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位于通往海边的广场尽头的雕塑，看起来像一本打开的书中国的城市规划体系与规划程序简介杨保军著(讲稿全文)1 城市规划体系1.1.法规体系1990年4月1日，新中国第一部城市规划专业法律《中华人民共和国城市规划法》颁布施行，标志着中国在城市规划法制建设上迈进了一大步。
在此前后，还颁布了一系列与之相关的法律法规，形成以《规划法》为核心、多层次、全方位的法规体系。
1.1.1. 纵向体系：由各级人大和政府按其立法职权制定的法律、法规、规章和规范性文件构成。
四层次 全国性人大制定的法律国务院制定的行政法规省、直辖市、自治区人大制定的地方性法规和同级政府制定的规章一般市、县和城市规划行政主管部门制定的规范性文件·下一层次必须符合中一层次的原则和精神。
1.1.2.横向体系：由基本法（主干法）、配套法（辅助法）和相关法组成。
基本法：城市规划法三部分 配套法：城市规划编制办法、城市国有土地使用权出让转让规划管理办法、各种技术标准及技术规范相关法：土地管理法、环境保护法、水法、建筑法等等1.2. 行政体系：由不同层次的城市规划行政主管部门组成。
国家——建设部省、直辖市、自治区——建设厅/建委/规划局市（县）——规划局·各级城市规划生政主管部门对同级政府负责。
·上级城市规划行主管部门对下级进行业务指导和监督。
1.3 编制体系法定规划——最基本、必需、重要，各国各地都必须编制的，由《规划法》明确了其主要内容及审批程序的规划。
非法定规划——其它类型规划（无统一要求，往往因应地方建设管理实际需要而编）法定规划图示全国城镇体系规划城镇体系规划 省域城镇体系规划市县域城镇体系规划城市总体规划 城市总体规划分区规划控制性详细规划详细规划 修建性详细规划2 城市规划程序城市规划编制城市规划制定 城市规划审批城市规划管理 城市规划实施城市规划实施监督检查2.1. 城市规划编制2.1.1.编制主体全国城镇体系规划——建设部负责组织编制（正在编制中）省域城镇体系规划——省、自治区政府负责组织编制（多数已编完）市（县）域城镇体系规划——纳入城市总体规划，不要求单独编制（少数单独编制）城市总体规划——城市政府负责组织编制分区规划——根据需要，由城市政府负责组织编制详细规划——市政府负责，但一般由城市规划行政主管部门来具体动作。
中国城市规划的发展与体系框架邹德慈中国城市规划设计研究院学术顾问教授、中国工程院院士我今天讲的题目是《中国城市规划的发展与体系框架》，一共讲四个问题。
第一个问题，什么是城市规划？城市规划的重要性；第二个问题，现代城市规划的起源和发展；第三个问题，当前中国城市规划的制度框架；第四个问题，中国城乡规划当前存在的主要问题和改革方向。
一、什么是城市规划？城市规划的重要性城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。
城市规划有三个重要特点，即综合性、战略性、前瞻性。
城市规划有以下三种属性：（1）城市规划是一门科学，现代城市已成为一个巨量因子不断变化的、动态的巨系统，城市规划也就发展成为一门跨越自然科学和社会科学的独立科学。
（2）城市规划是一项政府职能，它既是国家管理城市必不可少的综合性行政职能，也是城市政府进行城市建设和管理的重要工具。
（3）城市规划是一种社会活动，在规划的制定和实施过程中，不能离开公众的参加、支持和监督。
二、现代城市规划的起源与发展1.西方现代城市规划思想起源于19世纪末欧美工业化的初期，有两个要点。
一是社会正义，当时的欧洲从空想社会主义思想追求理想社会发展为19世纪末提出“田园城市”；第二点是城市美化，因为工业化初期，欧美、特别是欧洲，开始对工业化初期大城市丑陋、恶劣的环境进行批判，产生了改善城市生活环境和面貌的需要。
