《PPP项目合同指南(试行)》财金[2014]156号

《PPP项目合同指南（试行）》[财金〔2014〕156号]全文细则为了更好地支持政府和社会资本合作（PPP）的实际运作，财政部1月19日发布通知，规范政府和社会资本合作合同管理工作，并同时发布了《PPP项目合同指南（试行）》。

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称PPP）模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。

“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。

二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》（见附件），后续还将研究制定标准化合同文本等。

各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：（一）依法治理。

在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

（二）平等合作。

在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称PPP）模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。

“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强对PPP 合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。

二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》（见附件），后续还将研究制定标准化合同文本等。

各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：（一）依法治理。

在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

（二）平等合作。

在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

（三）维护公益。

建立履约管理、行政监管和社会监督“三位一体”的监管架构，优先保障公共安全和公共利益。

PPP项目合同指南（试行）第一章总则第一节PPP项目主要参与方一、政府政府承担PPP项目的行政管理职能，并在行使行政管理职能时形成与项目公司（或社会资本）之间的行政法律关系。

二、社会资本方社会资本方是指与政府方签署PPP项目合同的具有法人资格的企业(包括民营企业、国有企业、外国企业和外商投资企业)或项目公司。

但本级人民政府下属的政府融资平台公司及其控股的其他国有企业（上市公司除外）不得作为社会资本方参与本级政府辖区内的PPP项目。

项目公司可以由社会资本（可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体）出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。

政府持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

三、融资方PPP项目的融资方通常有商业银行、出口信贷机构、多边金融机构及非银行金融机构等。

四、专业运营商（部分项目适用）采用政府付费机制的项目中，大部分运营事务由专业运营商负责；采用使用者付费机制的项目，仅将部分非核心的日常运营管理事务交专业运营商负责。

五、原料供应商（部分项目适用）为保证原料稳定供应，项目公司会与其签订长期供应协议。

六、产品或服务购买方（部分项目适用）项目公司以及融资方会要求确定项目产品或服务的购买方签订长期购销合同。

七、保险公司PPP项目会向保险公司进行投保，分散和转移风险。

PPP 项目对保险公司的资信有较高要求。

九、其他参与方投资、法律、技术、财务、保险代理等方面的专业机构。

第二节PPP项目合同体系PPP项目基本合同体系一、PPP项目合同项目公司未成立时，政府方与社会资本签订意向书、备忘录或者框架协议，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。

项目公司成立后，项目公司与政府方重新签署PPP项目合同、承继上述协议的补充合同、之前达成协议是否存续的约定。

二、股东协议股东协议通常包括：前提条件、项目公司的设立和融资、项目公司的经营范围、股东权利、履行PPP项目合同的股东承诺、股东的商业计划、股权转让、股东会、董事会、监事会组成及其职权范围、股息分配、违约、终止及终止后处理机制、不可抗力、适用法律和争议解决等。

近几年，笔者为了研究和服务PPP项目，走遍了祖国的大江南北、黄河两岸，亲身体验了PPP客户迫切的税务需求，以及税法遵从的迷茫和税务执法的争议。

PPP付费机制分为三大类，一是政府付费，二是使用者付费，三是可行性缺口补助。

鉴于使用者付费的增值税争议较少，笔者仅就政府付费和可行性缺口补助是否缴纳增值税，以及增值税适用税目的问题，做一个以点带面的解剖，希望能够拨云见日，以飨读者。

一、政府付费是否缴纳增值税政府付费是否缴纳增值税的争议，主要源于将政府付费和政府补助（补贴）这两个概念混为一谈。

（一）政府付费就是政府采购依据《PPP项目合同指南（试行）》（财金[2014]156号）第十一节关于政府付费的定义，“政府付费（GovernmentPayment）是指政府直接付费购买公共产品和服务。

