国土资源部：《光伏发电站工程项目用地控制指标》

光伏发电站工程项目用地控制指标光伏发电站工程项目用地控制指标包括总体指标、光伏方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标和场内道路用地指标。

1.总体指标：根据地形区不同，光伏发电站工程项目用地总体指标有所不同。

具体来说，Ⅰ类地形区的用地总体指标为**1.2～1.4公顷/兆瓦**，Ⅱ类地形区的用地总体指标为**1.0～1.2公顷/兆瓦**，Ⅲ类地形区的用地总体指标为**0.8～1.0公顷/兆瓦**。

2.光伏方阵用地指标：根据光伏组件的全面积效率、所在地的维度、地形条件、光伏板电池转换效率、光伏方阵排列方式及变电站升压等级等因素，光伏方阵的用地指标会有所不同。

3.变电站及运行管理中心用地指标：变电站及运行管理中心的用地指标根据具体情况而定，但一般会控制在一定的范围内。

4.集电线路用地指标：集电线路的用地指标也会根据具体情况而定，但一般会控制在一定的范围内。

5.场内道路用地指标：场内道路的用地指标也会根据具体情况而定，但一般会控制在一定的范围内。

此外，光伏发电站工程项目建设用地在满足安全运行、方便管理等条件下，应综合考虑光能利用、土地集约、工程投资、环境保护等，采用先进工艺和先进技术，优化站区总平面设计，紧凑布局，减少用地面积。

同时，应遵循节约用地的原则，在满足各项功能的前提下，尽量减少用地面积。

光伏发电站工程项目用地控制指标主要包括以下几个方面：1.土地面积要求：光伏发电站的用地面积根据项目规模而定，一般要求足够容纳光伏电池组、逆变器、变电站、配电柜、维护通道等设备和设施，并留出一定的安全和操作空间。

2.土地用途指标：光伏发电站往往需要占用农用地、荒地、工矿用地等，需要符合相关规划和土地用途规定，确保项目用地符合国家或地方政策要求。

3.土地利用率：光伏发电站在土地利用上需要尽可能高效，充分利用用地资源，提高太阳能的吸收利用效率。

4.环境保护要求：光伏发电站需要遵守环境保护要求，包括土壤保护、水资源保护、生物多样性保护等方面，避免对周围环境造成不良影响。

《光伏发电站工程项目用地控制指标》
《光伏发电站工程项目用地控制指标》是指管理和控制光伏发电站工程项目用地的技术文件，涵盖该项目所有主要阶段，从整体用地论证方案到施工完成环境恢复，是控制光伏发电站投资建设质量的非常重要的文件。

《光伏发电站工程项目用地控制指标》的主要内容包括：1）用地类型的选择：不得选用重点生态保护区域、濒危物种保护区域、自然保护区等受国家保护的区域以及与地质灾害、应急环境状况有关的特别重要的保护区域；2）工程选址：应根据实际情况确定有利于工程可持续发展的最佳位置，须考虑到环境负面影响、反馈和管理运作等因素；3）用地调整：idf但不超过2公顷，减少社会及环境影响；4）建设现场环境管理：应保证建设现场的安全、清洁，并符合国家、行政区域环境标准；5）环境恢复：施工完成后，应及时恢复植物覆盖、修复植被、改善土壤湿度等，协助本地生态恢复。

光伏项目用地的相关政策一、光伏电站用地政策1、国家能源局《关于进一步落实分布式光伏用地有关政策的通知》（国能新能【2014】406号）因地制宜利用废弃土地、荒山荒坡、农业大棚、滩涂、鱼塘、湖泊等建设就地消纳分布式光伏电站。

2、六部委《关于支持新产业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规【2015】号）光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案;对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续。

对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

3、国家林业局印发了《关于光伏电站建设使用林用地有关问题的通知》（林资发【2015】153号）：1）各类自然保护区、森林公园(含同类型国家公园)、濒危物种栖息地、天然林保护工程区。

以及东北内蒙古重点国有林区，为禁止建设区域。

其他生态区位重要、生态脆弱、地形破碎区域，为限制建设区域。

2）光伏电站的电池组件阵列禁止使用有林地、疏林地、未成林造林地、采伐迹地、火烧迹地，以及年降雨量400毫米以下区域覆盖度高于30%的灌木林地和年降雨量400毫米以上区域覆盖度高于50%的灌木林地。

