对我国农民政治参与问题的若干思考

２０１１年９月　第５期总第７７期　哈尔滨市委党校学报　ＴＨＥ　ＪＯＵＲＮＡＬ　ＯＦ　ＨＡＲＢＩＮ　ＣＯＭＭＩＴＩＥＥ　ＳＣＨＯＯＬ　ＯＦ　ＴＨＥ　ＣＣＰ　Ｓｅｐ．，２０１１　Ｎｏ．５　Ｓｅｒｉａｌ　Ｎｏ．７７　

・科社新探・　

对我国农民政治参与问题的若干思考　

陈忠生　，谢芳德　

（１．福建师范大学公共管理学院，福州３５０１０８；２．建阳市人民法院，福建建阳３５０００７）　

摘要：中国是农业大国，农民的政治参与关系着我国政治现代化的建设。当前我国农民政治参与存在参与　渠道不畅通、参与范围受限制、参与能力不强等问题。政治参与水平低下严重地制约了经济的发展，如何提高农民　

的政治参与水平已成为亟待解决的问题。　关键词：农民；政治参与；问题；对策　

中图分类号：Ｄ６１６　文献标志码：Ａ　文章编号：１００８—８５２０（２０１１）０５－００３７一ｏ４　

一、当前影响我国农民政治参与的主要问题　

政治参与是现代政治发展的重要内容，是一个　

国家民主建设程度的重要衡量标准，对于农业人口　

占多数的中国而言，农民的政治参与意义重大。宪　法规定人民享有平等的政治参与权，但由于种种原　

因，农民的政治参与权并未能充分实现。农民政治　

参与主要存在以下几个问题。　

（一）参与范围受限制　

按政治参与的内容可分为高层次的决策性参与　

和低层次的执行性参与。决策性参与是指能够影响　国家政策，参与国家权力运作，参与国家管理的活　

动。执行性参与是指执行国家政策响应党的号召，　

只参与具体政策执行的行为。中国农民政治参与受　限制表现为，高层次的决策性参与基本无法实现，低　

层次的执行性参与不能充分发挥作用。　１．农民的选举权和被选举权被忽视。选举权和　

被选举权是公民政治权利的核心内容，是其他政治　

权利的基础。依据我国宪法规定，中国公民年满十　

八周岁除被剥夺政治权利的人以外都享有选举权和　

被选举权。但在现实生活中，广大农民的选举权和　被选举权并不被重视。从统计数据上看，农民代表　

在全国人民代表大会上所占比例可发现，ｌ９９３—　

１９９８年在全体２　９７８名代表中农民代表所占比例少　

收稿日期：２０１１—０６—１８　作者简介：陈忠生（１９８４一），男，福建永定人，硕士研究　于９％，这意味着约占中国人口总数７０％的农民在　

全国人大代表中占了不到１０％，甚至就连这不到　１０％的农民代表也不是纯粹的代表农民。由此可见　

农民的选举权被选举权是受到忽视的，农民在国家　的决策层中缺乏应有的地位，这与其在国家建设中　

所起的作用和所做的贡献是极不对称的。政治权利　

是经济利益的根本保障，政治权利无法得到保障的　

阶层其经济利益也必然会受损。中国农民政治上的　弱势，导致了广大农民利益需求不能充分地反映在　

国家的政策上。中国农民在政治上的话语权的缺失　

已经严重影响了农民阶层的经济利益，这也是农民　贫困在政治上的原因。农民选举权和被选举权的不　

平等，除了农民自身素质原因之外，更为重要原因是　制度设计上的缺陷所致。　

２．农民的政治参与更多的是执行性参与。长期　以来，我国农民只是执行国家政策而没有参与到国　

家事务的管理中，并且农民所能参与的范围也只被　局限于农村基层组织，内容主要涉及村民自身的１３　

常管理，根本无法参与到国家权力运作过程中。此　

外，这种低层次的政治参与也由于受到乡镇基层权　力的干涉而行使得不充分。部分基层干部由于素质　

低下，缺乏民主意识，认为农民什么都不懂，对农民　的政治参与权并不重视。因此，中国农民政治参与　

的范围实际上非常狭窄，既无法实现高层次的决策　

性参与又未能充分发挥低层次的执行性参与。　

（二）参与途径缺失　政治参与的实质是人民政治权益的实现。农民　

的政治参与除了需要具备完备的民主法律制度和较　

强的参与意识外，还必须具备适合农民特点的政治　