”那么，政府付费事实上就是政府采购，PPP项目公司（以下简称SPV公司）就是政府采购服务提供商。

（二）政府付费就是采购对价依据《企业会计准则第16号——政府补助》（财会[2017]15号）第五条规定，“下列各项适用其他相关会计准则：(一)企业从政府取得的经济资源，如果与企业销售商品或提供服务等活动密切相关，且是企业商品或服务的对价或者是对价的组成部分，适用《企业会计准则第14 号——收入》等相关会计准则。

”也就是说，会计准则已经将政府付费排除在“政府补助”的范畴，并将其纳入收入准则予以规范。

（三）政府付费应当缴纳增值税既然政府付费的实质是政府采购，那么它与下文将提到的政府补贴，以及政府补贴的增值税政策无关，依据《中华人民共和国增值税暂行条例》第六条的规定，SPV公司应当按照采购对价确认销售额，计算缴纳增值税。

实务案例1、财政部PPP项目库信息甲项目为市政道路PPP项目，项目总投资为35.6亿元，查询财政部PPP项目库，甲项目为BOT运作模式，合作期限15年。

2、付费机制PPP项目合同约定，本项目适合采用“政府付费”模式，按照“可用性付费+运维绩效付费”模式，项目公司负责本项目的建设和运营维护工作，政府方支付项目公司相关费用，主要有项目建设期内的建设成本、融资成本、合理回报和相关税费，以及项目运维期内的运营成本、合理回报和相关税费。

发改投资〔2014〕2724号2014年12月2日，国家发改委《关于开展政府和社会资本合作的指导意见》，并随文下发了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》。

2014财金〔2014〕113号文：财政部关于印发《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（2014-11-29），以规范项目识别、准备、采购、执行、移交各环节操作流程；财金〔2014〕112号：财政部《关于政府和社会资本合作示范项目实施有关问题的通知》（2014-11-30），并发布了第一批30个PPP示范项目名单；财金〔2014〕156号：财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（2014-12-30），制定下发《PPP项目合同指南（试行）》，加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理。

20151月19日，国家发改委公布了关于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》征求意见稿，财政部也公布了《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》，并发布了PPP项目合同指南。

点击免费下载海量工程资料3月17日，国家发展改革委和国家开发银行发布《关于推进开发性金融支持政府和社会资本合作有关工作的通知》，对社会资本开出了更优厚的条件，其中包括贷款期限最长可达30年、贷款利率可适当优惠等。

4月25日，国家发改委、财政部、交通部、住建部、水利部、中国人民银行等联合印发了《基础设施和公用事业特许经营管理办法》，《办法》规定将“转变政府职能，强化政府与社会资本的协商合作”作为特许经营实施的四项原则之一。

并强调“行政区划的调整、政府的换届、部门调整和负责人的变更都不得影响特许经营协议的履行”。

5月5日，国务院转发了文化部、财政部、新闻出版广电总局、体育总局等《关于做好政府向社会力量购买公共文化服务工作的意见》，要求努力营造政府向社会力量购买公共文化服务的良好环境，积极有序推进政府向社会力量购买公共文化服务工作，并下发了《政府向社会力量购买公共文化服务指导性目录》，成为公共文化服务领域推进PPP模式的首个指导性文件。

建立协调机制 负责：
# VFM及财政承受 能力验证（财政） #方案审核（政府）
项目准备 项目采购 项目监管 项目移交
项目评审 组织协调 检查督导
未通过验证的，调整 实施方案，重新验证。 二次仍未通过验证的，
不再采用PPP模式
一、PPP操作流程 ▎2 项目准备阶段续
二、项目准备（续）
（第二阶段）
6、实施方案编制
13、融资管理
14、绩效监测
（监督方：PPPU/IE） 与支付（待续）
15、中期评估 （IE/3-5年）
股东协议
股东协议
（政、社…） （社、社…）
项目公司 （SPV）的责任：
未完成融资时： #政府初始介入：提 取履约保函/终止 PPP合同； # 融资条款修订：不
可 抗力，可依约
融资方案设计 机构接洽 合同签订 融资交割
支付与奖惩： # 支付：依约按实际 绩效付款（IE/F to
SPV）； # 超额收益分配： 依约定支付（SPV
to F/G）; # 奖励：优于标准 # 惩罚：未达标准
项目合同管理： （第28条）
政府优益权：
财政风险控制：
（第27条：SPV违约 （存在政府支付
造成公共利益受损）
的情况）
处置方式：临时接
知》（财金〔2014〕156 号）2014.12.30 附件:《PPP
项目合同指南（试行）》
1.鼓励设立PPP中心；允许社会资本发起。 2.引入PPP“物有所值”（VFM）评估方法。即“每花一分钱， 均要取得最好的效益. 3.设定财政承受能力评价方法。 4.引入竞争性磋商概念。即政府方遴选社会资本合作伙伴的过 程，除了政府采购法规定的5种方式外，结合PPP项目特点，首次 引入竞争性磋商方式。 5.引入直接“介入”概念。是国际项目融资通行的一种保障政府 和债权人权利的机制 。 6.PPP合同争议仲裁解决。预设了PPP合同的民商合同性质。

