乡镇债务的产生及化解——基于乡镇政府经济职能视角的分析
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农 村 金 融
新 疆 衣 垦 经 济
２ １７ ００
乡镇债 务 的产 生及 化解
基 于 乡镇 政府 经 济职 能视 角 的分 析
费 晋 ｉ 彦方
（ 西南财 经大 学宏观 经济研 究 中心 四川 成都 ６０７ ） １０ ４
［ 要 ］ 文从 乡镇政府 经 济职能 的视 角 ， 乡镇债 务 的产 生和演进进 行 了理论 和 实证 摘 本 对 分析 。研 究表 明 ： 乡镇政 府 经济职 能错 位是 乡镇债 务产 生的根 本原 因。 当前 ， 乡镇债 务化解 的 关键 在 于锁 定存 量 债务 ， 免新 增债 务 ， 避 而避免 乡镇新 增债 务 的关键 在 于规 范 乡镇 政府 的 经
力， 具有 较高 的债务 风 险 ； 是 乡镇 负债 面较 宽 ， 二 无论 是 发达 地 区还是 落后 地 区 ， 乡镇 “ 债运 转 ” 负 都是 比较 普遍 的现象 。特别是 农村税 费体 制改革
约束体制 ， 公共财政投资机制等方面进行 了研究 ② 研 究范 围也 并不 限于债 务 主体一 乡 镇政 府
。
本身 ， 而是 将研 究 的范 围扩 大到 乡镇 政府 与上 级 政 府 、 融 机 构 、 村 社会 等多 个 利 益 主体 博 弈 金 农
［ 基金项 目］ 本文系西南财经大学青年教师项 目（ 目编号 ：１Ｑ ０ ００ 阶段性研 究成果 。 项 ２ １Ｎ ９５ ） ① 国内的研 究对 乡镇债 务有多种 不同的定义。按照农业部在布置全 国性调查时对 乡镇债务所定 的范 围， 乡村两级债务主 要 是指 乡、 政 府 和 乡镇 集体 经 济 组 织 、 集体 经 济 组 织所 发 生 的 各 种债 务 ， 镇 村 不包 括 乡镇 办和 村 办 企 业 的 经 营性 债 务 （ 农 业部 农 调 司研 究 报 告 ，９ ９ 未 发表 ） 也 有 学者 将 乡村债 务 界 定 为 乡村 范 围 内 乡镇 政 府 ． 经济 组织 之 间发 生经 济 关 系 １９ ， 。 乡村 及其 与国家． 金融机构． 国有企业等单位发 生经济关 系所形成的债务 的总和（ 牛竹梅 ，０７ 。本 文主要研 究以乡镇政府 为 ２０ ） 实际债务主体 ， 包括 乡镇政府直接借贷以及 间接担保所形成的 乡镇债务。 ② 一是财政管理体制不合理。一方面， 乡镇政府财权 与事权不对称（ 贾康 ， 白景 明，０ ２ 谭秋成，０４ 吴建南，０５ 。 ２０ ； ２０ ； ２ ０ ） 另一 方 面 ， 政 转 移支 付 制 度 也 存 在 缺 陷。 （ 财 张德 勇 ，０ ６ 二是 债 务 约 束 机 制 不健 全 （ 邦 群 ，９ ９ ， ２０ ） 孙 １９ ） 三是 国家 对 农 村 社会 事 业投 资不足 （ 财政部科研所课题组 ，０ ４ ； ２０ ） 四是行政管理体 制不合理。一方面在县 乡之 间的压力型行政体制和 以经济业 绩为核心 的政绩考核机制下 ， 为完成上级政府下达的各种“ 达标” 任务 以及为创造“ 政绩” 乡镇政府举债建设成为普遍 现 ， 象。 李景耀 ，０ ４ ， （ ２０ ）另一方面， 乡镇机构庞大． 财政供养人 员多。 财务管理 约束软化也增加 了乡镇政府的债务负担。 张德 （
１９ ） ０４ ，债务规模增加到 ６０ 亿元到 ９９ 。２０ 年 ００ １０ ０ 元之 间 （ 政部科 研所 ，０５ 。 总体来 ００ 亿 财 ２０ ）从 看 ， 国乡镇 负债 具 有 两 个 特点 ： 是 乡镇 负 债 我 一 规 模 大且 远 远 超 出现 有 乡镇 财 政 收 入 的 承受 能
勇， ０ ６ ２０ ）
７ ＸＩＪＡ Ｔ ＥＦ ＭＳ Ｅ ＯＮ ６ｌ Ｎ ＩＮＧ Ｓ ＡＴ ＡＲ Ｃ ＯＭＹ
２ 、 ． ｏ ｏ７
新 疆 农 星
经 齐
农 村 金 融
的农 村政 治经 济环 境之 中 。这 种宽 泛 的研 究视 角 虽 然有 助 于全 面 、 深入 地 了解 乡 镇债 务 产生 和 演
济职 能 。
［ 关键 词 ］乡镇债 务 乡镇 政府
经 济职 能
职能 定位