・３７・

　参与途径和方法。近年来，人民群众民主意识有所　

增强，利益诉求机制不断创新，意见表达渠道有所拓　

宽，但是仍不足以反映农民诉求。　

１．村民自治制度形式化。目前，村民自治成为　

现阶段最具中国特色的农村基层民主组织形式。但　

是，村民自治制度在实际运行过程中存在许多困难。　

首先，我国农村部分基层干部存在行为失范的问题。　

有些基层干部政治素质不高，不能正确理解和贯彻　

党和国家的路线、方针、政策和法律法规，严重损害　

农民的利益。他们有的作风粗暴，态度蛮横；有的对　

群众诉求推诿扯皮，不能及时解决问题。所有这些　都使得农村基层民主自治制度不能充分发挥其应有　

作用。其次，部分农民由于文化水平低，封建思想浓　

厚，民主意识淡薄，自治观念不强，不能有效行使民　主权利。再次，基层选举虚化，很多农民并不重视自　

己的选举权，选举也只是走过场，甚至出现买卖选票　的现象。　

２．基层人大制度不健全。基层人民代表大会制　

度是农民反映政治诉求的重要途径，是连接国家和　

人民利益的纽带。但是，农民一方面由于自身原因　

没能充分利用这一渠道，另一方面由于基层政府严　

重堵塞了这一渠道，导致在乡镇权力结构中，人大权　

力被架空，既无人事决定权，又不能有效实现对行政　

权力的监督。　

３．信访制度作用有限。信访制度是农民实现政　治参与、反映政治诉求的途径之一。但是，一方面由　

于信访部门工作缺乏发现问题的主动性，不能积极　

主动地解决问题，所能起到的作用仍然有限。另一　

方面，有些官员出于各种原因，错误地认为上访就是　闹事，将上访视为破坏社会稳定的行为，对上访实行　

弹压。由于上访关系到一些领导的乌纱帽能否保存　

的问题，因此，有些官员对上访者千方百计地阻挠，　

甚至是威胁报复，打击迫害。这就使得上访这一渠　

道又被人为地堵塞，未能发挥预期的作用。　总体而言，目前中国农民政治参与途径不仅数　

量少，而且仅有的几种形式也由于各种原因未能达　到预期效果。　

（三）参与能力不强　

公民的政治参与要以完备的民主制度为保障，　

以较高的政治素质为基础。我国农民由于受文化水　平不高的制约，不少农民民主意识不强，法制观念淡　

薄，对如何参与政治不了解，因而也就无法在政治生　

活中表达利益诉求。这主要表现为：参与意识淡薄，　

热衷于实际利益，对基层选举缺乏热情，不想参与到　

村民自治组织的管理中，对基层干部制约与监督不　

．３　．　到位。对某些干部即便心存不满却不能通过合法途　

径解决，要么忍气吞声，要么采用辱骂暴力等非法手　段。　

二、制约农民政治参与的因素　

（一）制度保障缺失　

公民政治参与程度、参与程序取决于公民政治　

参与制度是否有保障。目前在我国农民政治参与方　

面，制度建设滞后，缺少制度上和程序上的保障。我　

国现行法律对农民的政治参与权虽有相应的规定，　

参与的原则也很明确，例如《宪法》第３４条规定“中　

华人民共和国年满十八周岁的公民，不分种族、民　

族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产　

状况、居住期限，都有选举权和被选举权”。但是，　

由于有些法律法规不够完善，操作程序上还缺乏参　

与的具体实施办法，包括参与程序、方法、途径以及　

参与权受到侵犯后的补救方法等。这些制度的具体　

措施和执行过程还存在不少问题。　１．人民代表大会制度不够完善。现行的《选举　

法》规定，农村人口选出人大代表的比例是城市人　

口的四分之一，这意味着在人大代表的选举上农村　

人口的权重只有城市人口的１／４。这种对农民政治　

权利的制度性扭曲所形成的潜在歧视效果是我国农　

民政治参与水平低下的重要原因。　

２．现行的《户Ｈ登记条例》是国家用法律的形　式人为地限制了农民的迁徙自由权和择业自由权。　