附件：PPP项目合同指南（试行）编制说明本指南所称的政府和社会资本合作（Public-Private Partnership，以下简称PPP）项目合同是指政府方(政府或政府授权机构)与社会资本方（社会资本或项目公司）依法就PPP项目合作所订立的合同。

在PPP项目中，除项目合同外，项目公司的股东之间，项目公司与项目的融资方、承包商、专业运营商、原料供应商、产品或服务购买方、保险公司等其他参与方之间，还会围绕PPP项目合作订立一系列合同来确立和调整彼此之间的权利义务关系，共同构成PPP项目的合同体系。

PPP项目合同是整个合同体系的基础和核心，政府方与社会资本方的权利义务关系以及PPP项目的交易结构、风险分配机制等均通过PPP项目合同确定，并以此作为各方主张权利、履行义务的依据和项目全生命周期顺利实施的保障。

PPP从行为性质上属于政府向社会资本采购公共服务的民事法律行为，构成民事主体之间的民事法律关系。

同时，政府作为公共事务的管理者，在履行PPP项目的规划、管理、监督等行政职能时，与社会资本之间构成行政法律关系。

因此，我国PPP项目合同相关法律关系的确立和调整依据，主要是现行的民商法、行政法、经济法和社会法，包括《民法通则》、《合同法》、《预算法》、《政府采购法》、《公司法》、《担保法》、《保险法》、《行政许可法》、《行政处罚法》、《行政复议法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》、《行政诉讼法》、《会计法》、《土地管理法》、《建筑法》、《环境保护法》等。

根据上述法律规定以及《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号）、《国务院关于深化预算管理制度改革的决定》（国发[2014]45号）、《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发[2014]60号）、《财政部关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金[2014]76号）、《财政部关于印发政府和社会资本合作模式操作指南的通知》（财金[2014]113号）有关要求,结合国内外PPP实践，编制本指南，以帮助PPP项目各参与方全面系统地认识PPP项目合同，指导合同的订立和履行。

财金〔2014〕156号关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知财金〔2014〕156号各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅（局），新疆生产建设兵团财务局：根据《关于推广运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》（财金〔2014〕76号）和《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）的通知》（财金〔2014〕113号），为科学规范推广运用政府和社会资本合作（Public-Private Partnership, 以下简称PPP）模式,现就规范PPP合同管理工作通知如下：一、高度重视PPP合同管理工作PPP模式是在基础设施和公共服务领域政府和社会资本基于合同建立的一种合作关系。

“按合同办事”不仅是PPP模式的精神实质，也是依法治国、依法行政的内在要求。

加强对PPP合同的起草、谈判、履行、变更、解除、转让、终止直至失效的全过程管理，通过合同正确表达意愿、合理分配风险、妥善履行义务、有效主张权利，是政府和社会资本长期友好合作的重要基础，也是PPP项目顺利实施的重要保障。

