新时代国家审计面临的挑战与对策

新时代国家审计面临的挑战与对策

作者：崔强 张军 王媚莎

来源：《会计之友》2021年第08期

【摘 要】 当前国家审计已进入全新时代。审计内容上，增加了财务报告审计，覆盖面拓宽，绩效审计迈向纵深;计划执行上，参与纪委组织巡察、经济案件协查和服务领导决策的任务增多;组织方式上，上级专项审计和异地交叉审计增多、普遍运用计算机;审计环境上，随着中央审计委员会、国家监察委员会的成立及人大预算监督升级，压力加大。国家审计在建立与党委、人大、政府的联系机制，与监委工作协同机制，成本投入与效益兼顾，监督审计业务外包方面面临很大挑战。国家审计创新发展对策是完善国家审计体制、建立各方工作融合机制、提升审计效率与质量、健全审计业务外包管理制度。

【关键词】 审计监督; 新时代审计; 审计创新; 制度创新

【中图分类号】 F239.22 【文献标识码】 A 【文章编号】 1004-5937（2021）08-0033-04

一、引言

2015年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》（以下简称《审计框架意见》）提出，到2020年基本形成与国家治理体系和治理能力现代化相适应的审计监督机制，更好地发挥审计在保障国家重大决策部署贯彻落实、维护国家经济安全、推动深化改革、促进依法治国、推进廉政建设中的重要作用。

党的十九大提出中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。审计机关在新时代需要努力促进这一矛盾解决。国家审计机关成立30多年来，与时俱进，取得很大成绩。然而财政收支规模飞速增长——2018年全国一般公共预算收入、政府性基金预算收入、国有资本经营预算收入总额高达26万亿元，这也意味着国家审计任务十分繁重。党的十九届三中全会决定成立中央审计委员会，标志着国家审计同样进入了全新时代。本文在此分析了新时代国家审计内容、审计计划、组织方式与审计环境方面的变化，分析了国家审计面临的挑战，提出了新时代国家审计创新发展的对策。

二、新时代国家审计面临的四大变化

（一）法定审计内容发生变化

1.增加综合性财务报告审计 2014年12月，国务院批转了财政部《权责发生制政府综合财务报告制度改革方案》（以下简称《改革方案》），明确政府综合财务报告和部门财务报告需按规定接受审计，审计后依法报本级人民代表大会常务委员会备案。2019年1月，《政府会计制度——行政事业单位会计科目和报表》开始实施，行政事业单位的会计核算体系发生了重大变革，收付实现制与权责发生制并行，财务会计和预算会计“平行记账”，政府会计核算工作量增加不少。

2.审计覆盖面进一步拓宽

《审计框架意见》提出，审计机关要对公共资金、国有资产、国有资源、领导干部履行经济责任情况实行审计全覆盖。随着近年来国企经济规模越来越大——不断进行并购与海外投资，地方政府为推动公共基础设施建设，纷纷成立城市投资建设公司，使得审计机关增加了较多的国企审计任务。而自然资源资产审计的对象范围，包括了矿产资源、土地资源、水资源、森林资源、海洋资源5个方面[1]，内涵极其丰富，每一方面均包含了很多专业性强的分支项目。这对审计人员的执业能力，是很大的考验。

3.绩效审计要求不断提高

审计机关十多年之前就已开始绩效审计。传统财务审计之路，随着国家和社会治理不断完善而越来越狭窄。2014年修订后的《预算法》首次将绩效思维贯穿于预算编制、执行、审查以及决算的各个环节。提出各级人大对支出政策实施情况和重点支出、重大投资项目资金的使用及绩效情况进行检查。随着国家审计委员会成立，国家政策审计重点已从保障国家重大决策部署贯彻落实转为对党中央重大政策措施贯彻落实情况跟踪审计。由此可见，当前的绩效审计工作要求的深度与难度，已今非昔比。

（二）计划外审计工作增加

1.参与纪委部门巡察工作

当前各级纪委监委组织的巡察工作中，财务检查是一项重要内容。但由于财经专业技术人才相对缺乏，需要抽调国家审计人员配合作战——不可否认审计人员作用的确很大。随着当前各地巡察力度不断加大，如行政事业单位与国有企业单位在数年之内均需巡察一遍，巡察任务较为繁重，因而每年均要占用一定的审计人力资源。这在很大程度上会影响审计部门年度项目计划的完成。

2.参与经济案件侦查工作

当前审计机关需要参与本级党委政府、纪委监委部门临时交办的经济案件协查工作。如国有企业、行政事业单位、村级经济组织突发经济案件以及一些群众举报的经济案件侦查工作，审计部门经常派人参与其中，但大多属于临时性质。此外，审计部门还需参与上级纪委监委部门指定管辖的经济案件侦查工作。因经济案值大，且案情复杂，尽管借用人员数量不多，但是借用时间相对较长。

3.参与政府部分决策性工作

目前，部分地方政府领导进行重大项目的经济决策时，常常要求审计部门从专业的角度提出参考意见，从而协助决策。因为审计部门掌握了较为综合性的经济信息，能够提出较为专业的建议。但是这一工作要求层次高，涉及领域广泛。这在一方面固然有利于国家审计作用的发挥，拓展审计思维;另一方面也对审计人员提出了更高的工作要求，如不储备足够的知识能量，很难胜任。

（三）审计组织方式发生变化

1.上级专项审计增多

上级审计机关组织的专项审计，主要指國家审计署、省级审计机关统一组织实施的审计项目。前者属全国性专项审计，规模大，审计署特派办、省级审计机关直至基层审计机关人员均参与。如2014年下半年审计署组织的全国土地出让金收支和耕地保护情况审计，曾按40%比例抽调基层审计机关人员参加。这类审计目标明确，便于国家从宏观层面掌握情况。后者属全省范围内的审计项目，性质相似，目前也有增多趋势。

