国内PPP模式

关于PPP模式

一、PPP的定义

1、广义上，PPP模式（Public-Private-Partnership）也称3P模式，即公私合作模式，是公共基础设施的一种项目融资模式。在该模式下，鼓励私营企业与政府进行合作，参与公共基础设施的建设。合作各方参与某个项目时，政府并不是把项目的责任全部转移给私营企业，而是由参与合作的各方共同承担责任和融资风险。双方首先通过协议的方式明确共同承担的责任和风险，其次明确各方在项目各个流程环节的权利和义务，最大限度地发挥各方优势，使得建设摆脱政府行政的诸多干预和限制，又充分发挥民营资本在资源整合与经营上的优势。广义上PPP主要的运作模式：

（1）建造、运营、移交（BOT）

指政府向企业授权特许经营，允许企业在一定时期内建设、管理和经营某一基础设施及其相关产品和服务。

（2）民间主动融资（PFI）

PFI是对BOT项目融资的优化，指政府部门根据社会对基础设施的需求，提出需要建设的项目，通过招投标，由获得特许权的私营部门进行公共基础设施项目的建设与运营，并在特许期（通常为30年左右）结束时将所经营的项目完好地、无债务地归还政府，而私营部门则从政府部门或接受服务方收取费用以回收成本的项目融资方式。

（3）建造、拥有、运营、移交（BOOT）

私营部门为设施项目进行融资并负责建设、拥有和经营这些设施，待期限届满，民营机构将该设施及其所有权移交给政府方。

（4）建造、移交（BT）

民营机构与政府方签约，设立项目公司以阶段性业主身份负责某项基础设施的融资、建设，并在完工后即交付给政府。

（5）建设、移交、运营（BTO）

民营机构为设施融资并负责其建设，完工后即将设施所有权移交给政府方；随后政府方再授予其经营该设施的长期合同。 （6）重构、运营、移交（ROT）

民营机构负责既有设施的运营管理以及扩建/改建项目的资金筹措、建设及其运营管理，期满将全部设施无偿移交给政府部门。

（7）设计建造（DB）

在私营部门的合作伙伴设计和制造基础设施，以满足公共部门合作伙伴的规范，往往是固定价格。私营部门合作伙伴承担所有风险。

（8）设计、建造、融资及经营（DB-FO）

私营部门的合作伙伴设计，融资和构造一个新的基础设施组成部分，以长期租赁的形式，运行和维护它。当租约到期时，私营部门的合作伙伴将基础设施部件转交给公共部门的合作伙伴。

（9）建造、拥有、运营（BOO）

私营部门的合作伙伴融资、建立、拥有并永久的经营基础设施部件。公共部门合作伙伴的限制，在协议上已声明，并持续的监管。

（10）购买、建造及营运（BBO）

一段时间内，公有资产在法律上转移给私营部门的合作伙伴。建造、租赁、营运及移交（BLOT）

（11）只投资

私营部门的合作伙伴，通常是一个金融服务公司，投资建立基础设施，并向公共部门收取使用这些资金的利息。

2、狭义上，PPP模式：则是指政府与企业（私营企业、国有企业、外资企业或三者形成的特定财团）签订合作协议，政府授权企业代替政府建设、运营或管理基础设施或其他公共服务设施，为公众提供服务。

3、PPP模式和BOT模式的区别：

目前，在国内政企合作过程中，由于政府太过强势，导致企业积极性普遍不高，因此PPP模式发展缓慢。现在国内较普遍的政企合作方式是BOT模式。

PPP模式的运行程序是：政府选择项目合作企业，确立项目、成立项目公司，招投标，项目融资、建设、运营管理，项目移交。

BOT模式的运行程序是：确立项目，招投标，成立项目公司，项目融资、建设、运营管理，项目移交。

由上可知，PPP模式和BOT模式的区别主要发生在前期：在PPP模式中，企业从项目规划阶段就已进驻项目；在BOT模式中，政府决定项目整体规划和利润分配方式后，企业才会在招投标阶段进入。 综上，很好理解，在政企合作的项目中，企业参与项目的阶段越早，话语权越大，两者间利益和风险分配就会更均衡。反之，企业参与的阶段越晚，将获得的利润相对就越小，承担的风险越大，就只能按照政府的规划操作。

PPP模式最大的先进性在于政府和企业地位是相等的，两者本着合作关系、利益共享和风险共担原则合作（BOT模式中，政府和企业更倾向是一种从属关系），随着政府与企业合作的意愿加强，以及市场地位不断上升，PPP模式应是未来政企合作项目的主要模式，因为PPP模式中，企业承担的风险相对较小。

1992年英国最PPP模式早应用PPP模式。英国75%的政府管理者认为PPP模式下的工程达到和超过价格与质量关系的要求，可节省17%的资金。80%的工程项目按规定工期完成，常规招标项目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延时间最长没有超过4个月。同时，80%的工程耗资均在预算之内，一般传统招标方式只能达到25%；20%超过预算的是因为政府提出调整工程方案。PPP模式在我国起步较晚，目前还没有形成固定体系。

二、PPP的内涵

政府部门或地方政府通过政府采购形式与中标单位组成的特殊目的公司签定特许合同(特殊目的公司一般由中标的建筑公司、服务经营公司或对项目进行投资的第三方组成的股份有限公司)由特殊目的公司负责筹资、建设及经营。政府通常与提供贷款的金融机构达成一个直接协议，这个协议不是对项目进行担保的协议，而是一个向借贷机构承诺将按与特殊目的公司签定的合同支付有关费用的协定，这个协议使特殊目的公司能比较顺利地获得金融机构的贷款。采用这种融资形式的实质是：政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权来换取基础设施加快建设及有效运营。 第一，PPP是一种新型的项目融资模式。项目PPP融资是以项目为主体的融资活动，是项目融资的一种实现形式，主要根据项目的预期收益、资产以及政府扶持措施的力度而不是项目投资人或发起人的资信来安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。