3）对于森林资源调查确定为宜林地而第二次全国土地调查确定为未利用地的土地，应采用“林光互补”用地模式，“林光互补”模式光伏电站要确保使用的宜林地不改变林地性质。

4）光伏电站建设必须依法办理使用林地审核审批手续。

采用“林光互补”用地模式的，电池组件阵列在施工期按临时占用林地办理使用林地手续，运营期双方可以签订补偿协议，通过租赁等方式使用林地。

4、2015年12月，国土资源部发布《光伏电站工程项目用地控制指标》，对不同地区和支架形式用地设置了限制要求，现有技术基本能满足，主要注意开关站建设用地标准。

光伏发电站工程项目用地控制指标1. 前言光伏发电站工程项目用地控制指标，是指在光伏发电站工程建设过程中用于确保各环节合规的标准化要求。

合理科学的制定和执行这些规范，对于保障工程项目的顺利实施和节约投资、保障人员安全以及环保方面的重大意义。

本文将详细介绍光伏发电站工程项目用地控制指标的相关内容。

2. 光伏发电站生产发展情况随着能源的发展，光伏发电已成为切实可行且前景光明的新能源之一。

以太阳能为驱动势能转化成为电能，可谓白天存白天用，高效清洁，不受燃料资源限制，不产生任何物质和噪声污染，光伏发电为全球能源的可持续发展做出了贡献。

3. 光伏发电站项目规划光伏发电站建设涉及到广泛的领域，包括土地、用地、环保、安全等等。

在光伏发电站建设前，要制定规划方案并获取工程建设许可证。

这些批建部门根据技术、经济和环境等方面，制订出具体的光伏发电站工程项目用地控制指标。

同时，应对光伏发电的建设地点、生产条件、合理化设计和建设安全等方面进行详细评估和论证，制定出可行的光伏发电站项目规划。

4. 光伏发电站项目用地控制指标光伏发电站工程项目用地控制指标包括以下内容：4.1 工程用地范围根据光伏发电站项目实际要求，确立工程用地的准确范围，包括建设总用地、设备用地和环保用地等。

同时，还应负责评价工程用地的定位是否合理，将其与环境和建筑要求对比，保证合理化审计和经济效益最大化。

4.2 布局设计和建筑风格光伏发电站建设中，应根据用地的实际情况、光伏系统设计、环保因素和人性化等要素，合理布局和设计建筑，确保光伏设备的整体性能，同时减少环境的影响。

4.3 设备选型和布置光伏发电站使用的设备，也要经过严格的甄选、合理的选择和高效的组合布局，确保投入产出比最大化。

同时，对光伏系统进行与环境和空间要求等方面的比较和评估，确保其质量和技术水平。

4.4 维护、安全保障为确保光伏发电站各项工作的正常运转和顺利实施，必须建立完善的维护体系和安全保障机制。

光伏项目用地政策解析北极星太阳能光伏网讯:光伏发电是可再生能源开发利用的重要组成部分。

“十二五”以来，我国光伏发电市场逐步扩大，特别是2013年国家出台了《关于促进光伏产业健康发展的若干意见》及其配套扶持政策后，我国光伏产业规模不断壮大。

据国家能源局统计，自2013年起，我国光伏发电连续3年新增装机容量超过1000万千瓦；截至2017年6月底，我国的光伏累计装机达100吉瓦，累计装机容量全球第一。

土地问题关系千家万户，支撑各行各业。

光伏发电项目发展同样离不开用地政策的支持。

光伏发电属于新兴产业，其用地方式与传统的发电项目相比具有一定特殊性。

很多光伏项目通过占用耕地、园地、林地、草地和水面建设电池方阵，基本上不破坏原来的土地现状，对原有的土地利用功能影响也较小，甚至提出了“农光互补”、“林光互补”、“渔光互补”等概念。

也有观点认为，光伏发电项目属于建设项目，实际占用耕地等农用地影响原来的生产业态，所谓“农光互补”只对部分农作物而言（如蘑菇种植），并不具有普遍性，应当按照建设用地管理。

因此，各个地方对光伏项目适用的土地管理政策也不尽相同。

如何界定光伏发电项目用地性质，具体适用哪种用地政策，业界迫切希望土地管理部门给予统一且明确的规定。

为支持光伏发电产业发展，明确用地管理政策，国土资源部、国家林业局等部门先后制定若干政策性文件。

2015年国土资源部等六部委联合发布的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号，以下简称“5号文件”）、国家林业局2015年11月印发了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》（林资发〔2015〕153号）、2015年12月国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》、2016年10月《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》（国土资厅函〔2016〕1638号，以下简称“1638号函”）、2017年9月国土资源部国务院扶贫办国家能源局联合印发的《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规〔2017〕8号，以下简称“8号文件”），部分地方政府也出台了相关政策，对光伏项目项目用地做出规范和界定。