地方财政部门在推进PPP中要高度重视、充分认识合同管理的重要意义，会同行业主管部门加强PPP合同管理工作。

二、切实遵循PPP合同管理的核心原则为规范PPP合同管理工作，财政部制定了《PPP项目合同指南（试行）》（见附件），后续还将研究制定标准化合同文本等。

各级财政部门在推进PPP工作中，要切实遵循以下原则：（一）依法治理。

在依法治国、依法行政的框架下，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，允许政府和社会资本依法自由选择合作伙伴，充分尊重双方在合同订立和履行过程中的契约自由，依法保护PPP项目各参与方的合法权益，共同维护法律权威和公平正义。

（二）平等合作。

在PPP模式下，政府与社会资本是基于PPP项目合同的平等法律主体，双方法律地位平等、权利义务对等，应在充分协商、互利互惠的基础上订立合同，并依法平等地主张合同权利、履行合同义务。

财政部PPP项目合同指南（试行）四感谢您的一路相伴三、绩效付费(一)概述。

绩效付费(PerformancePayment)是指政府依据项目公司所提供的公共产品或服务的质量付费，通常会与可用性付费或者使用量付费搭配使用。

在按绩效付费的项目中，政府与项目公司通常会明确约定项目的绩效标准，并将政府付费与项目公司的绩效表现挂钩，如果项目公司未能达到约定的绩效标准，则会扣减相应的付费。

(二)绩效付费的设置。

1.设定绩效标准。

政府和项目公司应当根据项目的特点和实际情况在PPP项目合同中明确约定适当的绩效标准。

设定绩效标准时，通常需要考虑以下因素：(1)绩效标准是否客观，即该标准是否符合项目的实际情况和特点，是否可以测量和监控等。

这是绩效付费能否有效实施的关键要素。

(2)绩效标准是否合理，即该标准是否超出项目公司的能力范围，是否为实施本项目所必需等。

这是项目融资方的核心关之一。

2.绩效监控机制。

在按绩效付费的项目中，通常会专门编制绩效监控方案并将其作为PPP项目合同的附件，以明确项目公司的监控义务、政府的监控措施以及具体的绩效标准。

在社会公共服务项目中，绩效监控机制的设臵尤为重要(关于社会公共服务项目的绩效监控机制，请见第四章三节)。

3.未达到绩效标准的后果。

为了对项目公司形成有效约束，PPP项目合同中通常会明确约定未达到绩效标准的后果，具体包括：(1)扣减政府付费。

PPP项目合同中通常会根据设施或服务在整个项目中的重要程度以及未达到绩效标准的情形和影响程度分别设臵相应的政府付费扣减比例。

此外，实践中还有一种“递进式”的扣款机制：即对于首次未达到绩效标准的情形，仅进行警告或少量扣款，但如果该情形在某段时期内多次发生，则会逐渐增加对于该情形的扣款比例，以促使项目公司及时采取补救措施。

(2)如果长期或者多次无法达到绩效标准，或者未达到绩效标准的情形非常严重，还有可能构成严重违约从而导致合同终止。

四、政府付费的调价机制在长达20-30年的PPP项目生命周期中，市场环境的波动会对直接引起项目运营成本的变化，进而影响项目公司的收益情况。

PPP项目的参与方
一 PPP项目的参与方
社会资本方
部分项目中的
融资机构
参与方
政府
承包商和
其他参与方
分包商
保险公司
1、 政府
指南中，政府或政府授权机构作为PPP 项目合同的一方签约主体时，称为政府方。
在PPP项目中,政府需要同时扮演以下两 种角色：
作为公共事务的管理者； 作为公共产品或服务的购买者（或者购 买者的代理人）。
2001 年，安徽当地某环保公司曾上书省政府和市政府，要求政府出于扶持本地企业 发展的目的，将王小郢污水处理厂以高于评估价的一定价位直接出售给它，同时还许诺将 在未来几年投资兴建更多的污水处理厂。2001 年 6 月，该公司曾与政府签订了王小郢经 营权收购合同，当时的条件是转让价款 3.5 亿，污水处理费单价约 1元/吨，后来由于融资 及其它方面的问题，该环保公司收购王小郢污水处理厂经营权未果。
分别设置 设计建设期间和
运营期间
如项目公司未按照约定的 时间开始运营且不属于可 以延长期限的情形，则会 直接导致项目运营期缩短 ，从而影响项目公司的收 益情况。
如建设期出现任何延误， 不论是否属于可延长建设 期的情形，均不会影响项 目运营期限，项目公司仍 然可以按照合同约定的运 营期运营项目并获得收益
第 6节
守法义务及法律变更
（一）法律的含义
1. 全国人民代表大会及常务委员会制定的法律 2.全国人民代表大会常务委员会制定的法律解释 3. 国务院制定的行政法规，各省、自治区、直辖市人民代表大会 及其常务委员会制定的地方性法规、自治条例、单行条例； 4.国务院各部、委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管 理职能的直属机构制定的部门规章； 5. 省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定的地方政府规章

