“关键少数”治理的历史经验：西南地区土司例证

“关键少数”治理的历史经验：西南地区土司例证作者：彭福荣来源：《广西民族研究》2018年第03期【摘要】元明清朝通过土司制度整合王朝国家，各族土司成为对我国西南等民族地区和各族土民具有重要影响的“关键少数”，国家治理的历史经验如下：一是国家强调王朝权威，强化边疆民族首领的国家观念，使其心向“王化”，看齐中央；二是国家强化王权对土司职衔承袭、军事征调、问治教化和朝贡纳赋等国家义务的干预，关其权力进“笼子里”；三是元明清朝建构土司的国家认同，奖擢忠顺尽职的土司，惩治违制悖逆的土司；四是元明清强化边疆民族地区的国家统治，保障土司统治权益。

因此，研究元明清朝治理西南等地作为“关键少数”的各族土司，能为从严治党和强化国家治理提供历史镜鉴。

【关键词】“关键少数”；元明清；土司；治理【作者】彭福荣，长江师范学院教授，硕士研究生导师，乌江流域社会经济文化研究中心副主任，长江师范学院文学院兼职教师。

重庆涪陵，408100【中图分类号】D691.72 【文献识别码】A 【文章编号】1004-454X（2018）03-0096-0082015年2月2日，在“省部级主要领导干部学习贯彻十八届四中全会精神，全面推进依法治国专题研讨班”开班式上，习近平总书记讲话指出：全面依法治国，必须抓住“省部级主要领导干部”这样的“关键少数”。

此后，“关键少数”核心指向是责任重大、岗位重要和影响深远的特殊人群，由于位置特殊、权力和影响较大，成为政治教育、媒体宣传和学术研究的热词和对象。

“关键词或题名”为“关键少数”的文献检索表明，“关键少数”多见于媒体，但学界对其的研究并不深透，专家学者大多从党建工作、社会治理等视角探讨，现有研究成果多属政治学、社会学和马克思主义党建等学科领域的成就，基本無视我国古代“关键少数”的治理问题，其历史经验并未被充分地“古为今用”。

元明清朝通过土司制度整合王朝国家，将我国西南等地各民族的首领纳作“王臣”，敕授职衔，渗延国家权力，建构完善国家治理体系能力，使各族土司在“大一统”历史框架和地方行省管理体制下，成为国家间接统治民族地区和各族土民的“关键少数”①。

由于抓住土司这个“关键少数”，元明清朝通过中央政府与各族土司的权力互动和利益博弈，整合西南等民族地区和各族土民到王朝国家，推动国家权力渗延、民族地区开发、民族间交往交融，其中包含着国家治理“关键少数”的政治智慧，历史经验能为当下及未来的党建工作和国家治理提供镜鉴。

一、从“土官”到土司：国家权威凸显出于追求“大一统”的政治理想，中国古代历朝与周边少数民族的关系总体经历由宽松到紧密的过程，暗含双方力量的此消彼长。

[1 ]元朝凭借国家王权，确认西南等地民族首领的“王臣”身份和“土官”政权治理地方的合法性，实现王朝国家对民族地区和各族土民的间接统治，肇始我国土司制度和土司政治。

相较于秦汉至唐宋时期的“土官”，元代西南等地的各族土司是王朝国家整合、国家权力渗延和治理体系能力建构完善的产物。

元朝在地方治理中“参用土人”，将地方民族首领纳作国家“正式”职官，根本改变国家对其“疏而不问”的关系，国家王权更趋强势，使“土官”转变为元朝的“正式职官”。

因此，元朝整合西南等民族地区和各民族到统一的王朝国家，土司成为地方治理中的“关键少数”，国家观念和王权意识对其国家认同甚为重要。

（一）土官是中央集权统治能力孱弱的产物“土官”是相对“流官”的泛称，指边远民族地区土人或部落的酋长或首领。

“自唐末五代至宋初开始，土官开始指称统治少数民族的官职或官员，也就是封建中央王朝赐封的独霸一方、能够世袭的官员或统治者。

”[2 ]因此，我国历史上的土官现象反映封建王朝有限的国家实力和对西南等民族地区和各民族相对较低的治理能力。

秦汉至唐宋等朝建构王朝国家，由于中央集权统治能力和各民族发展水平的有限，只要位在“要服”“荒服”的少数民族首领承认皇帝地位，臣服于国家权威，向天子贡献方物，在重要仪典派员朝贺称臣，就任授其“土官”职衔，使其继续统治领地和民众，但国家“去而不追”的处理方式表明，其自身并未被纳作国家正式职官，彼此关系相对松散。