所以出现了城市美化运动，当时主要的重点还是对城市外在形象和面貌的整治和改造。
这两点构成了现在城市规划思想的根源。
近100年来，西方现代城市规划思想和理论经历了很大的发展和变化，其在20世纪各阶段时期的主要特征可以分为几个主要的时期和阶段。
从20世纪初到二次大战前，或者说到20世纪40年代前，主要的重点表现在对城市空间结构和城市功能的分析。
而这一阶段城市规划的主流思想主要表现在《雅典宪章》中，《雅典宪章》是1933年国际建筑协会在希腊雅典提出的。
27当前国内外区域规划体系的异同张芹27.1国内外区域规划运作体系比较27.1.1国内区域规划运作体系我国区域规划工作始于 20 世纪 50 年代中期, 起初借鉴苏联模式, 而后经历了 20 世纪 60- 70 年代的停顿, 80 年代的复兴, 90 年代的高潮与衰落等几个阶段。
目前的多数区域规划是上世纪 90 年代初编制完成的, 但由于缺乏应有的法律地位, 大量规划成果只被作为基础资料保存, 未能发挥规划的应有作用。
随着近两年区域规划的再次兴起, 我国区域规划运作体系逐步趋于完善(图 1)。
但与我国现阶段区域差异明显、区际竞争激烈、农村地域广阔、城市化进程加速推进、资源环境问题日益突出、空间开发无序、空间结构失衡的国情还不太适应。
具体表现在:(1)空间层次过多, 目前达到7 个;(2) 彼此地位错位, 如作为地域单元变动最为剧烈的市级行政区的市域规划最为普及,而作为社会经济基本地域单元的县级行政区的县域规划则相对薄弱;(3) 统筹全国空间利用的国土规划急待完善和获得相应法律地位;(4) 涉及跨省级行政区的国家级城市区域规划进展相对缓慢, 协调难度非常之大;(5) 直接面对广大农村地域的村镇规划比较匮乏;(6)对国土空间无序开发缺少必要的管制规划。
图 1 我国区域规划空间体系现状27.1.2世界主要发达国家区域规划运作体系区域规划起始于发达国家, 发展历程相对稳定,区域规划运作体系也相对完整。
除此之外, 发达国家的区域规划还具有两个明显不同于我国的特点: 其一是具有权威的核心法律作指导, 如英国的《城乡规划法》、美国的《区域开发法》等等; 其二是区域规划具有明确的问题导向, 在这方面日本的国土规划表现得尤其突出(表 1)。
表 1 世界主要发达国家的区域规划运作体系比较27.2主要发达国家当前区域规划主要特征1英国区域规划英国区域规划的关键内容是：为伦敦未来实现社会经济和环境整体协调发展建立框架；提供一个大伦敦整体发展的背景，为其他战略设定宏观空间/地理框架；适应欧洲一体化的空间发展思路及为市长重要规划决定提供政策框架等，反映了都市区规划的宏观性、综合性、协调性和空间性的特色。
第二讲国内外城市规划体系比较城市规划是指对城市发展的各种因素进行系统和综合的规划、设计、管理和调控的过程。
城市规划涉及到城市布局、用地、交通、环境、公共服务等方面，是提高城市品质、改善城市功能和提升市民生活质量的有效手段。
不同国家和地区的城市规划体系有着不同的特点和优势，这篇文章将分别从国内和国外两个方面进行比较和分析。
国内城市规划体系历史演变在中国，城市规划的历史可以追溯到古代的都城规划。
在近代以来，中国的城市规划经历了不同的发展阶段。
新中国成立后，城市规划开始走上科学化、系统化和专业化的道路。
1970年代以后，随着经济社会的发展，城市规划开始注重与城市建设、管理和发展的紧密结合，出现了大规模的城市规划和新城建设。
特点和优势中国的城市规划体系在以下几个方面有着显著的特点和优势：•国家层面的规划统筹性强。
中国的城市规划由国家规划和地方规划两个层面组成，在国家层面，有国家总体规划和城市总体规划，以协调城市发展与国家发展的一致性。
•城市设计和规划有专业性。
城市规划师、城市设计师、土地利用规划师等各种专业人才在中国得到了充分的发展，他们为城市的开发和建设提供了科学化和精细化的规划设计方案。
