村级组织的官僚化及其逻辑

村级组织的官僚化及其逻辑欧阳静摘要：无论是在税费时代还是后税费时代，乡镇与村级组织的行政隶属关系一直是基层行政的常态。

但后税费时代的村级组织呈现出愈加明显的官僚化趋势，究其缘由，本文发现，村庄权威与乡镇权威的双重衰变是形塑支配性乡村关系和村级组织官僚化的内在逻辑。

村庄权威的衰变，使村干部对“村务”采取无为而治的态度，转而积极充当乡镇的一条“腿”。

乡镇权力的衰弱使乡镇不得不将村级组织官僚化，如此，既能增强自身的行政能力，又可分解自上而下的行政压力。

如欲重塑此种官僚化的逻辑，势必加强基层政权组织的基础性权力建设。

关键词：村级组织官僚化权威衰变基础性权力1988年以后，“村民自治”渐次在中国村一级推行。

根据村民委员会组织法，村级组织是村民实现“自我管理、自我服务、民主决策、民主管理”的自治组织，乡镇政府与村委会的关系不再是上下级的行政隶属关系，而是一种“指导—协助”关系。

从理论上说，上述法律规定将重构一种新型的乡村关系，形成所谓的“乡政村治”的政治格局[1]。

但是，在实际运作中，乡镇政权并没有按照理论上的逻辑推理退出村级组织。

村级组织也没有像人们期望的那样担负起乡村治理任务，相反，乡（镇）村之间仍然是支配性的关系。

对此，一些学者认为这主要是源于人民公社体制的“惯习”以及农业税费征收的需要，因而，“随着农业税费取消，乡村关系继续维持支配性关系，已经没有必要了，而且乡镇政府会一改常态，要求积极地推行村民自治”[2]。

然而，从笔者长期定点考察的江西D镇及在其他地区的调查情况看，税改后，乡（镇）村之间的支配性关系不仅未有松散的迹象，反而加强了不少，村级组织官僚化[①]趋势十分明显。

无论是村干部还是乡镇干部，均把村级组织看作是隶属于乡镇的下级行政组织，并将两者之间关系定位为领导与被领导的关系。

一、村级组织官僚化的特征（一）、村干部的工资制、考核制村级组织的官僚化首先体现于乡镇对村干部实施的工资制和考核制上。

具体而言，乡镇将村干部纳入乡镇的考核体系，再根据考核结果核定村干部的福利与工资。

从以下表格可以看出，乡镇将全年的工作细分，对驻村干部和村干部每月的工作成效进行考核评分，最后将各个月的考核结果合算成全年的工作成绩。

这个工作成绩将决定镇干部和村干部的福利工资。

在考核体系下，乡镇的中心工作成为各村村干部行为的指挥棒，村干部只不过是隶于乡镇最低一级的“官僚”（韦伯意义上的）。

表：江西D镇2009年7月份中心工作考核结果（100分制考核方法）2008年7月份中心工作考核结果村名计生工作（50分）综治工作[②]（25分）新农村[③]（25分）村得分镇干部得分四术[④]（20分）社会抚养费(25分)非诉执行(5分)加分村得分镇干部得分村得分镇干部得分大杨010.75 15.727.923.5212260.273.4九黄2020.853075.863.9623.418.522117.7109.36马尾20255156560.6524.518.520108105.15永阳2022.45 47.450.0924.5202091.994.59马村20255 5051.6524.518.5209396.15左村17.1255 47.149.5324.218.52089.893.73梅源17.1255 47.146.7424.218.52289.8792.94青山20255 5051.2724.518.5209395.77罗坊2022.451562.458.7123.518.520104102.21根据赵树凯的调查，将村干部作为乡镇最低一层官僚进行管理的方式在全国具有普遍性。