２ 世纪 ９ ０ ０年代 以来 ，我 国乡镇 债 务 出现 了 快速 增 长 的现象 ， 至 １９ 截 ９ ８年底 ， 村两 级承 担 乡 的实 际 净债 务在 ３５ 元 以上 （ 业 部经 管 司 ， ２９亿 农
进 的过 程 。但 是 ， 现有 的研究 在 引发 乡镇 债 务 的 众 多原 因中 ， 没 有 明确 地指 出哪一 个 原 因是 主 并
要 矛盾 和根 源 性 问题 ， 而导 致 所提 出的化 解 乡 从
剩余 劳动 力 ， 国家 开始 大力 推动 乡镇企 业发展 。⑧ 但 国家 财 政并 没有 给 与 乡镇 企 业 资金 支持 ， 乡镇 企 业 的 原 始 资 本 积 累需 要 通 过 社 区 内筹 资 的方 式来 解决 。而此 时无 论是 农户 私人 财产 水平 还是 集体 财 产 总量 都处 于 很低 的水 平 。＠ 金 缺乏 成 资 为制 约 乡镇企 业大 规模 发展 的瓶 颈 。在 市场 经济 条件 下 ， 业 发展 的 资金 需求 除 了通 过 自身 的积 企 累外 ， 以通过 资 本 市场 获得 。但 由于 计划 经 济 可 体制 下 的 “ 路径 依 赖 ”农 村市 场 体 系 的建设 严 重 ， 滞后 ， 别 是 国家对 农 村 金融 市 场 的管 制使 农 村 特 资本 市场 的发育 极不 完善 。私人 企业 或农 户很 难 从 正 规金 融 机构 获 得 贷款 ，即使 能够 争 取 到 ， 条 件 也 十分 苛 刻 。在 这 种体 制下 ， 私人 或 者集 体 经 济很难 成 为乡镇 企业 的投 资 主体 。 同时 ， 由于在 体 制转 轨 过 程 中政 府经 济 职 能 转 换 的滞后 。在 “ 以经济 建设 为 中心 ” 的指 导思想
后， 乡镇 财政 赤字 出现进 一步 扩张 的趋 势 （ 杜爽 ， ２０ ） ０ ８ ，一 些 以农业 税 为 主要税 种 的 中西部 欠发
达 地 区 乡镇 ， 政 收 人 大 幅减 少 ， 已负 债 累 累 财 本 的乡镇政 府濒 临破 产边 缘 。 对 于乡 镇债 务产 生 的动 因 ， 同学 术 背景 的 不 学 者 分别 从 财 政税 收体 制 ， 政 管 理 体 制 ， 债 行 举
新 疆 衣 垦 经 济
２ １７ ００
乡镇债 务 的产 生及 化解
基 于 乡镇 政府 经 济职 能视 角 的分 析
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（ 西南财 经大 学宏观 经济研 究 中心 四川 成都 ６０７ ） １０ ４
［ 要 ］ 文从 乡镇政府 经 济职能 的视 角 ， 乡镇债 务 的产 生和演进进 行 了理论 和 实证 摘 本 对 分析 。研 究表 明 ： 乡镇政 府 经济职 能错 位是 乡镇债 务产 生的根 本原 因。 当前 ， 乡镇债 务化解 的 关键 在 于锁 定存 量 债务 ， 免新 增债 务 ， 避 而避免 乡镇新 增债 务 的关键 在 于规 范 乡镇 政府 的 经
力， 具有 较高 的债务 风 险 ； 是 乡镇 负债 面较 宽 ， 二 无论 是 发达 地 区还是 落后 地 区 ， 乡镇 “ 债运 转 ” 负 都是 比较 普遍 的现象 。特别是 农村税 费体 制改革
约束体制 ， 公共财政投资机制等方面进行 了研究 ② 研 究范 围也 并不 限于债 务 主体一 乡 镇政 府
。
本身 ， 而是 将研 究 的范 围扩 大到 乡镇 政府 与上 级 政 府 、 融 机 构 、 村 社会 等多 个 利 益 主体 博 弈 金 农
［ 基金项 目］ 本文系西南财经大学青年教师项 目（ 目编号 ：１Ｑ ０ ００ 阶段性研 究成果 。 项 ２ １Ｎ ９５ ） ① 国内的研 究对 乡镇债 务有多种 不同的定义。按照农业部在布置全 国性调查时对 乡镇债务所定 的范 围， 乡村两级债务主 要 是指 乡、 政 府 和 乡镇 集体 经 济 组 织 、 集体 经 济 组 织所 发 生 的 各 种债 务 ， 镇 村 不包 括 乡镇 办和 村 办 企 业 的 经 营性 债 务 （ 农 业部 农 调 司研 究 报 告 ，９ ９ 未 发表 ） 也 有 学者 将 乡村债 务 界 定 为 乡村 范 围 内 乡镇 政 府 ． 