清末邮政的产生与发展

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自古以来，信息的传递在人们的生活中起着十分重

要的作用。“烽火戏诸侯”这个典故让我们知道在古代

信息传递的重要性。西周时期，我国就有了比较完整的

邮驿制度，有邮、置、遽、传、驲等不同名称，汉朝始

称邮驿，元朝称站赤，明清两代通称驿站。自周朝起至

清朝光绪二十二年建立大清邮政，中国古代邮驿存在了

约3000年。近代邮政就是在古代邮驿的基础上发展而来

的，而在晚清腐朽没落的制度下，近代邮政产生之路并

不平坦顺利。一、“客邮”入侵，海关兼办

1840年，英国发动鸦片战争，率先打开了中国“闭

关锁国”的大门，帝国主义列强仿佛饿狼捕食一般疯狂

地对中国进行掠夺，使独立统一的清朝一步步沦为半殖

民地半封建社会。随着越来越多西方文化的入侵，很多

有识之士开始“开眼看世界”，认识到了清政府的腐朽，

于是寻找救国之路也成为他们的使命。此时，西方资本

主义国家近代邮政的通信方式已经建立，中国3000多年

以来弊病丛生的邮驿制度的缺点也在越来越多信息传递

的需求中暴露出来，尽管清政府试图改变已有的邮驿方

面的政策，但已经回天乏术，尤其是在较大城市及沿海

地区，已不适应当时社会发展的需要。1842年，英国借

口中国没有新式邮政，处理很多事务不方便，率先把邮

局设立在了香港。《南京条约》签订后，广州、福州、厦门、

宁波、上海这五口通商口岸随之开放，英国又进一步在

各通商口岸设立邮局，并任命英国驻口岸领事为代理人，

开办“领事邮政代办所”，由英国邮政总局直接管辖。

对于这种侵略中国主权的行径，昏庸的清政府没有做出

任何反抗，反而美其名曰为“客邮”，试图把这种行径

合理化。1858 年，中英《天津条约》中规定，英国官员

及随从的文件都可以自由通行，文件行囊都不可以随意拆开检查，不管在哪里都可以派遣，并且指派专门的大

清驿站差使，保证文件的安全［1］ ，这使英国“客邮”的

合法性得到了保障。其他列强利用《虎门条约》中的片

面最惠国待遇，利益均沾，也纷纷在中国领土开设邮局，

实行自己国家的邮政章程，严重侵犯了中国的国家主权。

随着列强势力入侵的逐步深入，“客邮”不仅存在于大

城市和沿海地区，西藏、云南及东三省也都留下了“客邮”

的足迹。

1861年，总理衙门成立，主管清政府的洋务与外交。

海关总税务司赫德向恭亲王奕等人陈说开办全国性的

新式邮政的重要性，他主张新式邮政不仅有利于邮政主

权的维护，还可以增加新的税收来源。但当时的总理衙

门并没有完全认识到邮政的混乱状况，仍然站在老牌官

员的角度认为如果开设一个新的国家机构（全国性的新

式邮政）会使不计其数的城镇官员与民局雇员的现状受

到影响，使他们的职位不安稳，收入也降低，相当于开

设了一个不成熟的机构。［2］所以赫德的建议未被采纳。

而事实上这些官员与雇员的生活已经被“客邮”的侵入

所影响，依照《天津条约》的规定，“客邮”不仅不受

清政府管辖，还要负担起保护各国邮递的义务，受天气、

抢匪等影响，还有太平天国和捻军等农民起义的影响，

邮递之路困难重重。基于这些不利因素以及赫德所做出

的努力，最终总理衙门把邮政委托给海关办理。赫德先

后在北京、上海、镇江海关设立了邮局办事处，主要负

责传递海关公私信件和承办外国使节信件。至此，海关

开启了兼办中国邮政之路，这也是中国最早的官办邮政，

是近代邮政的前身，为后来的海关试办奠定了基础。二、海关试办邮政

赫德见清政府对海关兼办邮政这件事并没有强烈反

应后开始越发积极。1877年，葛显礼拟写的创设通商各边 唱清末邮政的产生与发展

［摘 要］清末邮政从19世纪60年代开始经历了海关兼办邮政、海关试办邮政及大清邮政总局建立三个阶段。与“客邮”、民信局的博弈使近代邮政之路并不是一帆风顺的，其产生于半殖民地半封建社会，带有浓重的殖民色彩，但客观来说促进了中国邮政的近代化发展。［关 键 词］清末；海关；邮政

