天水行政学院学报2014年第1期（总第85期）公共政策分析视角下的大学生村官政策俞上标１，林小芬２（1.广西师范学院经济管理学院，广西南宁530001；2.广西师范学院教育科学学院，广西南宁530001）［摘要］大学生村官政策的初衷是为了优化高校毕业生就业格局、强化农村基层组织建设并促进社会主义新农村建设。
本文探讨大学生村官计划现状和存在的问题，分析导致这些问题的原因，从而提出建议。
［关键词］公共政策；大学生村官［中图分类号］D638［文献标识码］A［文章编号］1009-6566（2014）01-0061-04一、大学生村官政策简述大学生村官是指到农村（含社区）担任村党支部书记、村委会主任助理或其他村“两委”职务的具有大专以上学历的应届或往届大学毕业生。
大学生村官政策的萌芽可以追溯到20世纪90年代中期，各省份和地区根据自身的经济社会发展要求，开始自发探索大学生村官政策。
1995年江苏省丰县为了解决“三农”问题，率先开始招聘大学生担任农村基层干部。
1999年，海南省推出大学生村官计划，从高校选聘大学生到农村工作。
随后，浙江省宁波市采用公开招考方式，成为全国第一个推行“一村一名大学生”计划的地区。
这一时期，大学生村官政策处于探索阶段，大学生“村官”人数较少，实施的地区很少，但为后来该政策的制定和实施提供了重要的依据和有益的经验材料。
从2000年开始，多省市和地区逐渐扩大招聘的规模，有的地区决定每年选派1000名左右大学生到农村工作，在几年内实现每个行政村都有大学生村官的目标。
到2004年底，全国启动大学生“村官”计划的省市区发展到10多个。
至此，大学生村官工作逐步进入到多省联动、以地区为单位的整体推进与探索阶段。
2006年2月，中央组织部、人事部、教育部等八部委下发通知，联合组织开展高校毕业生到农村基层从事支教、支农、支医和扶贫工作。
此后，大学生村官工作进入大范围试验阶段。
2008年3月，中央组织部会同教育部、财政部、人力资源和社会保障部召开选聘高校毕业生到农村任职工作座谈会，部署选聘高校毕业生到农村任职工作。
至此，大学生村官政策正式形成并且全面执行。
二、大学生村官政策存在的问题分析大学生村官政策在储备党政后备干部、推进社会主义新农村建设、强化农村基层组织建设、优化高校毕业生就业格局方面，取得了显著成效。
但由于政策内容的不完善和实施过程中各种条件的限制，也存在着一定的问题。
这方面的研究相对较多，有的学者首先从大学生村官自身存在的问题总结，认为大学生对工作性质认识不够而盲目选择，将村官工作看作“跳板”急功近利，将国家政策当做形式，脱离实际［1］。
大学生对工作性质认识不够，导致很多大学生不清楚自己的职责，不太适应基层工作。
将村官工作看做“跳板”的学生村官主要是为了形式上具备［收稿日期］2013-11-20［作者简介］俞上标（1988—），男（壮族），广西玉林人，广西师范学院经济管理学院硕士研究生，研究方向为行政领导与公共政策分析。
基层工作经验而为考研考公务员增加筹码，因而把这政策当做形式。
村官行为短期性产生了较大的行政成本，不利于实现大学生“村官”政策的真正目的［2］。
其次，有的学者从制度层面分析大学生村官政策存在的问题，认为是现有制度的缺失，包括选聘制度的缺失、机制的不完善，考核和监督机制的缺失使得各个地区政策落实情况差距明显。
再次，有的学者从绩效管理层面分析大学生村官流失的原因，认为政府应该为大学生村官建立合理的职业规划，相关部门要及时制定科学合理的配套政策，为不同的大学生村官量身定做职业规划，为他们的脱颖而出提供良好的环境，让他们切实感受到担任村官是个干事业的良好平台而不至于大学生村官流失，因此关键因素在于提供有效的激励措施［3］。