方铁先生指出，秦汉至唐宋时期，受朝廷所封的王、侯、邑长或将军、都督与刺史等，世袭其职，世率其民，并不属于国家的正式官吏。

国家对各级土职的管理相对松弛，亦未形成定制，处置边疆民族的军政问题相对随意，在物质利益获取方面，多为象征性贡纳。

[3 ]秦汉王朝通过郡县制度整合王朝国家，建构完善国家治理体系能力，让西南等地的民族首领治理其民，使国家出现“流官治其土、土官治其民”双重统治格局。

[4 ]因巴国故地孤悬一隅，秦汉王朝国力难及，被迫利用蛮夷君长治理其地。

《后汉书·南蛮西南夷列传》记载：“及秦惠王并巴中，以巴氏以蛮夷君长……汉兴，南郡太守靳强请一依秦时故事。

”“邛都夷者”在汉武帝所开之“邛都县”，“后复反叛”，“更始二年（24），（邛人）长贵率种人攻杀枚根，自立为邛穀王，领太守事。

又降于公孙述。

述败，光武封长贵为邛穀王。

”[5 ]1050-1051，《南蛮西南夷列传》《三国志·蜀书五》载录《诸葛亮传》：三国蜀汉诸葛孔明伐定南中地，“即其渠率而用之”，并不驻军置郡。

[6 ]1177，《蜀书五·诸葛亮传》《明史·贵州土司传》指出：水西彝族先祖“自蜀汉时，济火从诸葛亮南征有功，封罗甸国王。

后五十六代为宋普贵，传至元阿画，世有土于水西宣慰司。

”[7 ]8669，《贵州土司传》《后汉书·南蛮西南夷列传》记载：顺帝永和元年，尚书令虞诩奏请对地方民族首领“羇縻而绥抚之，附则受而不逆，叛则弃而不追”。

[5 ]1049，《南蛮西南夷列传》至南北朝时期，包括武陵山区在内的南方少数民族地区普遍设置“左郡”“左县”，因国家扰攘难宁，民族酋首得以州刺史、郡太守和县令等身份统治领地和民众。

唐朝仍无法直接统治西南等民族地区和各民族，只能设置牂、庄、充、应、矩等羁縻州，维系相对宽松的“土官”治理。

《元史·世祖本纪十一》记载：“罗北甸土官火者、阿禾及维摩合剌孙之子并内附”，宋代“罗北甸土官”有火者、阿禾及维摩合剌孙之子等。

[8 ]7275（二）土司是中央集权统治能力渐强的折射“司”字本意为机构和管理，也可指承担具体机构职责或管理职能的人。

“土司”有民族地区行政管理机构和地方统治者双重含义，彼此联系，又有区分。

“土官”称谓在元明时期仍有使用，但西南等地的“土官”系“土司制度下的土职官员”，被通过土司制度“纳入中央政府的官制体系”，是王朝国家任授并可世袭的地方官员统称，[2 ]是国家实现对民族地区和各民族间接统治的“土司”政权。

因此，土司是元明清朝中央集权统治能力增强和提升的反映。

元明清朝续递国家治统，虽仍不足以直接统治西南等民族地区和各民族，但中央集权统治能力、国家权力渗延程度和国家治理体系能力不断强化，土司制度使地方民族首领的国家意识和王朝权威得到强化，归附王朝政治，认同国家统治，依托土司政权，世代统治民族地区和各族土民。

相对于此前历朝“土官”，土司根本区别在于被“正式”纳入国家官制，在王权干预下履行“王臣”义务，在“违制”和悖逆国家时，遭受王权强力惩戒。

因此，土司现象的发生实际反映了元明清朝的国势有所提升，土司制度与土司政治和中央集权统治能力、国家权力渗延水平和西南等地民族发展水平总体适应，表明国家权威和王权意识对西南等地各民族尤其首领的影响得到深化，对我国古代西南等地的政治变迁、经济开发、民族交往和文化变迁等具有深远影响。

