行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善

行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善

行政执法与刑事司法衔接机制的构建和完善

构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制，是各级人民检察院正在建设中的重要工作机制之一。随着我国法治建设和社会主义市场经济的不断发展，行政执法与刑事司法相脱节的问题逐步显现和突出，加强行政执法与刑事司法衔接机制建设已成为整顿和规范市场经济秩序的迫切需要。如何建立健全科学的行政执法与刑事司法衔接工作机制，充分发挥行政执法与刑事司法两个执法体系的作用，特别是加大检察机关法律监督的力度，已成为行政执法与刑事司法衔接工作机制中亟待解决的问题。

一、构建行政执法与刑事司法衔接机制的理论依据和意义

（一）构建行政执法与刑事司法衔接机制符合国家权力制约的政治理念

行政执法与刑事司法相衔接机制的理论基础，可上溯到国家权力制约这一政治理念。从政治学理论看，权力制衡是整个社会权力体系的核心思想，任何权力运行过程都不是单纯权力意志的体现，而是权力限制权力，权力制约权力的互动过程。行政权是宪法和法律赋予国家行政机关管理政治、经济和社会事务的最重要的国家权力，是与公民、法人切身利益最密切相关的一种国家权力，又是最容易违法或滥用的一项权力。由于行政管理、行政执法的时效性、宽泛性特点，又使其成为最不愿接受监督、最难以监督的国家权力。因此，制约和监督权力的核心是制约和监督行政权，必须有相应的监督机制予以制约，以权力制约权力，从而保证行政权的规范有序运行。构建和完善行政执法与刑事司法衔接机制，正是从权力运行机制的层面，从行政执法机关移送涉嫌犯罪案件这一执法领域人手，对行政执法权力进行监督制约，使行政执法权力与刑事司法权力保持必要的配合，以保证国家法律的统一正确实施。

（二）构建行政执法与刑事司法衔接机制契合查处和追究犯罪的客观规律

如果说行政权的至高目标是效率优先，并依赖人的智慧来保证其正确性的话，那么司法系统则追求公正优先，通过控、辩、审的平台分析研究纠纷的实质并以理性的方式来裁决来保障公正，这就是行政与司法系统的差异所在。行政权是主动的、积极的推行。司法权是被动的、消极的活动。这两种权能在国家生活中作用和运作方式是不一样的，司法权是要解决行政统治过程中所发生的所有纠纷，包括行政管理者与被管理者的关系或矛盾，行政管理者与被管理者矛盾中最尖锐的就是刑事法律中的犯罪。客观上，行政执法与刑事司法所针对的对象和范围存在交叉现象，即所谓行为人既违反行政法又违反刑法，应当既承担行政法责任又承担刑法责任。对行政违法行为的刑事追究是以行为人违反行政法律法规为前提，由行政执法查处进入到刑事司法裁决的过程，是查处和追究犯罪的诉讼规律的体现。构建行政执法与刑事司法衔接机制正是突出和顺应了查处和追究犯罪的客观规律。

（三）构建行政执法与刑事司法衔接机制是建立和完善社会主义市场经济体制的必然要求 改革开放以来，我国通过一系列经济和行政立法，初步构建起中国特色社会主义市场经济的法律体系。随着我国经济建设的飞速发展，经济活动日趋活跃，破坏市场经济秩序的现象如假冒注册商标、生产、销售伪劣产品、非法经营、侵犯知识产权等严重扰乱了市场经济秩序，影响了市场经济健康发展，给社会经济造成了严重损失。造成这一现象的原因之一就是行政执法与刑事司法衔接机制不够完善，行政执法与刑事司法相互脱节以及对行政执法与刑事司法衔接的规定执行不力，一些涉嫌犯罪的案件没有进入刑事诉讼程序，滞留在行政执法环节，该移送的没移送，以罚代刑、降格处理，客观上姑息纵容了扰乱市场经济秩序的犯罪行为。因此，构建行政执法与刑事司法衔接机制，以刑事司法制约监督行政执法是建立法治经济的迫切要求。