光伏项目用地控制指标要点十问国土资源部土地整治中心罗明杨红雷逢春12月2日，国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》（以下简称《指标》），完善了我国的用地标准体系，为促进光伏产业用地节约集约利用提供了政策支撑。

新世纪以来，光伏产业驶入发展快车道。

截至2015年10月，我国光伏发电站总装机容量已经达3500万千瓦以上，规划到2030年装机容量将达到1亿千瓦。

而《指标》发布前世界范围内还没有专门的光伏发电站用地标准。

这样一份用地控制指标，在技术上有哪些要点需要重点把握？本期请参与制定《指标》的专家为大家逐一解疑。

1《指标》具体适用于哪些光伏项目？光伏用地标准包括光伏产品生产企业用地标准和光伏发电站用地标准。

目前光伏产品生产企业用地按国土资源部下发的《工业项目建设用地控制指标》核准，包括投资强度、容积率、办公及生产辅助设施用地不超过7%，建筑系数不低于30%，绿地率不超过20%。

太阳能光伏发电形式可分为分布式光伏发电和集中式光伏发电。

分布式光伏发电是采用光伏组件，将太阳能直接转换为电能的分布式发电系统，安装比较灵活，利用现有建筑的采光面进行安装光伏材料发电。

分布式光伏发电一般不占地或是占地比较有限。

《光伏发电站工程用地控制指标》（以下简称《指标》）不涉及此类项目，适用的是新建、改建和扩建的地面光伏发电站工程项目。

改建、扩建项目应充分利用既有场地和设施，当需新增用地时，其用地指标应控制在《指标》中相同建设规模工程用地指标范围内。

技术改造升级工程应在满足生产要求和安全环保的前提下，宜在原有场地内进行，尽量不新增用地。

2光伏用地哪些部分须按建设用地管理？今年，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）提出：光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案，对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续；对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

《光伏发电站工程项目用地控制指标》解读2015-12-11 | 作者：雷爱先黄清 | 来源：中国国土资源报 | 【大中小】【打印】【关闭】编者按 2015年12月2日，国土资源部以规范性文件形式发布了《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号，以下简称《指标》），明确自2016年1月1日起实施。

该指标的颁布，填补了产业（能源）领域用地标准的一项空白。

为什么要发布这样一项用地控制指标？《指标》主要适用什么类型的光伏项目？具体怎样确保光伏项目节约集约用地？本报特邀国土资源部土地利用司就《指标》编制和实施的必要性、《指标》主要内容和需要重点说明的几个问题进行了初步解读。

为何要发布光伏用地控制指标？填补产业（能源）领域用地标准一项空白编制和发布实施《光伏发电站工程项目用地控制指标》（以下简称《指标》），是贯彻中央关于“建立最严格节约集约用地制度”和《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调的“坚持最严格的节约用地制度”的重要举措，也是落实《国务院关于促进节约集约用地的通知》（国发〔2008〕3号）提出“要健全各类建设用地标准体系”，《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）提出的加快形成有利于产业持续健康发展的法规、政策、标准体系和市场环境，以及《节约集约利用土地规定》（国土资源部令第61号）要求“国家实行建设项目用地标准控制制度”，“国土资源部会同有关部门制定工程建设项目用地控制指标”的具体措施。

建设项目用地审查、供应和使用，应当符合用地控制指标和供地政策。

制定《指标》，使光伏工程建设项目用地从无标准控制走向有标准控制，既是完善用地标准控制制度的重要内容，也是运用标准控制规范土地审批和供应、促进节约集约用地的重要手段。

目前，国土资源部已单独或与有关部门联合发布实施的工程项目用地指标有16项，涵盖了工业、能源、交通、水利、公共文化和体育等领域。

国土部明确地面光伏、分布式光伏用地政策2016年10月28日，国土部印发《产业用地政策实施工作指引》国土资厅发〔2016〕38号文件通知。

通知对地面光伏电站、租用建设分布式光伏电站、配套建设分布式光伏的用地政策予以再次明确，其中：1、地面光伏电站用地：通知明确根据《国务院关于促进光伏产业健康发展的若干意见》（国发〔2013〕24号）和《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》（国土资规〔2015〕5号）意见。

光伏发电站项目使用未利用地布设光伏方阵的，可按原地类认定和管理。

其中的未利用地按照土地调查成果认定，光伏方阵用地面积按照《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规〔2015〕11号）核定。