PPP项目全流程中的会计处理研究(一)项目公司设立时的会计处理：资本金的核算《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十三条社会资本可依法设立项目公司。

政府可指定相关机构依法参股项目公司。

项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

根据此条规定，PPP模式设立的项目公司的注册资本必须采用实缴制而不能采用认缴制。

因此，项目公司设立时的会计处理要根据项目公司的股权结构进行会计核算。

1、项目公司股权结构《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十五条股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。

股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。

计算公式为：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例由此可知：项目公司中政府方股权投资金额=项目资本金×政府占项目公司股权比例项目公司中社会资本方股权金额=项目资本金×社会资本方占项目公司股权比例根据《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第二十四条的规定，国家鼓励通过设立产业基金等形式入股提供特许经营项目资本金。

鼓励特许经营项目公司进行结构化融资，发行项目收益票据和资产支持票据等。

国家鼓励特许经营项目采用成立私募基金，引入战略投资者，发行企业债券、项目收益债券、公司债券、非金融企业债务融资工具等方式拓宽投融资渠道。

基于此规定，社会资本方资本金有两个来源：社会资本方自有资金投入，产业基金参股。

2、项目公司的资本金比率要求PPP项目公司的项目资本金主要用于前期费用的支付及铺底流动资金等需求，在PPP项目具体实施过程中，各地招标文件要求的PPP项目公司资本金比率一般在项目总投资额的20%——30%之间。

页脚内容13、项目公司的股东组成根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)的规定，（项目公司）项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。

3P项目全流程中会计处理研究PPP项目全流程中的会计处理研究(一)项目公司设立时的会计处理：资本金的核算《关于印发政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》（财金〔2014〕113号）第二十三条社会资本可依法设立项目公司。

政府可指定相关机构依法参股项目公司。

项目实施机构和财政部门（政府和社会资本合作中心）应监督社会资本按照采购文件和项目合同约定，按时足额出资设立项目公司。

根据此条规定，PPP模式设立的项目公司的注册资本必须采用实缴制而不能采用认缴制。

因此，项目公司设立时的会计处理要根据项目公司的股权结构进行会计核算。

1、项目公司股权结构《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》（财金〔2015〕21号）第十五条股权投资支出应当依据项目资本金要求以及项目公司股权结构合理确定。

股权投资支出责任中的土地等实物投入或无形资产投入，应依法进行评估，合理确定价值。

计算公式为：股权投资支出=项目资本金×政府占项目公司股权比例由此可知：项目公司中政府方股权投资金额=项目资本金×政府占项目公司股权比例项目公司中社会资本方股权金额=项目资本金×社会资本方占项目公司股权比例2、项目公司的资本金比率要求PPP项目公司的项目本钱金主要用于前期费用的支付及铺底流动资金等需求，在PPP项目具体实施进程中，各地招标文件要求的PPP项目公司本钱金比率一般在项目总投资额的20%——30%之间。

3、项目公司的股东构成根据《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》(财金〔2014〕156号)的规定，（项目公司）项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。