086《名家名作》·研究

口岸官信局中写道“目前时势所迫，似应由官创设信局，

亦仿西法，经理商民四远寄信等事，是不独于商民士贾

等大有便益，且于国家课款颇有攸关，又免迟误压勒之

弊”。赫德立即回电说自己早有此计划，交给了清政府，

声称“写这个节略本来是想引起中国当局对于邮政的注

意……他们也许会接受”。［3］由此可见，赫德不满足于

其所兼管的邮政事务的规模，试图在现有的基础上扩大

规模。1878年，赫德经过多次游说，终于获得了李鸿章

的支持，得到了总理衙门的批准，海关试办邮政之路由

此开启。赫德于同年3月9日指派天津海关税务司德璀

琳以天津为中心，并把北京、天津、烟台、牛庄、上海

五处当作试点，开始试办邮政。［4］5月1日，天津海关

书信馆向公众发布邮递公告，宣布于5月18日开始对

公众开放邮寄。上海、牛庄等地紧随其后发布了公告，

但当时都只限于外国人的邮件。对于中国人的邮件，在

1878年6月7日德璀琳呈赫德文中写道：“对中国人的

邮件如何处理，是我一直研究的主要问题。我的意图是

通过协议来控制现有的私人开办的邮政机构（信局），

要他们从事接收和分发中国人所寄邮件的工作。”［2］同

年12月，大龙邮票诞生了，这是中国历史上第一套邮票，

面值分别有5分、3分、1分三种，各十万枚。

同年9月，德璀琳为了扩大公众邮件的收寄，在给

赫德的邮政报告中写道：“大昌商行在北京、天津、牛

庄、芝罘、上海设立邮政代理机构，名为‘华洋书信馆’。

邮费例资暂时由书信馆规定，以便与民信局的竞争中获得

更大的市场。目前，所收华人函件全部邮费皆归书信馆，

直到目前试办工作能建立一个更为长久性的协议为止。”［2］

经向赫德呈报并获得批准，委托北京海关华员文案吴焕

经办管理，中国第一代邮政代办机构——华洋书信馆就

此诞生。而吴焕表面上对赫德的想法言听计从，实则一

直在招揽商股，想办成一个全国规模的商办邮政网络，

与赫德想通过华洋图书馆而夺取全国邮政大权的想法背

道而驰。于是赫德令德璀琳在海关内部另建“海关拨驷

达局”（即海关邮局）。1882年，赫德下令将华洋书信

馆关闭，以使拨驷达局独揽华洋邮件。

到1896年初，北京、牛庄、天津、烟台、重庆、宜

昌、沙市、汉口、九江、芜湖、镇江、上海、苏州、杭

州、宁波、温州、福州、厦门、汕头、广州、琼州、北

海、龙州、蒙古24处均已设置邮局，邮政业务得到大力

发展。邮路也初具规模，邮政方面的人才也日益增多，旧有的通信制度逐渐灭亡，近代邮政制度开始茁壮成长，

为国家邮政的正式创办奠定了基础。三、大清邮政建立

海关试办邮政的这几年，邮政事业发展进程很快，

但它是外国人为了满足自身的利益与需求而发展起来的，

邮政大权也被紧紧握在外国人手中。清政府的官员也认

识到了创立国家邮政的重要性与紧迫性，而民间的有识

之士在接触过西方先进思想后也纷纷主张建立先进的近

代邮政制度。1892年，南洋大臣刘坤一、北洋大臣李鸿

章等纷纷上书，坚决主张快速开办国家邮政。

为顺应朝野上下共同的要求，南洋大臣张之洞也认

同其他大臣的奏章。于是总理衙门根据张之洞的奏请，

向光绪帝上了“兴办邮政” 的奏折。1896年3月20日

（光绪二十二年二月七日），光绪皇帝批了“依议”二

字，大清邮政官局被批准开办。1897年2月20日，大

清邮政官局正式从真正意义上开办起来。不可否认，是

中国邮政发展史上的一座里程碑。虽然名字称为大清邮

政官局，但实权还是掌握在外国人手中，总税务司赫德

接受了总理衙门的委任，兼任总邮政司，专门负责大清

邮政官局事务。在《邮政开办章程》中也明确规定“只

有总税务司有权将人员予以录用、革职、升迁或降职、

或从一个地方调到另一个地方”［5］。由此可见，邮政部

门的人事管理权只掌握在赫德一人手中，这种以英籍人

员为主以及其他国籍人员共同管理的邮政机构带有浓重

的殖民色彩，虽然中国员工要比外国员工多很多，但中

国员工担任的都是中下层职务，而外国员工位高薪资厚，

居于领导核心地位，对于行政管理方面的事务，国人不

能参与分毫甚至不能过问，处于被支配被奴役的状态，