2.地区性交叉审计增多

地区性交叉审计形式一般由地级市审计机关集中统一组织。可以由地级市审计机关人员担任审计组长，抽调下一级审计机关人员组成审计组;也可以派出督导人员，指导县级审计机关人员组成的审计组——即不打破原建制，如让A县（区）审计局组成审计小组审计B县（区）。这一审计模式减少了当前复杂社会关系的干扰。尽管增加了审计成本，但审计成果明显增大。

3.计算机审计运用广泛

面对当前海量的财务数据和业务数据，手工逐页逐本翻阅被审计单位的会计账本與凭证的传统审计方式已被逐渐淘汰。如在开展预算执行情况审计时，审计人员事先从财政国库集中支付系统提取财务数据，同时从单位提取相关的业务数据，进行分析，筛选出重点后进一步检查。这既打破了现场审计的局限，又提高了审计工作效率。此外，对于被审计单位的业务活动等基本信息，甚至可以直接通过互联网进行调查获得。

（四）审计外部环境发生变化

1.审计委员会成立带来的上级压力 2018年5月，中央审计委员会成立，对审计机关提出了依法全面履行审计监督职责，促进经济高质量发展，促进全面深化改革，促进权力规范运行，促进反腐倡廉的要求。随后，地方各级审计委员会也相继成立。国家审计被定位为党和国家监督体系的重要组成部分，使得国家审计地位得到了极大提高。各级审计委员会的成立一方面给予了国家审计前所未有的支持，但另一方面也让审计机关感受到很大压力。尤其是对部分多年一直没有移送案件线索、成绩平平的基层审计机关来说，更是如此。

2.人大预算监督升级带来的外部压力

2018年3月，中共中央办公厅印发的《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》指出，各级审计机关应当加强对专项资金绩效和政策执行的审计监督，并在向本级人大报告年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告时予以重点反映，为人大开展支出决算和政策审查监督提供支持服务。这表明人大预算监督不断升级，对国家审计工作提出了更高要求。同时，部分地方人大常委会内设预算审查机构，配置了专业人员，更从技术层面对审计部门形成了压力。

3.国家监委成立带来的“同业”竞争压力

2018年3月，国家监察委员会成立，对国家治理意义深远而重大。与审计部门相比，国家监委部门人数众多，其中不乏各类专业人才。加之手段先进——如《监察法》第二十八条规定，监察机关调查涉嫌重大贪污贿赂等职务犯罪，根据需要，经过严格的批准手续，可以采取技术调查措施，按照规定移交有关机关执行，因而成绩显著。一年中查处的大案要案较多，远多于国家审计机关。审计监督与监察监督，某种程度上形成了一种“同业”竞争关系，不能不让审计部门感到压力。

三、新时代国家审计面临的挑战

（一）审计部门如何建立与党委、政府与人大对接机制

一是审计委员会直接隶属于党委领导，是审计机关与党委领导保持联系的纽带。审计委员会是新生事物，如何确保今后双方紧密联系，有效发挥作用，避免沦为形式主义，极其需要国家审计机关自身的不断努力与智慧，需要足够的审计成果支撑。二是各级政府是审计部门的重要支持力量。无论是部分地方审计机关的经费保障，还是工作阻力的克服，均离不开政府领导的支持。即使是非常可行的审计建议，也需政府领导重视，才能真正采纳落实。三是各级人大预算监督的职能日渐加强，打造公开透明的阳光财政既是大势所趋。审计部门如何准确、及时、完整地向各级人大报送预算编制与执行情况的信息，从而加强预算监督，规范财政收支行为，防范政府债务风险发生，是当前一项重大任务。由此可见，审计机关如何与党委、政府与人大建立对接机制，亟待深度研究解决。 （二）审计部门如何与监委部门工作协同发展

一是国家监察委员会成立以来，因履行监督职责的需要，经常抽调审计人员参与巡察、协查办案等工作。站在国家反腐全局的高度，审计部门理应尽力支持。但这样一来，审计计划任务的完成难免受到影响。与此同时，尽管审计人员在巡察、协查办案过程中发挥的作用不可小觑，但最终工作成果似乎与审计部门无关。二是审计部门实施审计项目时，发现腐败问题案件线索，需移送纪委监委立案查处。通过这一路径，扩大审计成果和社会影响力。审计部门在配合纪委监委工作同时，反过来也依赖对方的工作支持。审计部门如何发挥自身独特的专业优势，主动将审计计划与监察工作深度融合，信息共享，协同推进国家治理，是当前一项重要课题。

（三）审计机关投入成本与效益如何兼顾

一是审计机关实施审计项目时有一套严格的规范性程序，由于大多数地方审计机关专业人员捉襟见肘，加上任务繁重，单个审计项目给定的工作时间有限，执行中难免出现瑕疵。而目前可采用简易程序的情况不多，有限的时间严格执行程序，提高项目质量始终是一对矛盾。二是异地交叉审计能有效地克服社会关系负面影响，但由于住宿交通支出由此增加很多，审计人员出差在外与照顾家庭的矛盾也需要协调，使这一方式在客观上受到很大制约——只能施行于少数审计项目，而不能普遍推行。三是审计项目质量高低与所配给的时间、高素质人力资源密切相关，但是各级审计机关高端专业人员屈指可数。内部培养需要时间，高薪引进经济成本太高。当审计发现重大疑点时，追加审计资源投入也不易。总的来说，审计时间、经济、人力资源成本与效益难以兼顾的矛盾，将会掣肘新时代国家审计的发展。