2、租用建设分布式光伏电站：通知明确根据《物权法》和国办发〔2014〕35号、国土资规〔2015〕5号等法律和文件规定：地役权适用于在已有使用权人的土地、建筑物、构筑物上布设新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施等小型设施的情形。

设立地役权，应执行《物权法》第十四章规定。

3、配套建设分布式光伏用地：通知明确根据《国务院办公厅关于加快新能源汽车推广应用的指导意见》（国办发〔2014〕35号）、《养老服务设施用地指导意见》（国土资厅发〔2014〕11号）、国土资规〔2015〕5号、国土资规〔2015〕10号、《关于支持电影发展若干经济政策的通知》（财教〔2014〕56号）等文件规定：对新能源汽车充电设施、无线通讯基站、分布式光伏发电设施、社区养老（医疗、体育、文化）服务设施、电影院（影厅）、旅游厕所等布点分散、单体规模小、对其他建筑物构筑物有密切依附关系的产业配套设施，允许在新供其他建设项目用地时，将其建设要求纳入供地条件。

全部附件：国土资源部办公厅关于印发《产业用地政策实施工作指引》的通知国土资厅发〔2016〕38号各省、自治区、直辖市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：为进一步深入贯彻落实党中央、国务院关于保持经济中高速增长、推动产业迈向中高端水平的决策部署，促进地方各级特别是市、县国土资源主管部门更好落实产业用地政策，依据国家和部已经制定出台的各项支持新经济、新产业、新业态、新模式发展用地政策，部研究形成了《产业用地政策实施工作指引》(以下简称《指引》)，现予印发，并就有关事项通知如下：一、充分认识产业用地政策的重要意义产业用地政策是国土资源主管部门认识新常态、适应新常态、引领新常态的主动作为;是优化土地资源配置，推动大众创业、万众创新，释放新需求、创造新供给，推动新产业、新业态蓬勃发展的重要动力;是认真履行国土资源职责新定位，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变和结构优化的重大举措。

光伏建设中的划拨土地法律风险解析及地面集中式电站项目法律风险指引划拨土地是项目建设中一项重要用地方式，在光伏项目建设中，利用划拨土地的情况也较为常见。

实践中经常会有利用划拨的矿场、盐场、垃圾填埋场等土地建设光伏项目的情况，也有一些分布式光伏项目租用的屋顶房屋的土地属于划拨性质。

一些光伏企业通常认为划拨土地具有权属清晰、权利主体资信较好、土地成本较低、使用期限长等优势，对于利用划拨土地建设光伏项目持较为乐观的态度，但实际上确实如此吗?今天，记者对光伏建设中的划拨土地法律风险进行逐一详解，并提出相关实务建议。

一、国家有关划拨土地的法律法规及政策梳理我国较早建立了相对完善的土地划拨制度，《土地管理法》《城镇国有土地使用权出让和转让条例》等法律对划拨土地管理做出了相应规定，早在1992年就制定了规范划拨土地管理专门规章《划拨土地使用权管理暂行办法》。

另外，国土资源部、财政部、国资委以及地方政府均出台相应的划拨土地管理方面的规范性文件，最高人民法院针对划拨土地有关法律纠纷处理，多次出台了相关司法解释。

主要内容摘要如下：二、划拨土地的几大特点根据上述法律规定，相对于其它性质用地而言，划拨土地的使用有以下几个特点：处置划拨土地具有严格的审批程序划拨土地只有达到一定条件后才能进行转让、出租或抵押，并且具有严格的程序要求，未经土地管理部门的审批同意，不得擅自转让、出租或抵押。

使用划拨土地具有严格的限制条件划拨土地出租时，承租人不得新建永久性建筑物、构筑物。

需要建造临时性建筑物、构筑物的，必须征得出租人同意，并按照有关法律、法规的规定办理审批手续。

划拨土地处置时需要缴纳出让金划拨土地进行转让、出租或抵押的，应当向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获收益抵交土地使用权出让金。

三、在光伏项目建设中利用划拨土地应关注的法律问题(一)核实划拨土地权属在签订划拨土地转让和出租合同之前，光伏企业应当核实划拨土地的权属是否清晰，是否取得划拨土地使用权证。

继“补贴拖欠”、“限电”之后，土地，今后可能将成为又一个事关光伏电站发展的关键因素。

近日，国土资源部发布了《光伏发电站工程项目用地控制指标》（以下简称“指标”），对单个光伏电站的整体用地规模做出了明确的限制和规定。

国土资源部表示，本用地指标是光伏发电站工程项目可行性研究（初步设计）、用地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节确定用地规模的依据和尺度。