也基本上没有升迁的机会。所以当时中国人都说：“ 中国

实尽是洋官管事，华官只如地保，华民只充奴隶而已。”［3］

在待遇方面也有明显差距，甚至同一级别的华员与洋员

也相差25％~79％。《邮政通令》曾明确规定：“华邮

务官和他们的洋同事之间必须要在立足点上稍微有点差

别，……对于华员在薪水、假期、津贴等方面实在没有

理由与洋员同等待遇。”［3］

邮政总局正式开办后，与民信局的竞争也提上了日

程。在当时全国交通并不是很便捷的情况下，邮政的统

一也并不是易事，外加民信局也有其优势，例如经营方

式较为灵活，深受商民信赖，于是只能让民信局继续经营，但又要抑制其发展，于是赫德主要采取循序渐进的方式

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使民信局在邮政总局的控制之下。于是1896年邮政总局

发布了章程，要求民信局必须到附近邮局登记，如果所收邮件是要寄往通商口岸的话，必须以总包形式交大清邮政递运，每磅收费一角。直至1897年底，已经有超过三百处的口岸民信局向邮政官局登记，且“此项挂号民信局与国办邮局相辅而行，以收逐渐归并之效”［6］。在大清邮政总局控制、削弱民信局的过程中，也从中吸收其不少长处。首先在资费方面进行了调整，降低平信资费是其中最有力的措施，从1902年4月起大幅度降低平信资费，国内平信由4分降为1分，本埠平信降为0.5分。

这一举措使民信局的客源大量流失，使官局的邮件量大

幅提高，从1902年至1906年增加了达4400万件。降价

政策使官局的邮件量大大增加，不仅如此，新闻寄递业

务的发展也得到了提升。20世纪初期是民办报刊业蓬勃

发展时期，原来报纸寄递业务都由民信局来承包，邮政

总局为了进一步承包这项业务，更向各大报刊都放了“糖

衣炮弹”。1903年，大清邮政与铁路局重新制订了规章

制度，规定：“铁路只允中国邮政官局输送邮件。”［5］

民信局不仅不可以使用轮船，火车也不能使用，被发现

了还要罚款处理，这就使大量的报刊寄递业务落入了邮

政总局手中。总的来说，在取缔民信局的过程中也使中

国邮政的近代化之路有了发展，使中国邮政的发展向着

更科学、高效的方向发展。

相比于与民信局的斗争，与“客邮”的战斗之路更

加艰辛困难。中日甲午战争后，随着殖民化程度日益加深，

帝国主义越发肆无忌惮，“客邮”在十年间增加了40处，

共计65处。面对这种侵略国家主权的机构，大清邮政总

局没有考虑亏损而实施了降价打压的政策，而后为了防

止“客邮”也进行了压价竞争，便与其签订了互换邮件

章程，规定“客邮”收寄中国境内的邮件资费必须高于

大清邮政局的国内资费，并且铁路也只能运输大清邮政

局的邮件，这些举措在一定程度上对“客邮”进行了回

击，使其业务量大幅减少，由此可见大清邮政的建立在

一定程度上挽回了部分国家邮政主权。清王朝的腐朽统

治虽然被辛亥革命的炮火所推翻，但它却没有把“客邮”赶出中国。1914年，中国正式加入万国邮政联盟，为取消“客邮”奠定了法律地位的基础，在1919年的巴黎和会、1920年的万国邮政联盟大会上，中国代表提出了撤销外国在华邮政机构的要求，但最终都未能通过，终于在1921年的华盛顿会议中，中国代表再一次提出了声明：

“此等邮局在中国国土之寅续，必须禁止。”这次中国代表的发言各国并没有提出反对意见。至1922年，只有

东北旅大地区和南满铁路沿线的日本邮局和英国在西藏

地区所设邮局没有撤销，其他的“客邮”全部撤销。而

日本所设立的邮局在抗战结束后撤销，英国在西藏所设

邮局直至1955年交还我国。至此，彻底肃清了这种严重

危害我国邮政主权的机构。四、结语

大清邮政是特定时代下产生的，带有浓重的殖民色

彩，是半殖民地半封建社会的产物，自产生以来一直由

洋人所掌控的海关进行管理，虽然洋人主张清政府建立

新式邮政是为了更好地榨取各方面的利益，但客观上还

是刺激了新式邮递方式的产生与发展，结束了陈旧的通

讯方式，符合当时社会经济发展的趋势。海关管理的邮

政官局经过不断发展，各地设立的邮政局、分局、支局

及代办所不断增加，1906年有2069处，1908年3493处，