比例原则

行政行为与权益的守望者
——关于比例原则的探究
摘要：比例原则从其本身来看，最终极的目标便是权利保障。

行政主体在实施行政行为时即使可以依法限制行政相对人的权益，也不应当使行政相对人所受的损失超过了行政主体所追求的公共利益，比例原则是作为行政行为与权益的守望者而存在。

关键词：《汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案》比例原则
比例一词给人们最大的感受便是，任何一样东西只要有了一定的比例关系，遵守了一定的比例原则，那么无论从感官还是心理上，它都会带给人适当的美感。

事实上，绝大多数的人们认为美的事物，都具有和谐的比例，正如埃及的金字塔一样，正因为它被古埃及人附着了恰到好处的比例关系，才会让世人惊叹。

而行政法学中的比例原则无一例外，也是为了确保行政机关能够更好地履行职责、让整个国家和社会更加美好和谐而确定的，我们可以将之称为行政行为与权益的守望者。

一、比例原则的内涵
据考证，这种比例思想最早可追溯于1215年英国“自由大宪章”中关于犯罪与处罚应具有衡平性的规定，而后才慢慢凝练为行政法中的比例原则。

比例原则是就国家行政机关对其实施的行政行为产生的后果的考量。

比例原则的基本含义是行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度内，保持二者处于适度的比例。

《汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案》中，行政机关的行政行为不符合比例原则。

行政主体即使依法可以限制相对人的合法性权益，设定相对人义务，也不应当使相对人所受的损失超过行政主体所追求的利益。

[1] 从比例原则的要求来看，传统的比例原则有三项基本要求：
（一）必要性原则
行政机关拟实施行政行为，特别是实施对行政相对人权利不利的行为时，只有认定该行为对于达到相应行政目的或目标是必要和必需的，才能实施。

由此看出，必要性更加关注的是法定目的所界定的国家对公民自由干预的程度。

[2]在《汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案》案例中，市规划局责令汇丰公司拆除临街部分的5至9层，并罚款192 000元以及拆除108号院内地面8至9层，并罚款182 400元。

对于汇丰实业发展有限公司来说，违反规定建造楼层并遮挡中央大街保护建筑新华书店顶部，影响了中央大街的整体景观确实应当予以处罚，但是就必要性原则而言，市规划局的做法应当是出于必要和必需的才能实施，而市规划局强行拆除的全部楼层明显过分干预汇丰公司的行为。

汇丰公司所建楼层中没有遮挡新华书店顶部的部分并不影响中央大街美观，因此没有必要和必需要强行拆除。

（二）适当性原则
行政机关拟实施行政行为，必须先进行利益衡量，只有通过利益衡量，确认实施该行为对于实施相应行政目标是适当的，且可能取得的利益大于可能损害的利益，收益大于成本，才能实施。

余凌云将以下几点列为不适当的行为：
1、手段对目的来讲，显然不能实现目的，或与目的背道而驰；
2、手段所追求的目的超出了法定目的；
3、对相对人施加的手段，是法律上不可能或事实上不肯能实现的；
4、违反法律规定
5、目的达到后，或发觉目的无法达到时，就应该立即停止行政行为；
在《汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案》案例中，市规划局并没有对自身实施的行政行为进行具体的、正确的利益衡量，市规划局责令汇丰公司拆除楼层的行为的目的是为了中央大街的整体美观，而汇丰公司部分楼层被拆除的不利后果显然大于市规划局的行政目标，并且其所追求的目的超出了它应有的目的，造成行政机关的行政行为弊大于利。

（三）狭义的比例原则
狭义的比例原则即最小损害原则，指行政机关实施行政行为必须在多种方案中进行选择，择其对行政相对人权益损害最小的方案实施。

案例中，市规划局的行政目的和行政行为并不对称，也不和比例。

汇丰公司虽然违规建楼层，但是行政机关在实施行政行为时应当考虑行政相对人的利益，尽可能的为行政相对人争取更多的利益，而不是采取过度的措施使行政相对人受到本可避免的损失，使行政相对人的损失减少到最低限度。

并且市规划局的行政行为使汇丰公司的损害比起公权力由此获得的利益要大，超出了汇丰公司可以合理忍受的程度。

二、比例原则中的不利因素——行政相对人的权益扩大化
案例中，虽然法院最终的判决顾及到行政相对人的利益，遵循了比例原则，使得行政相对人的权益受到了最大的保护，但是由此带来的行政相对人的权益扩大化也是无法避免的。

在《汇丰实业发展有限公司诉哈尔滨市规划局案》中，虽然最后的审判结果减少了行政相对人的损害，使得双方利益都得到了较好的衡量，然而，在无意之中也助长了如汇丰公司一般违反规定建筑楼层的组织的“气焰”，造成行政相对人权益的一种扩大化。

在实际解决过程中，要解决行政主体的行政行为冲突问题，应当将之进行调和，使得双方都受到一定程度的限制，也获得了一定程度的利益，与此同时，在这个过程中，双方也都能尽量寻找两方都比较满意的解决方法，使得双方效益得到最大限度的实现。

三、行政行为与权益的守望者
正如罗纳德所说，我们之所以将原则作为一种准则予以遵守，并不是因为它将促进或者保证被认为合乎需要的经济、政治或社会形势，而是因为它是公平、正义的要求，或者是其他道德层面的要求。

[3]比例原则也是如此，它所追求的不是公权力的强制力和拘束力，而是一种和谐美好的权益保障。

因为行政法具有以公共利益为本位的公法性质，它是统治手段由公然夺取的控制方式到隐蔽地并以公共利益为代言的控制方式的转变。

[4]由此，作为行政法原则之一的比例原则，它所代表的也是一种整体的权益。

当然，比例原则在实际运用中也起到了重要作用。

在行政审判中，许多案例所涉及的事实无法根据某一项法律条文来明确的分析、判定，而法律原则能够克服这一问题。

法官们通常会根据法律原则来做出适当的解释分析案例。

从比例原则的起源与发展轨迹来看，比例原则主要通过对国家权力的控制与平衡来达到对个人权利的关怀与保障，其发展走向也是在人权保障的轨道上蔓延。

比例原则永远与人权保障相伴随。

因此，比例原则最核心、最终极的价值目标就在于对人权的保障。

[5]
在比例原则中，我们能够清晰的、确切的感受到，这种将权利与权益作为首要的保护目标，这种将人的利益与尊严给予保护的感觉。

而这，也是比例原则最完美的体现。

注释：
[1]周佑勇《行政法专论》
[2]余凌云《行政法讲义》
[3][美]罗纳德•德沃金《认真对待权利》
[4]高轩《论行政法的价值特点》
[5]郝银钟《宪政视角下的比例原则》
参考文献：
姜明安《行政法与行政诉讼法》（第五版）
郝银钟《宪政视角下的比例原则》
关保英《行政法与行政诉讼法》
周佑勇《行政法专论》
余凌云《行政法讲义》
杨海坤章志远《中国行政法基本理论研究》。