经济 组织 之 间发 生经 济 关 系 １９ ， 。 乡村 及其 与国家． 金融机构． 国有企业等单位发 生经济关 系所形成的债务 的总和（ 牛竹梅 ，０７ 。本 文主要研 究以乡镇政府 为 ２０ ） 实际债务主体 ， 包括 乡镇政府直接借贷以及 间接担保所形成的 乡镇债务。 ② 一是财政管理体制不合理。一方面， 乡镇政府财权 与事权不对称（ 贾康 ， 白景 明，０ ２ 谭秋成，０４ 吴建南，０５ 。 ２０ ； ２０ ； ２ ０ ） 另一 方 面 ， 政 转 移支 付 制 度 也 存 在 缺 陷。 （ 财 张德 勇 ，０ ６ 二是 债 务 约 束 机 制 不健 全 （ 邦 群 ，９ ９ ， ２０ ） 孙 １９ ） 三是 国家 对 农 村 社会 事 业投 资不足 （ 财政部科研所课题组 ，０ ４ ； ２０ ） 四是行政管理体 制不合理。一方面在县 乡之 间的压力型行政体制和 以经济业 绩为核心 的政绩考核机制下 ， 为完成上级政府下达的各种“ 达标” 任务 以及为创造“ 政绩” 乡镇政府举债建设成为普遍 现 ， 象。 李景耀 ，０ ４ ， （ ２０ ）另一方面， 乡镇机构庞大． 财政供养人 员多。 财务管理 约束软化也增加 了乡镇政府的债务负担。 张德 （
１９ ） ０４ ，债务规模增加到 ６０ 亿元到 ９９ 。２０ 年 ００ １０ ０ 元之 间 （ 政部科 研所 ，０５ 。 总体来 ００ 亿 财 ２０ ）从 看 ， 国乡镇 负债 具 有 两 个 特点 ： 是 乡镇 负 债 我 一 规 模 大且 远 远 超 出现 有 乡镇 财 政 收 入 的 承受 能
勇， ０ ６ ２０ ）
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的农 村政 治经 济环 境之 中 。这 种宽 泛 的研 究视 角 虽 然有 助 于全 面 、 深入 地 了解 乡 镇债 务 产生 和 演
济职 能 。
［ 关键 词 ］乡镇债 务 乡镇 政府
经 济职 能
职能 定位
２ 世纪 ９ ０ ０年代 以来 ，我 国乡镇 债 务 出现 了 快速 增 长 的现象 ， 至 １９ 截 ９ ８年底 ， 村两 级承 担 乡 的实 际 净债 务在 ３５ 元 以上 （ 业 部经 管 司 ， ２９亿 农
进 的过 程 。但 是 ， 现有 的研究 在 引发 乡镇 债 务 的 众 多原 因中 ， 没 有 明确 地指 出哪一 个 原 因是 主 并
要 矛盾 和根 源 性 问题 ， 而导 致 所提 出的化 解 乡 从
剩余 劳动 力 ， 国家 开始 大力 推动 乡镇企 业发展 。⑧ 但 国家 财 政并 没有 给 与 乡镇 企 业 资金 支持 ， 乡镇 企 业 的 原 始 资 本 积 累需 要 通 过 社 区 内筹 资 的方 式来 解决 。而此 时无 论是 农户 私人 财产 水平 还是 集体 财 产 总量 都处 于 很低 的水 平 。＠ 金 缺乏 成 资 为制 约 乡镇企 业大 规模 发展 的瓶 颈 。在 市场 经济 条件 下 ， 业 发展 的 资金 需求 除 了通 过 自身 的积 企 累外 ， 以通过 资 本 市场 获得 。但 由于 计划 经 济 可 体制 下 的 “ 路径 依 赖 ”农 村市 场 体 系 的建设 严 重 ， 滞后 ， 别 是 国家对 农 村 金融 市 场 的管 制使 农 村 特 资本 市场 的发育 极不 完善 。私人 企业 或农 户很 难 从 正 规金 融 机构 获 得 贷款 ，即使 能够 争 取 到 ， 条 件 也 十分 苛 刻 。在 这 种体 制下 ， 私人 或 者集 体 经 济很难 成 为乡镇 企业 的投 资 主体 。 同时 ， 由于在 体 制转 轨 过 程 中政 府经 济 职 能 转 换 的滞后 。在 “ 以经济 建设 为 中心 ” 的指 导思想
后， 乡镇 财政 赤字 出现进 一步 扩张 的趋 势 （ 杜爽 ， ２０ ） ０ ８ ，一 些 以农业 税 为 主要税 种 的 中西部 欠发
达 地 区 乡镇 ， 政 收 人 大 幅减 少 ， 已负 债 累 累 财 本 的乡镇政 府濒 临破 产边 缘 。 对 于乡 镇债 务产 生 的动 因 ， 同学 术 背景 的 不 学 者 分别 从 财 政税 收体 制 ， 政 管 理 体 制 ， 债 行 举