通过对全国20个乡镇的调查，赵树凯发现“20个乡镇全部对村干部实行目标责任考核。

所有村级干部的工资标准，都由乡镇政府核定。

”乡镇对村干部“基本上采取了政府内部的管理办法，或者说是把他们作为政府官员来管理了”。

[3]而我们在安徽长丰县调查时，发现当地村干部在工资待遇、管理形式和工作形式上几乎与镇干部无太大的区别。

当地的村主任兼支部副书记（第一书记由镇干部担任）每年有2万多元的工资收入，其他副职也有1万多元（当地人平均年纯收入只有3000元左右）。

村干部的工资构成与乡镇干部工资的构成相类似，分基本工资与考核工资两大块。

基本工资由县组织部和乡镇直接划入村干部的工资卡，村主要干部每月1000元，其中县财政支付600元，乡镇分担400元。

考核工资分三个等级，分别为1万元、8千元和6千元，具体哪个等级需根据乡镇对村干部全年工作业绩的评分结果而定。

此外，近年来，中部各省开始对村干部实施养老金制度和假期公费旅游等福利待遇，进一步强化了村干部乡镇的依附关系与“国家干部”的身份认同。

也正因此，村干部很满意地说，“我们现在是享受国家干部待遇，上面是按国家干部的标准给我们发工资的，是财政拨款”。

[⑤]（二）、村级组织的坐班制、考勤制除工资制与考核制外，乡镇对村级组织实施较为严格的坐班制和考勤制，从而使村级组织无论是在形式上还是实质上均凸显出标准化、正规化的官僚制组织特性。

我们在所调查乡镇的《2009年目标考核方案》中发现，村级组织坐班制度、坐班记录和资料完整被作为一项考核的内容，分值占考核总分的10%。

由此可见，村级组织的官僚化与制度化建设已成为各地政府的一项工作任务。

以安徽长丰县为例，自2007年下半年开始，县级政府对村级干部实施坐班制度。

根据县政府下发的2007年第38号文件以及乡镇下发的2008年第41号文件，村干部需实行8小时坐班制、24小时值班制以及每日考勤制度。

根据上述两个文件，村干部依照公务员的工作方式，实行周一至周五的8小时工作制度、周末值班制以及坐班记录制度和考勤制度。

县、镇考勤领导小组将对村级坐班制进行不定期督查。

镇督查组若发现村干部缺勤一次，则扣发100元工资，并给予大会通报批评的处分。

如果村干部被县考勤督查组发现缺勤一次，则扣发500元工资，连续三次缺勤的村干部则直接“下岗”。

考勤制度规定，村干部外出必须履行请假手续，外出1至2天者必须向镇驻村干部口头请假，外出3天以上者则必须写请假条，经村主要领导和镇主要领导签字方可。

病假则需县级以上医院开据证明方可。

如果村干部不履行请假手续，外出3天以上者扣发全年工资中的一半，5天以上者停职。

我在2008年的《关于村干部坐班制度执行情况督查通报》的文件中发现，各村均出现因缺勤被通报过的现象。

每天坐班的村干部并非无所事事，而是忙于填写和制作各类报表、记录和档案。

村干部认为，这类文字工作比征收农业税费更难，农业税费征收只是跑跑腿、磨磨嘴皮子的体力活，而现在都是些费脑伤神的脑力活。

村干部总是用“搞得晕头转向”来抱怨这类报表和档案制作工作的难度。

除坐班制度与考勤制度外，“村账镇管”的财务制度规定，村集体资金归村级所有，但村级资金的使用实行报批制度，500元以下的支出需经镇长签字，500元以上则由镇党委书记签字。

村级组织每月只有500至1000元的备用资金，村报账员（之前称为村会计）于每月25号前持正式发票到村级财务管理中心报账。

显然，“村账镇管”的村级财务制度几乎剥夺了村级组织的财务自主权，村级组织几乎完全成为隶属于乡镇“官僚机构”。

二、村级组织官僚化的逻辑（一）村庄权威衰变多数学者认为，税费时代的村级组织行政化和支配型的乡村关系是由于农业税费的压力性任务，以及因此所形成的“乡村利益共同体”导致的[4]。

