府事实“法治政府”是西方宪政哲学和法治理论对政府(广义的政府是指由立法、行政和司法构成的政权结构体)原则、组织和运行规则的一种总体构想,是西方宪政和法治得以实现和维持的一种立宪政府治理模式。

西方法治理论的发展过程就是西方在宪政体之下构建法治政府的实践历程。

而“法治政府”作为一种立宪政府的治理模式和宪政民主政府的建构理念,其思想渊源可以追溯到古希腊。

古希腊详述“法治政府”意涵的是亚里士多德。

在《政治学》里,亚里士多德提出了一个法治政府治理模式的重要思想,即一个秩序良好的共和国,应该是法律而不是人的统治,法治优于人治。

随后,古罗马的西塞罗在《论共和国论法律》中又进一步把共和国视为一种法人团体,要求共和国依法而治。

英国作为宪政事业的起源地,在宪政理论的主导下,把“法治政府”精神世界的建构作为一项历史性的事业。

17世纪英国普通法法治的第一践行者———爱德华・科克表达了普通法至高无上的传统法治精神,提出了司法公正,坚决反对国王对司法权的干预,并要求捍卫法的理性精神,主张英国普通法的至上性特征以及主张有限的自由裁量权。

他认为“自由裁量权意味着,根据合理和公正原则行事,根据法律行事”[1]。

英国启蒙思想家詹姆斯・哈林顿在《大洋国》里提出了“共和国是法律的王国,而不是人的王国”,提出了法治国家和法治政府的原则要素即共和政体的组织即宪政,共和政体的统治结构和效力源于赖以生存的经济基础和社会力量,共和政体的显著特征是“法律的绝对统治而不是人的统治”,共和政体的核心价值是自由;阐述了“法治国家”和“法治政府”的基本理念,使法治国家和法治政府的理念清晰起来。

同时洛克在其著述《政府论两篇》中进一步提出了法治国家和法治政府理论。

他认为法治国家及其政府应该是有限政府、权力分立和制衡,法律具有公开性、完备性、确定性和权威性,法律面前人人平等,法律保护公民的“天赋人权”的国家和政府[2]。

具有划时代意义的是英国著名宪法学家戴雪在《英国宪法学导论》中提出了法治国家和法治政府的三原则[3]10,即一是法律至上原则,即法治意味着普通法的至上性或居于社会之主导地位,反对专制权力的影响且排除专制、特权甚至政府广泛的自由裁量权的存在;二是法律平等原四川大学学报(哲学社会科学版)总第155期则,即法治意味着法律面前的平等,或社会所有的阶层都平等地服从由普通法院管辖的国家境内的普通法律;三是判例法原则,即法治意味着英国的宪法不是个人权利的来源,而是其结果,是由普通法院予以确认和实施的。

戴雪法治三原则理论至今仍然影响着世界上许多法治国家和法治政府的构建。

英国继戴雪之后,新自由主义进化论法治观的代表人物哈耶克不仅证成一种自生自发的秩序和规则的文化进化的宏大社会哲学理论,而且阐释了法治的重要性。

哈耶克认为法治政府的原则要素应该包括:法治政府之法的品性即法的一般性与抽象性、法的公知性与确定性和法的平等性;构建法治国家和法治政府的基本条件在于民主宪政、公民自治、权力分立和司法独立;构建法治政府之法治的程序保障在于公众的意见构成对国家权力的有限限制,行政自由裁量权有一定的限度及法院行使司法审查权[4]。

而美国先祖们在拓殖之时则制定了体现规则治理的事业的“公平之法”即《五月花号公约》,从三个方面阐述了美国早期政府建立的基础,即宗教正当性基础、契约自治共同体基础和法治政府的合法性基础[5]。

《五月花号公约》是准确地界定和限制政府职能和权力的规则。

它虽不是一部基本法(或宪法),但却是美国法治政府和民治政府的基石。

最具有代表性的是美国马萨诸塞州在1780年宪法的《权利宣言》第30条中以“三权分立和制衡”为中心而提出了法治政府的基本理念。

1787年美国制宪会议所提出的弗吉尼亚方案表述了美国立宪选择的法治政府的基本理念,即一是民主政治社会的基本特征是自由;二是政府应当是一个既保护私人财产,又保护公共财产的共同体,既保护个人利益,又维护公共的善;三是政府应当是法治政府而非人治政府;四是政府应当是民众的政府,或至少应当代表人民;五是政府体制的安排应当体现出权力分立与制衡的原则,使之既能反映社会中不同阶级的利益,又能实现政治权力和职能的划分。

美国宪法的这种设计主要体现了两种制度安排,即法治政府的治理模式和限权宪法的一般原则。

1791年宣称为美国“权利法案”的宪法修正案规定了法治政府应保护美国公民的十项基本权利。

而美国内战之后的宪法第十四修正案就有关正当法律程序作了规定,它体现了美国联邦政府和州政府在保护公民权利方面是实现规则治理的有限政府;并奠定了美国从立宪选择的实验中成为“民有、民享、民治”政府即“三民”政府。