而制定这一《指标》，可使光伏工程建设项目用地从无标准控制走向有标准控制，有利于完善用地标准控制制度，规范土地审批和供应，促进光伏产业用地更加规范和集约。

无独有偶，近日，国家林业局也发布了《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》，对林地的使用以及“林光互补”做出了明确的规定和说明。

对此，有业内人士认为，在光伏用地监管趋严的情况下，可能将有利于一些高效率光伏组件以及跟踪系统的应用。

此外，可能会从一定程度上助推分布式的发展，尤其是光伏建筑一体化项目。

毕竟，其不需要占用新的土地。

用地监管趋严根据国土资源部此次发布的《指标》，其将光伏电站的用地进一步划分为总体指标和单一指标。

总体指标是对光伏发电项目用地总规模的总体控制标准；单一指标则是依据光伏发电项目的功能分区规定了4个单项指标，分别是：光伏方阵用地指标、变电站及运行管理中心用地指标、集电线路用地指标和场内道路用地指标。

其中，光伏方阵用地指标中，根据方阵排列的不同方式，分别列出了固定式、平单轴跟踪式、斜单轴跟踪式和双轴跟踪式4种方阵用地指标表；变电站及运行管理中心用地指标中，根据不同升压等级，分别列出了5种等别的用地指标表；集电线路用地指标中，根据塔杆类型，列出了水泥杆和铁塔杆用地指标表。

国土资源部表示，本用地指标是光伏发电站工程项目可行性研究（初步设计）、用地审批、土地供应、供后监管、竣工验收等环节确定用地规模的依据和尺度，在编制光伏发电站工程项目可行性研究报告，应当按照本用地指标确定的总体规模和各功能分区规模进行规模核定，并在报告中对用地规模核定情况进行专篇说明。

一、影响光伏项目占地的因素首先，必须确认，光伏项目的安装方式，固定式、平单轴、斜单轴、双轴，不同的安装方式，占地面积差异非常大。

其次，必须明确，光伏的占地面积包含“光伏方阵场区”和“变电站”两部分。

“变电站”的占地面积受电压等级的影响，10kV、35kV/66kV、110kV、220kV、330kV，不同的电压等级，变电占的占地面积肯定是不一样的。

下表是不同电压等级变电站占地面积的一个大致数值。

以固定式的安装方式为例，“光伏方阵场区”的占地面积，受4个因素的影响，如下图。

1、“光伏方阵场区”的占地面积受“场址条件”的影响如果是分布式“混凝土屋顶”和“彩钢瓦屋顶”的占地面积差别是很大的。

一般情况下，相同安装量的占地面积，“混凝土屋顶”＞“彩钢瓦屋顶”。

如果是地面电站，土地分平坦土地、有南向坡度、有北向坡度三种情况，占地面积会有很大的差别。

其他条件相同时，相同安装量的占地面积，有北向坡度＞平坦土地＞有南向坡度。

我们无法对所有情况进行一一说明，下文只能以“平坦土地”为例继续说明。

2、“光伏方阵场区”的占地面积受“光伏组件转化效率”的影响“光伏组件转化效率”提高1%，“光伏方阵场区”的占地面积大约会减少5~9%。

3、“光伏方阵场区”的占地面积受“光伏阵列倾角”的影响当其他条件相同时，“光伏阵列倾角”降低1°，“光伏方阵场区”的占地面积大约会减少0.5~2%。

4、“光伏方阵场区”的占地面积受“纬度”的影响“纬度”影响的主要是“影子倍率”。

“影子倍率”就是遮挡物形成的影子长度与其高度的比值。

一般，在设计时，主要考虑冬至日真太阳时的9:00、15:00时的影子倍率。

在黑龙江、新疆、内蒙等省份的北部高纬度地区，纬度在40°以上，影子倍率＞3；而在广东、广西等纬度低于25°地区，影子倍率大约在1.5以内。

因此，在北部地区，前后方阵间距会达到6m以上；而在南方的一些地方，前后方阵间距留2m的检修通道就够了。

国土资源部发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》的通知以来，受到广大光伏朋友的热烈关注，近日，笔者从从国土部官方微信账号了解到，罗明、杨红雷、逢春三位对用地指标进行了详细解读，带来光伏项目用地控制指标要点十问，在此呈现给大家，供大家参考!1、《指标》具体适用于哪些光伏项目?光伏用地标准包括光伏产品生产企业用地标准和光伏发电站用地标准。

目前光伏产品生产企业用地按国土资源部下发的《工业项目建设用地控制指标》核准，包括投资强度、容积率、办公及生产辅助设施用地不超过7%，建筑系数不低于30%，绿地率不超过20%。