项目公司可以由社会资本(可以是一家企业，也可以是多家企业组成的联合体)出资设立，也可以由政府和社会资本共同出资设立。

但政府在项目公司中的持股比例应当低于50%、且不具有实际控制力及管理权。

《政府和社会资本合作模式操作指南（试行）》第二条规定：“社会资本是指已建立现代企业制度的境内外企业法人，但不包括本级政府所属融资平台公司及其他控股国有企业。

PPP项目常说的SPV什么鬼？不懂的话你就out啦！王勇李继忠[摘要] 现在言必称PPP，言必称项目融资、SPV(特殊项目公司)。

融资包括项目融资及SPV确是搞PPP项目的重大问题。

搞PPP可以不成立SPV？搞PPP一定或必须要成立SPV？搞PPP成立SPV有那么多好处？本文提出自己的观点供业界拍砖。

[关键词] 项目公司SPV SPC 国际惯例英国实践一、前言笔者一直关注网上有关PPP动态或文章。

有大家在文章中称：“《基础设施和公用事业特许经营管理方法》第十六条中提到‘在招标或谈判文件中载明是否要求成立特许经营项目公司’，而且按国际惯例，PPP 项目一般也都成立项目公司〔Special Purpose Vehicle，特殊目的载体〕”果真如此么？笔者认为，融资包括项目融资及SPV当然是进行PPP项目的重大问题。

但是搞PPP是否一定或必须要成立SPV或项目公司？或者设立项目公司就有那么多的好处吗？早在2014年11月12日，笔者就写了《SPV 虽好但不是唯一——PPP那些事之七》发在法律图书馆〔:// law-lib /lw/lw_view.asp?no=26015 已阅12809次〕，该文尝试从SPV概念并结合英国最正确实践全面完整理解SPV作为BOT/PPP模式执行机构之一且公共部门没有必要一定参加。

现在言必称PPP，专家们言必称项目融资、SPV(特殊项目公司)，有点点走火入魔的感觉。

鉴于大家及从事PPP业界人士在SPV认识上的误区，有必要再聊聊SPV。

二、SPV之定义如何理解“按照国际惯例PPP项目一般是成立SPV”之“SPV”？SPV是Special Purpose Vehicle的简称，中文意思为“特殊目的载体”。

财政部印发的财金〔2014〕156号《PPP项目合同指南(试行)》指出：“项目公司是依法设立的自主运营、自负盈亏的具有独立法人资格的经营实体。

”财政部的“项目公司”其实是SPC。

PPP项目合同体系（一）合同体系框架财政部《关于规范政府和社会资本合作合同管理工作的通知》（财金〔2014〕156号，以下简称财金〔2014〕156号文）和发改委《国家发展改革委关于开展政府和社会资本合作的指导意见》（发改投资[2014]2724号）均对PPP项目的合同体系进行了相关规定，财金〔2014〕156号文规定的合同体系更为完善，对PPP项目实际操作指导作用更强，以下以财政部规定对PPP项目合同体系进行分析。

PPP项目合同体系，主要涉及政府与社会资本的关系、社会资本组成各方的关系、项目公司与市场主体之间的关系三个方面，相应的合同体系主要发生在这三对关系之间。

（二）政府与社会资本之间的合同1、PPP项目合同PPP项目合同是政府方与社会资本方依法就PPP项目合作所订立的合同。

其目的是在政府方与社会资本方之间合理分配项目风险，明确双方权利义务关系，保障双方能够依据合同约定合理主张权利，妥善履行义务，确保项目全生命周期内的顺利实施。

PPP项目合同是其他合同产生的基础，也是整个PPP项目合同体系的核心。

在项目初期阶段，项目公司尚未成立时，政府方会先与社会资本（即项目投资人）签订意向书、备忘录或者框架协议，以明确双方的合作意向，详细约定双方有关项目开发的关键权利义务。

待项目公司成立后，由项目公司与政府方重新签署正式PPP项目合同，或者签署关于承继上述协议的补充合同。

在PPP项目合同中通常也会对PPP项目合同生效后政府方与项目公司及其母公司之前就本项目所达成的协议是否会继续存续进行约定。

2、特许经营协议当前PPP领域大法尚未出台，对于能源、交通运输、水利、环境保护、市政工程等基础设施和公用事业领域，适用于《基础设施和公用事业特许经营管理办法》的，由于涉及特许经营权的授予，从项目顺利融资和正常运营等角度考虑，这类项目可能采用签订特许经营协议代替PPP项目合同。