二、行政执法与刑事司法衔接机制建设与实践

实践中，如何协调行政执法机关与司法机关之间的关系，解决行政执法与刑事司法脱节的问题，已经进行了一些积极探索和富有成效的制度建设。国务院于2001年4月发布的《关于整顿和规范市场经济秩序的决定》中明确要求，“加强行政执法与刑事执法的衔接，建立信息共享、沟通便捷、防范有力、查处及时的打击经济犯罪的协作机制，对破坏市场经济秩序构成犯罪行为的，及时移送司法机关处理”。根据这一要求，国务院于2001年7月9日公布了《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，以行政法规的形式确立了行政执法与刑事司法衔接机制的基本框架，对行政执法机关如何移送违法犯罪案件，公安机关如何审查立案涉嫌犯罪案件线索作出了相对具体的规定，并规定行政执法机关的移送活动，公安机关的受理和处理活动，应当接受人民检察院依法实施的监督；对违反该规定，不依法移送犯罪案件，不依法立案侦查的单位和个人规定了相应的处罚措施。该《规定》为行政执法机关向公安机关移送刑事犯罪案件、行政执法活动应当接受人民检察院立案监督行为提供了较为明确的法律基础。最高人民检察院于2001年9月10日通过了《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，将行政执法机关的行政执法活动纳入了检察机关法律监督范围，对行政机关执法活动中向公安机关移送的犯罪线索和向检察机关移送的涉嫌职务犯罪线索分别作出了具体的审查程序和反馈规定。这两个《规定》对于建立与规范行政执法机关与司法机关的衔接机制，起了重要的作用，是目前规范行政执法与刑事司法衔接机制的主要依据。2021年3月18日高检院、全国整顿和规范市场秩序领导小组办公室（本文简称整规办）和公安部《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》，进一步规范了人民检察院推动行政执法与刑事司法相衔接机制建设。2021年1月26日高检院、全国整规办、公安部和监察部联合颁发《关于在行政执法中及时移送涉嫌犯罪案件的意见》，详细规定了移送涉嫌犯罪案件的程序、内容、时限和责任等，行政执法与刑事司法衔接机制进一步得到完善。

目前，实践中运行的行政执法与刑事司法衔接机制的模式是“N+1+1+1+1”的形式，即N代表行政执法机关（集合体），四个1分别是整顿和规范市场秩序领导小组办公室、人民检察院、公安机关和监察机关。整规办是组织协调一方，行政执法机关、公安机关和检察院三方形成合力打击犯罪，监察机关和检察院分别行使不同范围的监督职能，保证监督有力、打击到位。在衔接机制工作链中，行政机关处于打击经济犯罪活动的前端，直接与经济违法犯罪接触，如果其不将案件信息与公安、人民检察院共享，将严重影响打击犯罪。公安机关是管辖一般刑事犯罪的法定机关，有权对经济犯罪行为立案侦查，与人民检察院工作流程衔接紧密。人民检察院处于法律监督地位，对损害国家社会利益的行为依法追究法律责任。监察机关对行政执法机关和公安机关的效能和执法责任实施行政监察。该模式下的行政执法与刑事司法相衔接机制主要包含以下四项基本制度：

一是联席会议制度。整规办及其各行政执法机关、人民检察院、公安机关和监察机关定期或不定期召开不同范围、不同层次的工作联席会议，沟通情况，统一认识，共同研究执法中遇到的新情况、新问题，协调解决重大疑难问题。

二是信息共享机制。行政执法机关查处的行政违法案件、移送涉嫌犯罪案件情况，公安机关立案侦查情况，人民检察院刑事立案监督、审查批捕、审查起诉情况，县（市、区）实行月度通报，省、设区市实行季度通报，于每月或每季度结束后的规定时限内相互通报。在保密和安全的前提下，逐步实现各行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院的信息管理系统联网共享。