太阳能光伏发电形式可分为分布式光伏发电和集中式光伏发电。

分布式光伏发电是采用光伏组件，将太阳能直接转换为电能的分布式发电系统，安装比较灵活，利用现有建筑的采光面进行安装光伏材料发电。

分布式光伏发电一般不占地或是占地比较有限。

《光伏发电站工程用地控制指标》(以下简称《指标》)不涉及此类项目，适用的是新建、改建和扩建的地面光伏发电站工程项目。

改建、扩建项目应充分利用既有场地和设施，当需新增用地时，其用地指标应控制在《指标》中相同建设规模工程用地指标范围内。

技术改造升级工程应在满足生产要求和安全环保的前提下，宜在原有场地内进行，尽量不新增用地。

2、光伏用地哪些部分须按建设用地管理?今年，国土资源部、发展改革委、科技部、工业和信息化部、住房和城乡建设部、商务部《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号)提出：光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定，不改变土地用途，在年度土地变更调查时作出标注，用地允许以租赁等方式取得，双方签订好补偿协议，用地报当地县级国土资源部门备案，对项目永久性建筑用地部分，应依法按建设用地办理手续;对建设占用农用地的，所有用地部分均应按建设用地管理。

因此，《指标》要求，核发光伏发电站工程项目土地划拨决定书和签订出让合同，应明确规定或约定建设项目用地总规模和各功能分区用地规模。

新能源发电项目投建法律实务手册（二）——用地管理原则及国有建设用地的使用文/杜晓成、史琦天同律师事务所合伙人；王博洋、尹亮、管辉寰、高樱芝天同律师事务所西安办公室光伏、风电项目占地面积较大、不同功能分区用地要求不一，且涉及的法规政策繁杂、修订活跃，加之各地在细化规则和管理方式上的差异，长期以来，新能源项目存在较大的用地合规风险。

关于新能源项目用地合规的话题，我们将分为三篇推送，系统梳理涉及光伏、风电项目的用地要求及流程，分析如何保障项目用地的合规。

本篇主要探讨光伏、风电项目的用地管理原则、使用国有建设用地的方式和要求；后续两篇将讨论使用集体经营性建设用地、临时用地和未利用地的情形，光伏扶贫项目和光伏复合项目中使用农用地的要点，以及涉及林地、草地的特殊要求等问题，敬请关注。

光伏、风电项目用地管理原则及各功能分区的用地要求一、新能源发电项目用地采取分类管理原则我国实行土地用途管制制度，《土地管理法》第四条明确将土地分为农用地、建设用地和未利用地三大类。

光伏发电、风电项目的用地要求即以此三大类为依据，规定项目不同功能分区可使用的土地类别[1]。

根据原国土资源部、国家发改委等六部委2015年出台的《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》（国土资规〔2015〕5号）[2]（下称“5号文件”），光伏、风电项目采取“差别化用地政策”，即针对不同的功能分区进行分类管理。

二、各功能分区用地要求1．光伏发电站各功能分区用地要求原国土资源部2015年发布的《光伏发电站工程项目用地控制指标》（国土资规[2015]11号）[3]中，根据相关设计规范和实际用地情况确定了地面光伏发电站的四个功能分区：光伏方阵用地、变电站和运行管理中心用地、集电线路用地、场内道路用地和施工期施工道路，并明确了各个功能分区的用地要求和用地指标。

2017年，原国土资源部、国务院扶贫办、国家能源局发布《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》（国土资规[2017]8号）[4]（下称“8号文件”），在《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地政策的意见》的基础上，进一步对一般光伏发电站用地要求予以明确，对光伏扶贫项目、光伏复合项目的用地要求给出用地支持政策。