特许经营协议的主要内容包括：（1）项目名称；（2）项目实施机构；（3）项目建设规模、投资总额、实施以及提供公共产品或公共服务的标准等基本经济技术指标；（4）投资回报、价格及其测算；（5）可行性分析，即降低全生命周期成本和提高公共服务质量效率的分析估算等；（6）特许经营协议框架草案及特许经营期限；（7）特许经营者应当具备的条件及选择方式；（8）政府承诺和保障；（9）特许经营期限届满后资产处置方式；（10）应当明确的其他事项。

【解析】图图细说：PPP 项目企业股权结构PPP项目的参加主体包含政府及实行机构、社会资本、金融机构、专业运营企业等，此中倡导方和投资方平时以成立项目企业 (SPV)的形式实行 ,项目企业是 PPP 模式的运作的重要载体。

在财政部《 PPP 项目合同指南 (试行 )》 (财金〔2014 〕156 号)中提出， PPP 项目企业是依法成立的自主运营、自负盈亏的拥有独立法人资格的经营实体。

项目企业可以由社会资本 (可以是一家企业，也可以是多家企业构成的联合体 )出资成立，也可以由政府和社会资本共同出资成立。

PPP项目企业的股权结构直接影响项目的运作效率，不一样的股东在 PPP 模式的运作中体现出专业化、短期利益或长久战略等不一样特色。

所以，项目企业股东权益合理变化有益于企业对付 PPP 项目的阶段性风险、提高企业价值。

针对当前我们正在设计某医院PPP 项目企业股权结构进行解析，进一步商讨股权结构设计和调整在PPP 项目中的详尽操作方法和应用价值。

该医院项目总投资约 6 亿元，建设工程总投资约 4.7 亿元，医疗设备约 1.3 亿元，整体采纳 PPP 模式运作，详尽的运作模式为“ BOT+O&M”的模式，由政府授与项目企业特许经营权，项目建设完成后由项目企业拜托专业的运营企业在特许经营期内进行运营。

项目企业的股东为政府受权国有投资企业(A 企业 )、建设公司(B 企业 )和建设企业合作的基金管理企业(C 企业 )。

依据特许经营项目融资和股权结构理论，本项目股权结构的设计充分发挥股东各自优势与管理风险，合理设计和调整股东股权比率，尽量满足各股东的短期或长久的投资目的，提高项目的实行效率。

在此基础上，我们分为倡导阶段的股权结构和运营阶段的股权结构进行研究。

倡导阶段的股权结构以以下图所示：项目投融资和建设阶段充分发挥 A 企业的资源撬动和管理主动优势，发挥 B 企业获得建设备工总承包的动力优势，B 降低融资风险和建设风险成本。

PPP项⽬终⽌时政府补偿的计算⽅法PPP项⽬终⽌时政府补偿的计算⽅法政府和社会资本合作（即PPP）项⽬合同终⽌，由政府对项⽬资产进⾏回购时，如何确定回购补偿计算⽅法，往往成为政府⽅和社会资本⽅争议的焦点。

⼀、财政部《PPP项⽬合同指南（试⾏）》中的补偿计算⽅法财政部《PPP项⽬合同指南（试⾏）》第⼗⼋节规定，根据项⽬终⽌事由的不同，项⽬终⽌后的回购补偿范围也不相同，在具体项⽬中，双⽅应对补偿的⾦额进⾏合理的评估。

常见的安排如下：1.政府⽅违约事件、政治不可抗⼒以及政府⽅选择终⽌对于因政府⽅违约事件、政治不可抗⼒以及政府⽅选择终⽌所导致的项⽬合同终⽌，⼀般的补偿原则是确保项⽬公司不会因项⽬提前终⽌⽽受损或获得额外利益（即项⽬公司获得的补偿等于假设该PPP项⽬按原计划继续实施的情形下项⽬公司能够获得的经济收益）。