把农村、农民定位为城市提供原材料和廉价劳动力，　

这对农村、农民是不公正的。在农民的迁徙和择业　

自由这一重要的政治权和人身权被限制的情况下，　

农民的政治参与无从谈起。　

（二）经济发展水平低　

一个国家的政治参与水平与其经济发展程度是　

息息相关的。正如美国政治学家亨廷顿所言，高水　

平的政治参与总是与更高水平的发展相伴随，而且　社会和经济更发达的社会也趋于赋予政治参与更高　

的价值。中国农村经济相对落后，制约了广大农民　

的政治参与。在落后的经济条件下，农民主要为生　

计奔波，而忽略了政治利益。与此同时，在家庭联产　

承包责任制下农民以家庭为单位，人与人之间处于　

一种相对封闭的状态。特别是在经济不发达的地　方，家庭是生产的基本单位，彼此间合作很少，对他　

人提供的帮助也有限。这就决定了农民对家庭以外　

的事不太关注，他们将主要的精力集中于自己的土　

地和家庭中。导致了人与人之间不能形成一种具有　

共同利益追求、团结一致的社会团体。贫困落后导　致农民很难实现政治参与。　

（三）政治文化落后　

政治文化是一种隐形的力量，它决定了人作为　

政治角色自我认知以及对政治生活的感情和评价的　

各种取向。中国几千年来封建统治下形成的政治文　

化无时无刻不影响着人们的政治行为。在农村由于　

长期未能接受先进的民主思想的洗礼，传统政治文　

化对农民的影响更是根深蒂固。中国传统政治文化　

最为突出的就是臣民意识，简单地说就是人们潜意　

识里对政府的顺从态度。例如，人们对政府出台的　

政策很关心，包括自己会在这个政策中的利益损益　

问题，但他绝不会想利用自己的合法权利去干预或　者参与到政府的政策制定中。人们对政治参与敬而　

远之，对各种选举活动冷淡甚至逃避，当自身利益受　

损时则更多表现为忍受，在行动上缺乏对自身利益　

的保护。这种臣民文化导致人们对政治体系中权　

威、制度、规范等的认知、情感和价值取向处于一个　十分模糊的状态，人们既没有影响政治决策及其实　

施的意识，同时也缺乏这个能力。时至今日，深入骨　

髓的臣民、草民意识仍在广大农村根深蒂固，严重阻　

碍着现代政治文明的建设。因此，用公民意识取代　

臣民意识是建立现代政治文化的重要内容。　

（四）知识水平低　文化素质的高低直接影响一个人的思想观念，　

思维习惯。知识水平低，限制着政治素质的提高、法　

制观念的加强。现阶段，虽然经过几十年的改革开　

放，农村的教育事业有很大发展，但我国农民的总体　知识水平仍然比较低。知识水平的低下导致许多农　

民的民主知识缺乏、民主意识不强、法制观念淡薄、　

政治技能有待提高。他们对参政的目的、基本权利　

义务缺乏足够了解，难以把自身的利益要求转变为　

政策要求。　

三、改善农民政治参与境况的措施　

（一）加大农村经济发展力度，奠定政治参与的　

物质基础　

经济是基础，政治是上层建筑，物质文明是上层　

建筑和其他文明的基础。经济水平的高低决定着公　

民政治参与程度的高低，经济发展程度越高，政治参　

与程度也越高。里格斯认为，传统农业社会是互　

惠——重配的经济结构，过渡社会是集市——有限　

市场经济结构，现代工业社会则是市场——企业的　经济结构。在传统农业社会的经济结构下人们的人　

身依附关系严重，缺少基本的民主自由平等，政治参　与只是贵族的特权；在有限市场经济结构下人们追　求民主自由平等，对政治参与有较明显的要求；而在　

现代工业社会经济结构中公民的权利、义务明确，按　

照民主平等的原则参与政治活动。目前我国农民的　

政治素质较低、政治参与水平不高，是与我国正处于　

转型期，农村生产力不发达、商品经济没有充分发展　

密切相关。只有把我国农村经济结构由过渡阶段向　

现代化工业阶段转变才能实现农民更好的政治参　

与；只有农村经济得到较快发展，农民收人得到较大