还有的学者运用需求层次理论和公平理论，对当前大学生村官的激励措施做出了分析，发现存在很大问题：待遇不平等，大学生村官的身份不明确，以及大学生村官不被村民和一些村干部认同［4］。
笔者认为大学生村官政策在政策的内容方面和实施的过程中存在一些明显的缺陷。
（一）政策的内容方面1.角色定位不明确。
首先是大学生村官的产生不是依据法律，而是中组部等部门联合制定的《关于选聘高校毕业生到村任职工作的意见》，使得大学生村官参选没有法律依据。
在《村民委员会组织法》中，对村民委员会的产生方式和候选人范围进行了明确规定，“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。
任何组织和个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。
”因此，按照法律规定，大学生担任的仅仅只能是“村党支部书记助理或村委会主任助理”等职务，否则就与法律规定相悖。
大学生村官不是源于村民选举，实行的是短期的三年合同制，没有法理上存在的依据，使得大学生村官身份既无事业编制又不隶属于村委会，因此在村级事务中难以明确职责分工和展开群众工作。
这种矛盾使大学生村官不知道自己到底是谁，该干什么，没有安全感。
其次，大学生村官主要的发展方向应该是为目前的新农村建设服务，但这一点在政策中未被着重强调。
反而短时期锻炼、为县乡基层政府培养党政后备人才的倾向却相对明显，导致大学生村官会对自己的发展方向产生定位偏差，把到村官任职当成一种过渡和跳板。
再次，基层乡镇政府或其他部门借调。
乡镇基层政府对大学生村官的借调现象普遍存在，偏离了制定大学生村官政策的初衷，村镇两边忙使得村官身份认同感弱化，不利于政策的继续实施，破坏政策实施的连贯性。
2.待遇偏低。
有调查显示，大学生村官工资普遍偏低，远不及同期工作的乡镇公务员，而且发放不及时。
由于上级部门对待遇的规定太具体，并未对当地的情况做相应的调查研究，也没有规定工资不到位的追究责任。
这使得村官产生不满和不安全感，不利于他们安心工作。
另外，基于公平理论，大学生村官会将自己的所得与付出和社会上相关组织成员进行比较，如同期乡镇基层公务员，当他们感觉到付出多而回报少时，将产生很大的失落感和挫败感，有失公平。
由于在政策的制定中并没有详细制定村官收入水平和物价上涨速度相挂钩的工资增长机制和绩效奖金激励机制，使得大学生村官工资水平纵向上没有发展，横向比较失落，这种不公平的待遇使村官难以安心努力工作。
3.前途发展茫然。
虽然中组部在2009年下发了《关于建立选聘高校毕业生到村任职工作长效机制的意见》，明确了大学生村官任职期满后的五条出路，即留村任村干部、考录公务员、自主创业、另行择业、继续学习。
出路虽多但却让人担忧，一方面留任村干部的只是极少数表现优秀的大学生村官，他们的工作能力能在短期内被村干部和村民群众认可而被选为村干部得以留任，大部分的村官却要重新择业。
另一方面，如果大学生村官一进来就得考虑期满的出路问题，他们会把更多的时间放在复习考试上，一边工作一边花精力寻找新的工作，一旦有好的工作机会，就会离开村官岗位。
大学生村官政策并未对村官们的发展前景作出相应的规定，而基层政府也没有采取积极的措施加以弥补，只是笼统地给出几个出路建议，让村官们合同期满后自行选择。
（二）政策的实施方面1.培养与管理问题。
根据有关调查报告，大多数村官们都认为当地政府对他们的培训太少，要求尽量多增加培训机会，以便更好地开展工作。
很多地方十分重视前期的选聘工作，因此忽略了大学生村官上任后的管理工作，导致管理不到位。