光伏发电站工程项目用地控制指标
1.土地类型和用途：项目用地应属于可供建设的土地资源，包括农田、荒地、盐碱地等。

用地的用途需要符合光伏发电站项目的配套要求，如建
设用地、生态用地等。

2.土地规模：光伏发电站项目用地的规模应根据项目的实际需要进行
规划和确定，包括用地面积、容积率、建筑物高度等要素。

3.土地位置和交通条件：项目用地应选择位置优势明显、交通便利的
地段，便于项目建设和运营的顺利进行。

同时，需要考虑土地的自然条件、气候条件等因素对项目的影响。

4.土地保护和环境要求：项目用地应符合国家和地方相关规定，保护
好土地资源，合理利用土地，确保项目建设和运营的环境安全。

5.用地开发和利用效率：光伏发电站项目用地应合理开发和利用，提
高土地利用效率，减少土地浪费和占用。

6.用地周边环境：项目用地周边环境应具备良好的生态环境和旅游环境，不影响周边环境的生态平衡和可持续发展。

7.建筑物和设施布局：光伏发电站项目用地内的建筑物和设施布局应
合理布置，结构牢固，不影响项目安全和周边环境。

8.用地所有权和使用权：项目用地的所有权和使用权应符合法律法规
的规定，确保项目建设和运营的合法性和稳定性。

总之，在光伏发电站工程项目用地控制指标中，需要对土地的类型、
用途、规模、位置和交通条件、保护和环境要求、开发和利用效率、周边
环境、建筑物和设施布局、用地所有权和使用权等进行详细规定，以确保
光伏发电站项目用地的合理选择和科学利用，为项目的顺利进行提供保障。

国土资源部关于发布《光伏发电站工程项目用地控制指标》的通知国土资规〔2015〕11号各省、自治区、直辖市及计划单列市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：为落实建设项目用地标准控制制度，大力推进土地节约集约利用，根据《中华人民共和国土地管理法》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》(国发〔2008〕3号)、《节约集约利用土地规定》(国土资源部令第61号)等法律法规，部编制了《光伏发电站工程项目用地控制指标》，现予发布，自2016年1月1日起实施，有效期5年。

2015年12月2日附件《光伏发电站工程项目用地控制指标》条文说明1 基本规定1.1 本条说明了本用地指标的适用范围。

主要适用于新建、改建和扩建的地面光伏发电站工程项目。

改建、扩建项目应充分利用既有场地和设施，当需新增用地时，其用地指标应控制在本指标中相同建设规模工程用地指标范围内。

技术改造升级工程应在满足生产要求和安全环保的前提下，宜在原有场地内进行，尽量不新增用地。

1.2 本条说明了光伏发电站工程建设应遵循的原则。

土地是有限的自然资源，是各类建设项目进行建设的重要物质基础和人类赖以生存的基本条件。

节约集约用地是我国的基本国策。

光伏发电站工程项目建设在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时，应尽量利用未利用地，不占或少占农用地，使土地资源科学利用和有效优化配置。