具体而言，元明清朝囿于中央集权统治能力相对有限、国家治理成本高昂和西南等地各民族的发展水平，虽然仍无力建立全国一体的流官政治，但凭借日渐强大的国势，权益性地利用土司制度，整合王朝国家，敕授各民族首领土司职衔，依托王权确认其地方统治权力的合法性，额以贡赋、文教和军征等国家义务，吸引和奖劝其归附王朝，促其认同自身续递的国家治统，惩戒“违制”和悖逆国家的土司。

西南等地各民族历代土司认同元明清朝续递的国家治统，尊崇王朝权威，被纳入国家“正式”职官体系，凭借中央政府颁赐的诰敕、符信、印章、号纸及冠带等信物或凭证，世代对民族地区和各族土民实行间接统治，承担和履行臣属的责任与义务。

二、土司制度损益：国家权力渗延元明清等朝土司制度是渗延国家权力、建构完善国家治理体系能力的制度安排，是整合西南等民族地区和各民族到王朝国家的顶层设计，包括职衔承袭、崇儒兴学、朝贡纳赋和军事征调等方面，也是治理西南等地各族土司这类“关键少数”的根本规定，对我国西南等民族地区和各族土民在政治统治、经济开发、社会变革和文化变迁方面具有重要影响。

由此而言，国家权力渗延贯穿土司制度损益完善的全过程，是治理土司这些“关键少数”的根本性影响因素。

在整合王朝国家、渗延国家权力和构建完善国家治理体系能力的过程中，元明清朝土司制度作为地方政治制度，经历元代创设实践、明代发展成熟和清代完备废止等历史过程。

龚荫先生指出：土司制度在元代粗具雏形，明代大盛并臻于完备，清代衰落、瓦解乃至废弃。

[9 ]从国家治理和王权渗延角度看，龚荫先生的论断或值得讨论。

越至元明清朝后期，国家权力渗延愈深入，土司制度愈细密，土司义务规定愈具体，故清代是最完备的历史阶段，不是土司制度衰落瓦解时期。

元代是我国土司制度探索和确立的起始阶段，元朝渗延国家权力，整合西南等地各民族到王朝国家，在地方治理中“参用土人”，“任用土人为官”，将具有“关键少数”意义的地方民族首领纳入国家“正式”官制体系，规定土司职衔承袭、朝贡纳赋、保境安民等王臣义务，形成我国土司制度的雏形。

明朝续递国家治统，“踵元故事”，“恢拓”和发展前朝土司制度，仍是整合西南等地各民族到王朝国家的地方政治制度。

因国家权力渗延，明朝土司制度发展到成熟阶段，根据土流分治的原则，划分宣慰、宣抚、安抚、招讨、长官、蛮夷长官等和土知府、土知州、土知县等为土司职衔，规定土司如流官，职衔有从三品至九品的尊卑等差，要求大小土司赴京袭职，颁赐号纸、信符等政治权力凭据，强制各族土司定期按例朝貢纳赋，强调不入学者不准承袭，促进中原文化传播和科举教育兴起，允准土司拥有土兵武装，使其“附辑诸蛮，谨守疆土”。

为强化国家权力对土司控制与监管，明朝在土司衙门安插流官，“中央政府常派汉族官员去土官身边担任秘书、档案保管员、翻译成司法长官，以协助处理政府与土官的关系。

”[10 ]明清交替后，国家中央集权统治能力更趋强化，土司制度更为完备，治理土司这类“关键少数”的体系能力再次提升，对西南等民族地区和各族土民统治再次强化，使各族土司“知畏朝廷”：一是保持从三品至九品的土司职衔等差，添设土舍、土目等，容留不入流、不授衔品的土司；二是划土司归府、州、厅、县的流官节制，防范土司骄横，镇压土司反叛；三是严格职衔承袭制度，保持元代“从俗”惯例、明代次序传统，要求嗣职土司预报宗支图谱和嫡庶有序，严格承袭方法和袭职程序；四是限定土司地界，允准和推行土司分袭；五是铨叙考核土司“一如流官”，“有功则叙，有罪则处”，土流一体化的趋势体现土司政治的衰落；[11 ]六是延续朝贡纳赋传统，严格额定土司贡纳数量几同内地；七是延续崇儒兴学的土司文教制度，要求土司及其族裔入学赴考，促其接受中原文化的涵濡，达到“以文化民”的目的；八是延续土司军事征调传统，赋予各族土司保境安民和奉调与征的义务，颁布苗疆禁例，努力将其军政活动和家族影响限于领地。