第二、PPP融资模式可以使民营资本更多地参与到项目中，以提高效率，降低风险。这也正是现行项目融资模式所欠缺的。政府的公共部门与民营企业以特许权协议为基础进行全程的合作，双方共同对项目运行的整个周期负责。PPP方式的操作规则使民营企业参与到城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作中来，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中更有效率的管理方法与技术引入项目中来，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。这对缩短项目建设周期，降低项目运作成本甚至资产负债率都有值得肯定的现实意义。

第三、PPP模式可以在一定程度上保证民营资本“有利可图”。私营部门的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的投入的。而采取PPP模式，政府可以给予私人投资者相应的政策扶持作为补偿，从而很好地解决了这个问题，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营资本投资城市轨道交通项目的积极性。

第四、PPP模式在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，提高城市轨道交通服务质量。在PPP模式下，公共部门和民营企业共同参与城市轨道交通的建设和运营，由民营企业负责项目融资，有可能增加项目的资本金数量，进而降低较高的资产负债率，而且不但能节省政府的投资，还可以将项目的一部分风险转移给民营企业，从而减轻政府的风险。同时双方可以形成互利的长期目标，更好地为社会和公众提供服务。 三、P P P融资模式下资金筹集途径及典型案例

商业银行贷款仍是PPP项目最基本的债务资金形式，由于直接融资比重仍然偏低，企业过于依赖商业银行贷款的间接融资，项目资金仍然会受到商业银行贷款期限较短、贷款条件严格、利率较高等特点的影响，而多数项目的建设投资大，投资回收期长。银行贷款与项目资金需求在时间上不匹配。因此，分析多元化的资金筹集途径，是对PPP融资模式的深入研究。

1．产业投资基金

投资基金是通过信托、契约或公司的形式，通过发行基金证券将众多的、不确定的社会闲置资金募集起来，形成一定规模的信托资产，交给专门机构的专业人员按照资产组合原理进行分散投资，获得收益后由投资者按出资比例分享的一种投资工具。产业投资基金是投资基金的一种，指一种对未上市企业进行股权投资和提供经营管理服务的利益共享、风险共担的集合投资制度，通过多数投资者发行基金份额设立基金公司，由基金公司自认基金管理人或另行委托基金管理人管理基金资产，委托基金托管人托管基金资产，从事某种特定产业的投资。

事实上，产业投资基金的融资模式也是传统的PPP途径的一种衍生，在项目进行过程中，职责的完成由SPV（政府与企业组建机构）转交给了基金，由基金作为广泛合伙人代表政府进行基础设施建设项目的PPP运行，对项目进行融资，寻找有限合伙人作为投资方对项目进行投资。基金能有效利用债务/资产的杠杆作用，利用资产来吸引高级债务投注资金到项目，实现项目的融资。例如，天津的渤海产业投资基金就是一个很好的范本。渤海产业投资基金由全体出资人以契约方式发起设立，总规模200亿元，一期60.8亿元。出资人包括全国社会保障基金理事会、国家开发银行、国家邮政局邮政储汇局、天津市津能投资公司、中银集团投资有限公司、中国人寿保险公司以及渤海产业投资基金管理有限公司。基金主要围绕实现国务院对天津滨海新区功能定位进行投资，并支持天津滨海新区以外环渤海区域经济发展，投资重点是现代制造业、能源、交通基础设施项目、高新技术企业等。

产业投资基金通过政府引入少量的资金，利用政府信用为杠杆，采用产业基金的运作模式，引导私有资本进入公共投资领域，为投资者开辟了一条风险适中、收益相对稳定的投资渠道。

2．收益信托

收益信托类似于股票的融资模式，由信托公司接受委托人的委托，向社会发行信托计划，募集信托资金，统一投资于特定的项目，以项目的运营收益、政府补贴、收费等形成委托人收益。

例如，重庆市沙坪坝区危旧房改造贷款集合资金信托计划就是该类途径的一个典型案例。2008年重庆市委、市政度将危旧房改造确定为当年重点推进的工作之一，沙坪坝区将在2008年完成100万平方米危旧房拆除任务，2010年全面完成拆除后的整治任务，复兴片区旧房改造项目至沙区危旧房改造的重点项目之一，总投资达4.4亿元。重庆市沙坪坝区危旧房改造贷款集合资金信托计划，由新华信托股份有限公司通过信托计划形成一定投资规模和实力的资金组合，以向重庆共享工业投资优先公司发放信托贷款方式，运用于沙坪坝区井口镇复兴片区旧房改造项目建设，为委托人获取投资收益。信托计划的收益来源于每年固定的贷款利息收入，借款人的还款来源为项目土地整治完成后的土地出让综合价金收入。沙坪坝区政府在信托贷款期间为项目安排专项补贴资金给借款人。

3．资产证券化

证券化分为企业证券化和资产证券化，公司股票、债券是企业证券化的典型形式。资产证券化，指的是发起人将缺乏流动性但却可在未来某个时期产生可预见的稳定现金流的资产汇集起来，出售给特设机构，由该机构通过一系列的结构安排分离与重组资产的风险与收益，增强资产信用度，并进行信用评级后将资产转化为可自由流通的证券，在金融市场上交易，