1789年,法国的《人权宣言》成为近代以来法国法治政府构建的基础性文本。

它规定了法国法治政府的基本内容,即一是法律的平等;二是未经审判不为罪,法律不得溯及既往;三是未经正当程序不得剥夺任何人的权利和自由,宪法所未列举的权利应为人民所保有;四是国家机关不得行使法律所未授予的职权;五是司法独立;六是宪法是国家的最高法律,任何法律、法令都不得与宪法相抵触;七是国家机关之间应严格实行分权等等限权宪法的一般原则和法治政府的基本理论。

因此,就西方法学者的观点和西方宪政运动的历史而言,这些理论和事实构成了西方政府治理模式———“法治政府”。

二、解读宪政下的法治政府之意涵在西方宪政主义和法治政府的理论中,对“法治政府”的解释主要有三种意涵:1.“法治政府”是依照宪法组成、依照宪法和法律治理且依法行使权力的政府。

在这种意义上,“法治政府”的含义与“法治”的含义具有同功之妙。

突出的论述是英国著名的行政法学家威廉・韦德在《行政法》中所指出“法治有许多不同的含义和推论”,即:一是“政府行使权力的所有行为,即所有影响他人法律权利、义务和自由的行为都必须说明它的严格的法律依据”。

二是“政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事”。

因此,威廉・韦德教授把法治政府原则概括为,一是政府行为合法性的法治原则。

政府的一切权力行为都必须遵守法律,依法行政。

其要义在于:首先,政府的行为都必须通过议会的授权法予以明确规定;其次,政府的一切行为及活动必须依据明确的法律规定运行,即政府的立法决策行为、具体行政行为和行政司法行为都要符合法定的实体法和程序法,越权无效;最后,对任何行政侵权行为的诉求,都必须由议会明确规定的法律予以判定或证明,即行为人须举出能证明其行为合法性的法律依据,若普通法院认为行政行为的法律依据有瑕疵,有权宣布本法无效,而判定行政行为侵权须承担相应的法律责任。

二是平等的法治原则。

强调政府与普通公民应一视同仁,在法律上是平等的。

其要义在于:首先,无论是民事诉讼还是行政诉讼均须由普通法院审理,也即实行“同一法院”审理原则;其次“同一程序,同一法”,即普通法院审理行政案件与审理其他诉讼案件适用同一法律原则和同一程序。

最后,禁止特权。

法律确保公民与政府在法律上的平等性,确保两者的司法权利和诉讼地位平等,在这两者之间法律不偏袒任何一方,政府违法,应当与公民承担同样的法律责任。

取消一切特权。

三是罪刑法定主义原则。

即保护公民的自由权利。

它强调,除非法律有明文规定,否则国家对于人民的行为不能加以处罚[6]。

2.把“法治政府”理解为宪政制度下三权分立的政府,强调宪法所规定政府权力的分立和制约机制。

典型的是北美殖民地马萨诸塞州在1780年宪法的《权利宣言》著名的第30条规定:“在这一共同体的政府中,为了实现一个法治的政府而不是人治的政府,立法部门将永不行使执行权和司法权或其中之一;执行部门将永不行使立法权和司法权或其中之一;司法部门将永不行使青维富:宪政理念与法治政府2008年第2期立法权和执行权或其中之一。

”3.“法治政府”是与宪法所规定的公民自由的保障和权利的有效保护密切相关的,即法治政府就是保护人民权利和自由的政府。

哈林顿在《大洋国》中提出:“一个共和国的自由存在于法律的王国之中,缺乏法律便会使它遭受暴君的恶政。

”而美国联邦最高法院1803年马伯里诉麦迪逊案首席大法官马歇尔在其经典判决中指出:“公民自由权利的真正本质在于:每个人在其受到侵害时,都有权要求法律给予保护。

政府的首要职责就是提供这种保护。

我们一直强调,美国政府是法治政府而非人治政府。

但是,如果我们的法律不能给受到侵害的法定权利提供救济,那么,我们当然不能认为它无愧于‘法治政府’这一崇高的称号。

”[7]在1959年新德里世界法学家年会上,法学家们进一步提出了现代法治国家和法治政府的基本理念:法治是一个能动的、富有创造性的概念,政府应当被用以维护和促进一个自由社会的个人政治和民事权利。

为此,政府必须确立法治所必需的社会、政治、经济、教育和文化条件,只有在这一适当的条件下,个人才有可能实现其合法诉求的愿望和对其人格的尊重。

因此,《新德里宣言》认为,法治国家和法治政府必须充分地实现和保障人权,采取与法治相适应的社会、经济和政治等方面的措施,确保人民的权利予以实现。

4.采取对法治政府的上述三种意涵的综合定义。