依据这种观点，随着农业税费的取消，“乡村利益共同体”将随之瓦解，乡镇也无需再维持支配型的乡村关系，村干部将从繁重的“政务”中解脱出来，从而使村级组织具有民主与自治的基础[5]。

显然，税改后村级组织官僚化的经验事实似乎再一次表明了已有的乡村关系研究“只不过是在‘国家--社会’以及‘民主—自治’的话语下被人为建构出来的逻辑而已”。

[6]事实上，如果站在乡镇的角度看，无论是税费时代还是后税费时代，支配型乡村关系一直以来就是基层行政的常态。

这是因为形塑乡村关系的真实逻辑并非由农业税费征收等具体的行政任务所致，而是与村庄内生权威和乡镇权威的衰变有关。

黄宗智在分析20世纪上半叶之前的乡村治理时认为，中国基层治理实践的独特性在于其以“半正式行政”为特征的简约治理模式，并提醒我们不能简单地从西方舶来的“科层制化”、“官僚化”、“理性化”和“现代化”等概念来理解中国基层治理的变化[7]。

然而，黄宗智的“半正式行政”主要是基于村干部身份，也即黄宗智所说的“不带薪酬”的“半正式官员”，以及国家正式行政机关“只有在发现纠纷时才会介入”的“半正式行政方法”，而没有关注“半正式行政”赖以维系的社会基础。

事实上，在传统乡村社会，以“半正式行政”为特征的简约治理之所以能发生，是因为存在一个具有“乡土性”的乡村社会，即费孝通先生所说的“长老统治”和“礼治秩序”，[8]或杜赞奇所概括的“权力的文化网络”。

[9]换言之，在20世纪初期之前的乡村社会，由于存在诸如长老、士绅、保护型经纪、乡地、村长、首事等内生权威以及“礼”、村规、社群认同感等地方规范，乡村社会因此拥有完整的秩序机制，从而使基层政权得以进行“有了控诉才介入，并尽可能地依赖民间调解和半正式官员”的简约治理。

然而，自1990年以来，乡村社会已成了“损蚀冲洗下的乡土”，“长老”和“礼”等维系乡村社会内生秩序的内生权威与规范已经碎片化[10]。

村庄从具有强烈社群认同感的“共同体”锐变为“原子化”的松散联合体。

在此现实下，作为半正式官员的村干部丧失了治理村庄的权威与能力。

于是，我们看到村干部在“村务”方面的“无为而治”[11]。

另一方面，在国家赶超现代化的进程中，基层政权组织在自上而上的“压力型体制”[12]中被要求“积极行政”以实现各类现代化的具体目标-----农业税费征收、计划生育、产业结构调整以及后税时代的招商引资、新农村建设、社会综合治理等。

为了实现这些目标，乡镇通过各类激励机制（包括默认村干部谋取私利的行为），将村级组织纳入为受自己支配、忙于“政务”的行政组织。

因此，在村干部缺乏处理“村务”的权威、能力和主观能动性的现实下，乡村关系的主要景致不是村干部能否扮演好双重角色，以及由此带来的代理人与当家人的推论；也不是乡---村之间的力量博弈，以及由此给人带来的“国家—社会”博弈的联想[13]；而是村干部行为与角色的单一----只需充当好乡镇的“腿”。

取消农业税后，无论是工作压力还是工作量，村干部的工作均较税改前轻松许多，此外，由于工资制、养老保险制等正式官员待遇，村干部职位越来越具吸引力。

据桔镇党委书记说，自2006年之后，想当村干部的人越来越多，每年至少有5个县级部门的领导向他“打招呼”，说“让某某当村干部”[⑥]。

我们在皖北、湖北和河南调查时发现，一些因税收任务过重而退出村庄政治舞台的离任村干部也想借用选举重新获得村干部的职位。