在大学生村官的管理方面，也只有一些较为笼统的原则性规定，没有具体的细则支持。
地方政府也没有出台相应的措施对其完善，因此大学生村官时常处于半放养状态，对他们的日常管理形同虚设。
另外，有学者指出农村干部管理体系存在着家族式或者派系等各方面的矛盾，村民推选出来的村干部往往能够借助固有的关系处理各种矛盾和问题，培养大学生村官学会处理农村人际关系很难落实，还不如安排他们处理文书方面的工作来得容易。
2.绩效考核激励体系不健全。
大学生村官身份地位尴尬，不属于事业编制和公务员体系之内，游离于村干部和乡镇干部之间，难以量化其考核标准。
目前，大学生村官绩效考核只注重结果的考核而忽视绩效管理的过程，缺乏考核结果之前的信息沟通和承诺，使得大学生村官的日常管理流于形式，部分大学生村官主动意识下降，工作内容流于形式，成为“上级管不到、乡镇没法管、村里管不了”的“三不管人员”［5］。
大学生村官的绩效考核一般在年底进行，而关于具体的执行标准与内容，村官们根本不了解，也不知道基层政府是根据哪些量化指标如何评定的。
此外，考核的结果只是给予少部分优秀者“优秀大学生村官”的荣誉，没有与精神激励相对应的物质激励，相应的绩效考核激励体系并未建立起来。
3.政策的操作性和稳定性不强。
有的地方规定连续两年考核优秀的大学生村官可以列为初级后备干部，但是该操作的前提是大学生村官期满后经过考试，进入公务员或事业编制序列，缺乏执行基础，操作性大打折扣。
另外，原来国家规定村官考公务员加分、考研等有加分政策，但有部分地区在2010年已取消了加分政策，虽然大学生村官政策给大学生提供的跳板效应依然存在但取消了原来规定的加分政策，这种政策的稳定性不足，会打击大学生村官的信心和热情，使其难以充分发挥自身工作的积极性和主动性，对基层工作的顺利开展及其不利。
4.工作推进比较困难。
首先是村干部支持力度不够。
部分村干部对大学生村官持排斥态度，一方面他们认为村官合同期满就离职，放手村官去做事反而不利于工作的延续，另一方面由于大学生村官期满也有机会参选留任，他们戒备心理较重，认为会“威胁”到自己，因此对大学生村官开展工作不能给予积极支持。
其次，村民理解程度不高。
由于传统文化、思想观念的影响，农村社会关系比较复杂，家族性、宗派性较浓厚，村民对于政策缺乏科学的理解，对大学生村官存在着过高或过低的预期，而大学生村官刚出校园涉世未深，在农村没有宗族基础和人际关系，在心理上和情感上与村民有隔阂，面对复杂的农村环境和关系，大学生村官难以适应。
再次，工作内容肤浅繁琐。
由于政策没有规定大学生村官具体的职责和明确的权限，使得很大部分村官的主要工作内容是打字、写报告、做会议记录等。
三、优化大学生“村官”政策的措施（一）对党和政府的建议。
第一，定位身份角色合法化。
由于大学生村官在农村是特设岗位，法律对其身份没有明确规定，因此要么修改有关法律规定，在法律上明确赋予大学生村官合法身份，要么授予村官“村民”身份，使优秀村官留任进入村委班子有法律依据。
第二，薪酬待遇合理化。
一方面，地方基层政府应实事求是调查研究当地的收入消费水平，建立起与当地收入水平和物质上涨速度相挂钩的工资增长机制，应参照当地乡镇公务员的工资增长机制，使得村官的工资水平纵向上有发展，横向比较不会心理失衡。
另一方面，建立绩效奖金，对于工作积极主动有成效的村官进行奖金激励，在物质层面上尊重和满足村官的需求。
第三，扩展前途出路。
要建立大学生村官期满后有序流动机制，鼓励大学生村官留村任职工作，定向从村官中招录优秀村官到乡镇和其他党政机关做公务员，扶持自主创业发展，落实村官创业扶持政策，引导另行择业，引导企事业单位从村官中招聘，支持继续深造学习，落实各种加分政策，为其开辟其他学习深造渠道。