1.3 本条说明了光伏发电站的建设应具有符合光伏发展的需要。

光伏产业全球能源科技和产业的重要发展方向，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业。

在建设过程中应符合市场的发展规律，体现科学、合理和节约集约用地的原则。

1.4 本条说明了本用地指标的作用。

在可行性研究(初步设计)阶段，本用地指标可作为确定建设项目用地初步规模和申请项目用地预审的依据,作为核定和审批建设项目的尺度。

本用地指标既是建设单位可行性研究报告、规划设计以及初步设计文件过程中确定项目用地规模的重要标准，又是国土资源主管部门用地审批、土地供应、供后监管的依据。

《光伏发电站工程项目用地控制指标》条文说明1 基本规定1.1 本条说明了本用地指标的适用范围。

主要适用于新建、改建和扩建的地面光伏发电站工程项目。

改建、扩建项目应充分利用既有场地和设施，当需新增用地时，其用地指标应控制在本指标中相同建设规模工程用地指标范围内。

技术改造升级工程应在满足生产要求和安全环保的前提下，宜在原有场地内进行，尽量不新增用地。

1.2 本条说明了光伏发电站工程建设应遵循的原则。

土地是有限的自然资源，是各类建设项目进行建设的重要物质基础和人类赖以生存的基本条件。

节约集约用地是我国的基本国策。

光伏发电站工程项目建设在综合考虑光能资源、场址、环境等建设条件的同时，应尽量利用未利用地，不占或少占农用地，使土地资源科学利用和有效优化配置。

1.3 本条说明了光伏发电站的建设应具有符合光伏发展的需要。

光伏产业全球能源科技和产业的重要发展方向，是具有巨大发展潜力的朝阳产业，也是我国具有国际竞争优势的战略性新兴产业。

在建设过程中应符合市场的发展规律，体现科学、合理和节约集约用地的原则。

1.4 本条说明了本用地指标的作用。

在可行性研究(初步设计)阶段，本用地指标可作为确定建设项目用地初步规模和申请项目用地预审的依据,作为核定和审批建设项目的尺度。

本用地指标既是建设单位可行性研究报告、规划设计以及初步设计文件过程中确定项目用地规模的重要标准，又是国土资源主管部门用地审批、土地供应、供后监管的依据。

是核定和审批光伏发电工程项目用地规模的尺度。

本用地指标不能作为确认土地使用权的依据。

1.5 本条说明了本指标在可行性研究(初步设计)阶段的运用。

可行性研究报告(初步设计)阶段是落实建设项目的外部条件，并根据其相关条件提出项目建设的总平面布置的设想。

在可行性研究(初步设计)阶段要参照本指标所确定的总体规模和各功能分区规模范围内进行核定布局。

可行性研究报告中对于建设项目总规模和功能分区规模的确定与本指标的对应情况，应在可行性研究报告中单独成章，进行详细说明。

自然资源部对十三届全国人大四次会议第2824号建议的答复文章属性•【制定机关】自然资源部•【公布日期】2021.07.06•【文号】自然资人议复字〔2021〕96号•【施行日期】2021.07.06•【效力等级】部门规范性文件•【时效性】现行有效•【主题分类】新能源正文对十三届全国人大四次会议第2824号建议的答复自然资人议复字〔2021〕96号姜希猛代表：您提出的《关于增加光伏用电土地类型的建议》收悉。

该建议对推进我国光伏产业具有重要意义。

经商国家能源局，现答复如下：为贯彻落实“碳达峰碳中和”目标任务要求，构建以新能源为主体的新型电力系统，未来我国将大规模、高比例发展以风电、光伏发电为代表的新能源发电，并逐步成为我国电力系统的主力电源。

近年来，党中央、国务院高度重视大力推动风电、光伏发电发展，出台了系列关于光伏项目用地的相关政策文件。

一、已开展工作情况（一）印发《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》，建立统一的国土空间用地用海分类2019年5月，中共中央、国务院印发了《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确提出要完善技术标准体系，按照“多规合一”要求，由自然资源部会同相关部门负责构建统一的国土空间规划技术标准体系，修订完善国土资源现状调查和国土空间规划用地分类标准。

为履行自然资源部统一行使全民所有自然资源资产所有者、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复、统一调查和确权登记、建立“多规合一”的国土空间规划体系并监督实施等职责，在整合原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《第三次全国国土调查技术规程》和《海域使用分类》等用地用海分类基础上，我部研究制定了《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南（试行）》（以下简称《分类指南》），并已于2020年11月颁布试行。

《分类指南》的发布，为建立统一的国土空间用地用海分类，实施全国自然资源统一管理、合理利用和保护自然资源提供了基础，为进一步规范和管理光伏发电产业用地提供了地类认定的基础。

“补贴拖欠”、“弃光限电”及土地问题是光伏行业的三大痛点，其中电站用地牵涉的法律问题最为复杂，已成为业内企业最大的风险源之一。

从管理体制上看，国土、草原、林业、水利等部门政出多门、监管尺度不一，项目用地需同时满足多个行政管理部门的监管要求实属不易。

从现行法律政策体系的适用性看，光伏电站新型用地政策“供给”不足，对于“农光互补”等新型用地方式各地操作和掌握各不相同;从用地税费负担来看，规则并不明朗，各地差异明显，可调整空间过大，企业投资测算风险较大。

今天，阳光时代(上海)律师事务所葛志坚、沈玉洁律师撰文，提醒光伏开发企业应认真总结光伏用地案例教训，全面控制企业法律风险。

案例一、违法占用河道滩地：河南兰考200MWp农光互补光伏电站项目【案情概况】郑州某新能源科技有限公司投资19.77亿元利用黄河滩地建设200MW 光伏电站。

该项目于2014年4月1日获得河南省发展和改革委员会复核核准，并原则上列入2014年建设规划和资金补贴的光伏电站项目规模。

但直至项目主体工程于2014年年底完工之时，仍未获得水利行政主管部门的审查意见。

2015年5月23日，黄河水利委员会叫停该项目。

【法律分析】水利行政部门叫停该光伏项目法律依据主要是：根据《防洪法(2015修正)》(主席令第23号)的规定，防洪规划确定的河道整治计划用地和规划建设的堤防用地范围内的土地，经土地管理部门和水行政主管部门会同有关地区核定，报经县级以上人民政府按照国务院规定的权限批准后，可以划定为规划保留区。

规划保留区内不得建设与防洪无关的工矿工程设施;在特殊情况下，国家工矿建设项目确需占用前款规划保留区内的土地的，应当按照国家规定的基本建设程序报请批准，并征求有关水行政主管部门的意见。

根据《河道管理条例(2011修订)》(国务院令第588号)的规定，有堤防的河道，其管理范围为两岸堤防之间的水域、沙洲、滩地(包括可耕地)、行洪区，两岸堤防及护堤地。

在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求;滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。