补偿的范围⼀般可能包括：（1）项⽬公司尚未偿还的所有贷款、利息、违约⾦等；（2）项⽬公司股东在项⽬终⽌之前投资项⽬的资⾦总和；（3）因项⽬提前终⽌所产⽣的第三⽅费⽤或其他费⽤（例如⽀付承包商的违约⾦、雇员的补偿⾦等）；（4）项⽬公司的利润损失（双⽅通常会在 PPP 项⽬合同中约定利润损失的界定标准及补偿⽐例）。

2.项⽬公司违约导致项⽬合同终⽌对于因项⽬公司违约事件导致的项⽬合同终⽌，如果政府有义务回购或者选择进⾏回购时，政府需要就回购提供相应补偿。

常见的回购补偿计算⽅法包括：（1）市场价值⽅法，即按照项⽬终⽌时合同的市场价值（即再进⾏项⽬采购的市场价值）计算补偿⾦额。

此种⽅法相对⽐较公平，并且在项⽬回购后政府必须要在市场中重新进⾏项⽬采购，因此通常适⽤于PPP市场相对较为成熟的国家。

（2）账⾯价值⽅法，即按照项⽬资产的账⾯价值计算补偿⾦额。

与市场价值⽅法不同，该计算⽅法主要关注资产本⾝的价值⽽⾮合同的价值。

这种计算⽅法⽐较简单明确，可避免纠纷，但有时可能导致项⽬公司获得的补偿与其实际投资和⽀付的费⽤不完全⼀致。

PPP项目合同之“合同主体”PPP项目合同的合同主体为政府主体和社会资本主体，而社会资本主体则可以是社会资本方或为项目专门设立的项目公司。

一、政府方从上表中可以看出，财金[2014]113、发改投资[2014]2724、特许经营管理办法都首先规定了项目实施机构，进而规定项目实施机构应作为政府主体与社会资本主体签订PPP项目合同，而项目合同指南、通用合同指南则直接规定了PPP项目合同的签约政府主体。

（1）发改投资[2014]2724与财金[2014]113中关于实施机构范围的差异？从上表中可以看到，发改投资[2014]2724、财金[2014]113中关于实施机构范围的规定存在一些差异，相比与财金[2014]113规定的“有关职能部门或事业单位”，发改投资[2014]2724规定的实施机构中还包括“行业运营公司或其他相关机构”。

而《第三批PPP示范项目申报筛选工作的通知》财金函[2016]47号附件《PPP示范项目评审标准》的规定“国有企业或融资平台公司作为政府方签署PPP项目合同的不再列为备选项目”，也就是说财政部文件并不认可国有企业和融资平台公司作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。

依据参与PPP项目的经验，由于行业运营公司（国有企业或融资平台公司）实事上的企业身份，由其作为项目实施机构存在利益交叉错位、协调能力不足、无法代表政府主体履行相关职权等问题，总体来说不利于项目实施和PPP项目合同的执行。

而相较来看，政府职能部门（行业主管部门）具备天然的政府属性优势，同样了解行业特征和标准，更适宜作为政府主体履行相关职权，因此应优选考虑作为项目实施机构并作为政府主体签订PPP项目合同。

但是，对于一些地区由于历史原因而导致的特殊情况，比如某地并未设高速主管部门而一直由高速公路公司代行职责，也可适当考虑因地制宜、特事特办。

（2）当地人民政府是否可以作为政府主体签署PPP项目合同？虽然发改投资[2014]2724、财金[2014]113与特许经营管理办法均规定应由实施机构作为政府主体签订PPP项目合同，但无论PPP项目的实施机构是否直接为当地人民政府，鉴于项目合同指南和通用合同指南均在政府方的签约主体中明确包括了“政府”，且实施机构的权利来源也是人民政府，因此当地人民政府理应可以作为政府主体直接签订PPP项目合同。