•参与度高。
在中国，城市规划的制定和实施过程中，广泛吸纳各方面的利益相关者，听取他们的意见和建议，充分考虑公众的利益和需求，增强了规划的透明度和可行性。
国外城市规划体系历史演变国外城市规划的历史可以追溯到18世纪。
西方城市规划体系的发展，主要受到城市发展、城市人口增长和工业化的影响，近年来，城市可持续发展、城市生态、城市创新等概念的出现，使得城市规划在国外的应用得到了更多关注。
特点和优势国外城市规划体系在以下几个方面有着显著的特点和优势：•注重市民参与，强调公共利益。
在西方国家，城市规划师和政府官员会与市民、社区组织和利益相关者密切合作，听取他们对城市发展的意见和建议，强调城市规划的公共性和透明度。
•强调可持续发展。
国内外城市规划的比较研究在现代城市化的进程中，城市规划起着至关重要的作用。
不同国家和地区的城市规划理念和实践也存在很大的差异。
本文将比较中国和海外一些城市的规划情况，并探讨其中的异同点。
一、城市规划理念作为世界第二大经济体，中国城市化进程非常迅速。
过去的城市规划存在一些问题，比如过于注重单纯的建筑形式和规模而忽略了城市环境的质量和人文价值。
但近年来，中国政府逐渐重视城市规划的科学性和人性化，强调城市环境的文化内涵和可持续性发展。
例如北京历史文化名城保护规划、上海黄浦江滨水区改造等一系列城市规划项目都注重保护保存传统文化和城市景观，同时引入新的城市设计理念和技术手段，将城市景观提升到一个更高的水平。
相比之下，欧美等发达国家或地区的城市早期规划就十分注重城市环境和人居条件的综合性，尤其是以欧洲的城市规划为代表。
欧洲的城市规划强调城市环境的绿化与人性化，如荷兰的自行车通道、丹麦的城市绿道、瑞士的滨水区绿化等。
这些规划项目充分考虑了居民的出行习惯、城市景观和绿化形象，让居民在生活中体验到更多的自然气息和舒适感。
二、城市建设模式在中国，城市建设的模式主要为开发商和政府联合推进，然后出售土地获得收益。
这种模式的优点在于能够迅速推进城市的发展和增加政府财政收入。
但也存在一些问题，如容易导致城市规划缺乏科学性和系统性、建设质量不稳定等。
相比之下，欧美等发达国家或地区的城市建设模式更注重建筑工艺和品质，且更加科学化和系统化。
欧美国家或地区一般采用政府出面引导城市规划，强制要求开发商按照规划标准和品质要求进行建设，保证了城市规划的科学性和可持续性。
三、对城市历史文化的处理方式在进行城市更新和改造时，中国和海外城市的做法也有所不同。
中国城市近年来苏醒了对自己历史文化的认识和保护，形成了保护和传承传统文化的趋势。
不少城市在规划时都会秉持“活态保护”的理念，通过保护历史建筑、文化遗址等不同方式将历史文化在城市中呈现出来。
1城市规划体系● 规划体系的组成规划法规体系、规划行政体系和规划运作体系（规划编制和实施或开发控制），其中规划法规是现代城市规划体系的核心。
依法行政是现代行政管理的基本特征。
● 规划法规体系规划法规：主干法及其从属法规、专项法和相关法。
规划法是现代城市规划体系的核心，因而又被称为主干法（PRINCIPIE ACT ），其主要内容是关于规划编制、规划行政和开发控制的法律条款，具有纲领性和原则性的特征，具有普遍适应性和相对的稳定性。
由国家立法机构制定，从属法规由规划法授权的政府规划管理部门制定，细化规划法有关规划编制、开发控制等内容，避免规划法冗长。
如英国的《用途分类规则》、《一般开发规则》、《特别开发规则》等。
专项法是针对规划中某些特定议题的立法，不宜由主干法来立法，针对特定议题为规划行政、规划编制和开发控制等方面的某些特定措施提供法律依据，并由特定机构来负责。
如英国1946年的《新城法》、1949年的《国家公园法》、1969年的《产业分布法》、1978年的《内城法》、和1980年的《地方政府、规划和土地法》等。
