论基层党组织领导村民自治的法思维

村民自治的法学思考作者：戴小冬来源：《哈尔滨师范大学·社会科学学报》2013年第03期[摘要]村民自治是通过宪法、法律所确认的农村村民有自主办理本村公共事务和公益事业，实现自我管理、自我教育、自我服务的法律制度。

村民自治是宪法赋予村民的一种个体权利，而非集体权利。

村民自治的主体是村民个体，从权利能力和行为能力来说，所有村民都享有自治权利，但并非所有村民都能够行使这种权利，只有具备一定资格和能力的村民才能行使这种自治权。

[关键词]村民；村民自治；村民自治权[中图分类号]D911[文献标识码]A[文章编号]2095-0292（2013）03-0029-03村民自治作为一项自上而下的制度安排，是我国法律所明确规定的，其法律依据是我国宪法和村民委员会组织法。

宪法对村民自治做了原则性的规定，村民委员会组织法规定了村民自治的基本制度。

但我国现行法律对于村民自治的概念、性质和主体并没有明确的规定。

这种缺失造成理论和实践对理解村民自治制度的分歧和障碍，成为制约农村村民自治发展的症结。

村民自治的推进有赖于法律对相关基本概念的明晰。

村民自治一直是政治学、社会学界关注的重心，法学界人士较少涉足。

本文从法学视角对村民自治的概念、性质和主体进行论证，厘清村民自治的法律内涵，以期有助于社会主义新农村建设中村民自治法律制度的早日完善。

一、村民自治的概念界定从字义上理解，自治就是自己管理自己。

也就是说，自治应该是官治的反面，自治就是自己处理自己的事务，而毋庸他人过问与管理。

当代中国的村民自治是一个多层次、多维度的综合性概念，涉及政治、经济、法律、文化及社会生活诸方面。

从政治含义层面上来说，村民自治是广大农村村民直接行使民主权利，在民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的基础上自主地处理本村集体事务，实行自我管理、自我教育、自我服务的一项基本社会政治民主管理制度[1]。

从文化及社会生活方面来说，村民自治是在农村特定区域范围内的全体村民依照宪法和法律的规定，根据民主的原则建立自治机关，确立自治规范，自我管理本区域内的公共事务和公益事业的一种基层群众治理模式、农民自治组织制度以及社会管理形态。

村党组织领导下的村民自治党的十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》，把“村民自治制度更加完善，农民民主权利得到切实保障”纳入农村改革发展基本任务之中，并进一步强调要“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”。

“健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制”，应坚持和改善村党组织的领导，健全和完善“四个民主”制度，培育和丰富自治组织体系，增强和提高物质保障能力和法制保障能力，紧紧围绕“健全法制、创新机制、丰富组织和提高保障”等四个方面来促进村民自治民主质量的全面提升。

一、坚持和改善村党组织的领导第一，应坚持和加强村党组织对村民自治的领导。

我国基层群众自治制度的建设和实践活动是在党和政府的主导下开展的，这是我国社会主义民主政治的一大特点，也是发展社会主义民主政治的一大优势。

党在农村基层的组织是农村各项事业发展的领导核心。

坚持党的领导是村民自治保持正确的政治方向，有计划、有步骤地稳定、健康和有序发展的根本保证。

在村庄社区实行具有基层群众自治性质的村民自治制度，并非要否定党在村庄经济社会发展中的领导核心地位。

第二，应完善相关法律和政策，明确和细化“两委”职责和权限。

“两委”关系“失范”的重要根源之一，就在于现有的文本规范过于原则和笼统，缺乏明确的权责边界和可操作性。

应立足于村庄社区治理，合理划分“两委”职责，细化“两委”权限，制订具有可操作性的“两委”关系的法律和政策规范。

第三，应着眼机制创新，实现“两委”良性互动。

一方面应积极探索实现“两委”良性互动的人事协调机制。

对“一肩挑”、“交叉任职”等现有的解决“两委”矛盾的办法进行检讨和评估，探讨新形势下促进村党组织成员竞选村委会成员的政策措施。

另一方面应积极探索实现“两委”良性互动的工作协调机制。

对“两委”联席会议等现有的解决“两委”冲突的工作机制进行检讨和评估，探讨“两委”对村庄事务融洽“共治”的机制。

二、健全和完善“四个民主”制度第一，要健全以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举制度。

完善村民自治法律体系：总体思路与具体构想摘要：从近期来看，制定村民自治组织法比制定村民自治法更为可行。

如果尚不能出台村民自治组织法，那么修改村委会组织法则是当务之急。

在这两种情形下，制定一部全国统一的村委会选举法都十分必要。

另行制定村民会议和村民代表会议组织办法主要是考虑到，如果村民自治法尚不能出台，则该办法能够与修改后的村委会组织法、新制定的村委会选举法构成一个相对完备的村民自治组织法律体系。

从长远和现实考虑，制定乡(镇)村关系条例都必不可少。

目前制定一部全国统一的村务公开条例已经具备较为成熟的政策基础。

关键词：村民自治组织法；村委会组织法；村委会选举法；村民会议和村民代表会议组织办法；村务公开条例对于如何修改、健全有关村民自治的法律法规，各界人士已提出了许多好的设想和建议。

在我们看来，为使立法工作既有前瞻预见性，又有现实可行性，目前修改、健全有关村民自治的法律法规可以按照这样的总体思路进行：制定村民自治组织法，同时制定村委会选举法、乡(镇)村关系条例、村务公开条例，并修改有关的法律法规；如果尚不能制定村民自治组织法，那么就修改村委会组织法，同时制定村委会选举法、村民会议和村民代表会议组织办法、乡(镇)村关系条例、村务公开条例，并修改有关的法律法规。

基于以上思路，本文拟进一步谈谈完善村民自治法律体系的具体构想，以供有关方面参考。

一、制定村民自治组织法早在2000年，北京行政学院的袁达毅教授就提出要制定村民自治法，当时他认为制定村民自治法不仅具有必要性，而且具有可行性，已成为发展村民自治和加强农村基层民主建设的迫切需要。

但我们认为，从近期来看，制定村民自治组织法比制定村民自治法更为可行。

关于如何制定村民自治组织法，这里重点谈及以下四个方面的基本问题：第一，怎么定位?长期以来，我国村民自治是在村委会组织法的规范下进行的，这是特定历史条件下的法律环境、社会背景、理论背景等因素综合作用的产物，也是当时农村基层民主实践相对不足的表现。