三是介入支持制度。行政执法机关在查处行政违法案件时发现可能涉嫌犯罪的，可以邀请公安机关派员提前介入案件的调查，共同研讨是否达到刑事追诉的标准；公安机关认为涉嫌犯罪的，可以视情况提前介入，引导行政执法机关调查取证，就证据的固定和保全等问题提供咨询意见；公安机关立案侦查涉嫌犯罪案件时，行政执法机关应当给予必要的配合与支持。对可能涉及到犯罪的重大事故、重大事件和重大刑事案件，在相关职能部门调查处理的同时，要通知人民检察院及时介入，防止证据灭失，人民检察院对其中的渎职犯罪有权进行调查。

四是情况通报制度。行政执法机关、公安机关、监察机关和人民检察院相互通报一个时期破坏社会主义市场经济秩序违法犯罪活动的规律、特点和趋势，定期或不定期联合开展专题调研活动，研究制定预防和打击经济犯罪的措施，规范市场经济秩序。

目前，这一模式下的行政执法与刑事司法衔接机制已显示出其积极的成效，主要表现在，移送和查处扰乱市场经济秩序案件明显增加。据统计，2021年全国工商行政管理机关移送公安机关涉嫌犯罪案件688件，2021、2021年增至1202件和1034件，分别比2021年增长75％和50％；2021年1月至9月，全国公安机关受理部门移送的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件10356件，占受理此类案件总数的15.4％，比去年同期增长12.9％：2021年1至9月，全国检察机关批捕、起诉的破坏社会主义市场经济秩序犯罪案件分别比去年同期上升10％和10.4％。

福建省行政执法与刑事司法衔接机制建设也取得显著的成效。2021年8月30日，省检察院、整规办、公安厅、监察厅会签《福建省行政执法与刑事执法衔接工作机制规定》，标志着福建省行政执法与刑事执法衔接工作机制的初步形成。2021年10月30日，上述四部门会签的《关于在整规工作中进一步加强法制建设和执法衔接工作的意见（试行）》，标志着福建省行政执法与刑事执法衔接工作机制进一步发展，“行政执法与刑事司法”的衔接正式提了出来。在执法实践中，2021年1至7月，全省各级检察院共审查工商、烟草专卖、税务、质监、药监、文化和其他行政执法机关报送的备案材料1198件，主动向行政执法机关查询行政处罚案件4036件，深入行政执法部门查阅行政处

罚案件卷宗3964件3966卷，从中发现并建议行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件160件，已移送157件；公安机关受理后均已立案并提请批捕44件54人，检察院已批准逮捕40件47人：公安机关移送审查起诉47件57人，检察院已提起公诉27件39人，法院已判决8件9人。同期，行政执法机关还向检察院移送涉嫌职务犯罪案件3件3人，检察院已立案侦查。全省检察机关充分发挥了在行政执法领域中的法律监督职能，为整顿和规范我省的社会主义市场经济秩序作出了积极贡献。

三、行政执法与刑事司法衔接机制构建中存在的问题

从现行法律、法规和相关司法解释来看，行政执法与刑事司法衔接制度的框架已基本建立，但在立法、执法和司法层面上，仍然存在着不少问题。具体表现在：

（一）部分行政执法机关对构成犯罪应移送司法机关处理的案件降格处理，以罚代刑

当前，破坏社会主义市场经济秩序的违法犯罪案件不断增多，行政执法机关查处的案件逐年增长，但移送司法机关追究刑事责任的比较少，表现出“四多四少”的特点，即实际发生多、查处少；查处的案件中，行政处罚多、移送追究刑事责任少；惩处的犯罪分子中，从犯多、主犯少；判处的刑罚中，轻刑缓刑多、重刑实刑少。

（二）移送司法机关查处的涉嫌经济犯罪案件，有些得不到及时处理