相关法是与城市规划密切相关的法律，如英国《国家环境政策法》、《清洁空气法》和《清洁水体法》等。
中国的规划法规体系纵向体系：由各级人大和政府按其立法职权制定的法律、法规、规章和行政措施四个层次的法律文件构成。
即全国人大制定的法律；省、直辖市、自治区制定的地方法规和同济政府制定的规章；一般市、县和城市规划主管部门制定的规范性文件等所组成。
横向体系：以《中华人民共和国城市规划法》为基本法，以城市规划法配套法律法规和城市规划相关法组成。
规划法是法规体系的核心，具有纲领性和原则性特征。
总体上仍可分为主干法及其从属法规、专项法、相关法三部分。
我国城市规划法规体系的7个部分内容：1.国家城市规划法：《中华人民共和国城市规划法》，国家法律，主要调节城市规划与社会经济发展及城市建设和城市发展过程中的各项关系。
1.澳大利亚的城市行政体系2.新加坡的城市行政体系3.日本的城市行政体系4.加拿大的城市行政体系5.美国的城市行政体系6.中国的城市行政体系澳大利亚的城市行政体系——规划行政体系一、联邦政府及首都的规划行政堪培拉在联邦制的条件下，联邦政府一般不干预及州以下的城市规划行政事务。
但联邦政府某些部门的职责与地方规划事务有一定的关联性，这些部门主要有：建设部、环境、住房和社区发展部、交通部。
此外，在1972－1975年的惠特拉姆政府中曾设有城市和区域发展部，联邦政府通过行政和财政等手段介入地方城市发展的事务。
在联邦直接管辖下的堪培拉市，在1988年以前，国家首都发展委员会是规划行政的单一主体，联邦政府设有主管首都地区事务的部长，部长会同国家首都发展委员会处理城市规划布局的调整、土地使用管理等的具体的程序性工作。
1988年以后，根据新的立法，堪培拉分别成立了属于联邦国家的首都规划署（The National Capital Planning Authority），及属于堪培拉市的地方规划署（Territory Planning Authority）。
国家首都规划署负责制定“国家首都规划”，这个规划中要包括整个首都地区的规划原则、政策及标准，在规划中划出具有国家首都特征的指定区域，在指定区域内制定详细的规划和设计文件，对指定区域实施建设管理。
“国家首都规划”由首都规划署按法定程序编制或修订，经由联邦政府主管部长批准，经政府官报公布生效。
规划生效后，政府须在国会两院会议期间的6天内提交给两院，在提交后6天内如果国会任何一院通过动议不同意这个规划或规划中的部分内容，则这个规划或规划中的一部分内容即为无效。
首都地方规划由地方规划署按法定程序编制或修订，并征询首都规划署的意见，书面报地方政府行政长官。
联邦法律规定，地方规划与国家首都规划不符为无效。
二、州级政府及规划行政澳大利亚各州的城市人口主要都集中在州的首府。
州的首府都是大都会区，由几十个地方政府行政单元的组成，如悉尼大都市区有30余个地方政府行政区，墨尔本大都市区含50多个地方政府区域。
由于首府在各州的经济、政治中的重要地位，州政府一般都对首府的整个都市化地区施以较直接的管理。
维多利亚州的规划行政体系在各州中最为复杂，并随经济、政治条件而不断变化，经过了多次的调整变迁，但长期以来州级政府机构在规划行政中的主导地位没有改变过。
悉尼港在维多利亚州的州政府设有规划和环境部（1993年后改为规划与发展部），作为州的规划行政主管部。
在州的层面，通过立法设有墨尔本及大都会工务局（The Melbourne and Metropolitan Board of Works，以下简称MMBW）。
MMBW被赋予了广泛的权力来编制和实施墨尔本大都市区规划(Melbourne Metropolitan Planning Scheme，以下简称MMPS)。
在墨尔本以外的其他城市化地区也通过州立法设立了几个区域性的规划行政机构，以负责跨地方行政区的规划事务。
根据1981年的州城市规划法修正案，位于墨尔本大都市区内的地方政府可以申请编制自己辖区的法定规划。
地方政府编制的规划必须与MMPS相符合，且不涉及具有全局性的问题。
地方政府的规划必须经MMBW同意才能生效。
规划一旦生效，即取代MMPS中的有关部分内容。
一个地方政府一旦有了自己的法定规划，相应的规划审批权限就从MMBW转移到这个地方政府。
规划的行政涉及与各方的协调。
有许多州的行政机构与规划事务有关，它们有的为规划提供咨询，有的在实施自己的行政行为过程中将对规划产生影响。
维多利亚州与规划有关的行政机构包括：州协调委员会，其职责是协调州政府几十个部门的政策和行政行为，确定优先程序及规划方向；规划咨询委员会，其任务是为规划部长提供咨询意见，特别是关于规划的政策问题；历史建筑保护委员会，其工作是制定和调整历史建筑的登录；环境保护署，其职责是保护和改善环境及控制污染；城市更新署负责重建或改建旧区；政府建设顾问委员会，负责为主管公共工程的政府部长提供关于保护具历史、文化价值的公共建筑的建议。
此外还有公共工程部、港口署、土地保护委员会、农业部、住房部、卫生局、林业局等机构也都与规划行政有关。
日本的城市规划体系——规划运作体系日本城市规划的运作过程包括三个方面，分别是土地使用规划、城市公共设施规划和城市开发计划。
一、城市土地使用规划城市土地使用规划分为地域划分、分区制度和街区规划三个基本层面。
每个层面的土地使用规划都包括发展政策和土地使用管制规定二个部分。
发展政策制定发展目标及其实施策略，不具有直接管制开发活动的法律效力，但作为制定管制规定的依据。
1、地域划分城市规划区的发展政策制定未来10～20年的发展目标以及实施策略，包括人口和产业的分布、土地使用配置、城市开发、交通体系、公共设施、环境保护和城市防灾等方面。
城市规划区包括城市建成区以及周边的农业和森林区域。
因此，城市规划区的范围往往是城市建成区的4 ～5倍。
根据1968年的城市规划法，城市规划区划分为城市化促进地域和城市化控制地域。
地域划分的依据是未来10年的城市化趋势和人口分布预测。
都道府县政府每隔5年进行城市规划区的基本状况调查，涉及到人口、产业、土地和交通等方面。
地域划分与城市规划区的交通网络规划、公共设施规划和土地调整计划相结合，目的是防止城市无序蔓延、控制城市形态和土地配置、提高公共设施的投资效益、确保城市的协调发展。
城市化促进地域包括现状的建成区未来10年内将要优先发展的地区，基础设施和公共设施的政府投资将会集中在这类地区，区内农田可以转变为城市用地，开发活动受到土地使用区划的管制。
在城市化控制地域，一般不允许与农业无关的开发活动，基础设施和公共设施的政府投资也不会集中在这类地域。
2、区划制度土地使用区划是日本城市土地使用规划体系的核心部分。
城市化促进地域划分为12类土地使用分区，包括7类居住地区、2类商业地区和3类工业地区。
在不同的土地使用分区，依据城市规划法和建筑标准法，对于建筑物的用途、容量、高度和形态等方面进行相应的管制。
土地使用分区是为了避免用地混杂所造成的相互干扰、维护地区形态特征和确保城市环境质量。
早在1919年，日本的城市规划法和城市建筑法就引入了土地使用区划制度，仅分为居住区、商业区和工业区三种类型，以确保私人部门的开发活动与公共部门的基础设施建设计划之间相互协调。
在1950年，增设了准工业区类型。
1968年的城市规划法对于居住区、商业区和工业区又进行了细划，土地使用分区增至8类，以提高城市环境质量。
80年代以来，随着第三产业的发展，居住区面临着商业建筑和办公建筑的开发压力，导致用地价格飞涨。
到1993年，居住区又进行了细化，以限制各类居住区的商业建筑和办公建筑，土地使用分区也从8类增至12类。
在1964年，引入了容积率作为建筑容量的限制规定。
在此之前，建筑容量控制的相关规定是基地覆盖率和建筑高度。
日本是一个地震多发地区，建筑高度一直受到严格控制。
随着建筑抗震结构惟邦(亚太)景观建筑规划设计公司-专业的建筑设计公司,观景设计公司,和规划设计公司的技术进步，建筑高度限制逐渐放宽。
容积率规定在控制建筑容量的同时使建筑设计具有更多的可能性。
与此同时，建筑物的斜面管制界定了建筑物的“外壳”，以确保城市环境质量的最低限度(特别是日照要求)。
在斜面管制的“外壳”之内，建筑物的形态设计是完全自由的。
土地使用分区的法定依据是城市规划法和建筑标准法。
城市规划法规定土地用途、地块面积、基地覆盖率和容积率，建筑标准法则涉及到建筑物的具体规定(如斜面限制和阴影限制)。
尽管如此，土地使用分区制度作为对于私人产权的有限控制，只是确保城市环境质量的最低限度，但不能达到城市发展的理想状态。
除了土地使用分区作为基本区划以外，还有各种特别区划。
这些补充性的特别区划是以有关的专项法而不是城市规划法为依据的。
特别区划并不覆盖整个城市化促进地域，只是根据特定目的而选择其中的部分地区，包括高度控制区、火灾设防区和历史保护区等。
3、街区规划在70年代后期，随着经济发展带来生活水平的提高，人们越来越关注城市环境质量，公众参与的意识也日益增强。
如前所述，土地使用区划只是确保城市环境质量的最低限度，并不能达到城市发展的理想状态。
在1979年，中央政府的规划委员会和建筑委员会提出了地区规划的建议；在1980年，对于城市规划法和建筑法进行了相应的修改，以采纳街区规划。
日本的街区规划作为促进地区发展的整体性和独特性的一种规划措施，参照了德国的建造规划(B—P1an)。
街区规划范围为数公顷，针对街区的特定情况，对于土地使用区划的有关规定进行细化，并对建筑和设施的实际建造进行详细布置。
因此，街区规划是比土地使用分区更为为精细化的管制方式，有助于增强街区发展的整体性和独特性。
街区规划内容包括规划文件和规划图则，有时还附有地区景观意象图示，以帮助公众对于规划意图的理解。
规划文件包括发展政策和物质规划二个部分。
发展政策部分阐述地区发展目标以及实施策略，不具有开发控制的法律效力。
物质规划包括土地使用、公共设施(如车辆通道、公园和其它开敞空间)、建筑设计(除了容积率、基地覆盖率、地块面积、建筑后退和高度以外，还包括建筑物的形态和外观)和保留树木的规定。
近年来，街区规划的应用越来越广泛，已经不仅是对于土地使用区划的细化，往往还可以修改和取代土地使用区划的有些规定。
土地使用分区是定期修编的，而街区规划可以根据需要而随时编制。
街区规划逐渐被作为一种且有灵活性的规划措施来促进私人部门参与城市开发项目，同时也使当地社区享有更多的参与机会。
街区规划的实施依赖于开发商和土地业主的各项建造活动，因此要促使所有的权益者都参与规划编制过程，对于街区发展前景达成广泛的共识。
二、城市公共设施规划城市公共设施包括交通设施、公共开放空间、教育、文化、医疗和社会福利设施。
这些设施的建设和管理涉及到建设省和其它部门、中央政府和地方政府、公共机构和私有机构，都要纳入城市规划的统筹考虑。
在城市规划确定了公共设施的位置以后，所在地块的建造活动就会受到相应的限制，公共设施的实施机构被依法授予强制征地的权力。
在公共设施所在地块，原则上不允许其它开发活动，除非是不超过二层、没有地下室和简易结构的临时建筑物，还必须得到都道府县政府的批准，并且这些建筑物日后不会得到赔偿。
当设施所在地块的土地业主的建造要求得不到批准时，可以要求实施机构征购所在地块。
在城市规划中，基础设施和土地使用必须进行整体考虑，但两者的目标期限往往并不一致。
例如，地域划分考虑未来10年的发展需求，而道路规划则要考虑未来20年的发展需求。
因此，土地使用规划必须与道路建设规划相协调，特别是主干道路的实施计划，因为道路两侧用地一旦发展起来是相当难以改变的。
