时代经贸 ２０１１年９月 总第２１７期 村民自治运行：困境与对策 王俊哲 （郑州航空工业管理学院会计学院，河南郑州４５００４６） 【摘要】村民自治在实践中创造了许多新的民主形式，丰富了我国的民主理论和实践，我国农村基层民主建设取得重要成就，同时也遇到一些问题，要在制 度、村务公开、 两委 关系和培养乡村政治精英等方面实现村民自治的发展。 【关键词】村民自治；困境；对策 党的十七大报告首次将“基层群众自治制度”纳入中国特色社 会主义政治制度的范畴，这意味着村民自治在我国民主政治发展中的 地位得到了进一步提升，党的十七届三中全会进一步指出： “健全农 村民主管理制度”、“推进村民自治制度化、规范化、程序化”［】］。 广大农民在村民自治的实践中回顾村民自治所走过的历程可以清晰看 到：我国农村基层民主建设既取得了许多重要成就，也存在一些值得 注意的问题，村民自治的发展任重而道远。 一、我国村民自治的运行困境 村民自治是指村民依法通过民主选举、民主决策、民主管 理和民主监督的形式，实行自我教育、自我管理和自我服务，协 调村级社区生产、生活秩序的一项基层自治制度，简言之是“三 自”、“四民主”制度［２ ３。村民自治推动了我国民主政治的发 展，但是在实践中并没有完全进入正轨。随着这一制度的不断推 广与实施，存在的问题也日益突显。 （一）村民自治中“四个民主”发展不平衡 在村民自治发展过程中，民主决策、民主管理和民主监督虽 得到一定的发展，但与民主选举相比，还处于弱势地位，都存在 或多或少的问题。 近几年来，在一些村民自治搞得好的地方，民主选举得到了 不断完善。但对多数农村而言，民主选举的情况并不容乐观。在 现实中，有的村当选的非内定候选人会被乡政府审查掉，而落选 的内定候选人会被直接增补为村委会干部，有的村预选被取消， 甚至就不搞民主选举；有的村基层政府对民主选举干预过大村民 选举意愿难以实现，有的村民主选举搞形式，走过场等等，这些 现象让民主选举可望不可及。 按照法律的规定，村民参与决策主要通过参加村民会议来实 现。但在实践中有的村民会议难以召开，即使召开，一般也就是 由户主或家长参与，在某种程度上剥夺了妇女、青年的决策权， 与直接民主拉开了距离，在一些宗族势力强大的地区，村民代表 会议的代表往往被家族所占据，并不能真正代表并反映农民的意 愿，决策主体的不广泛和决策内容的不公正是亟待解决的难题。 民主管理主要通过村规民约、村务公开来实现。近年来有关村 民自治的信访量逐年增加，除了一部分反映村委会选举方面的问题 外，绝大部分反映的是村级财务不公开、农民群众不知情、村干部贪 污和挥霍公款、乡村干部违法行政等。有些政府官员传统的“官管 民”，“管贵民轻”的思想仍然严重存在，使得民主管理成为空谈。 作为村民自治制度的内部保障机制，民主监督是最为脆弱的部 分。在实践中有的村村民会议难以召开，村民代表会议制度没有被广 泛建立，因此靠村民会议或村民代表会议来监督，制约村委会的权力 往往落空。有的村民由于惧怕村干部的报复，农民“告状”或上访的 风险成本增高，所以民主监督的渠道不畅通，监督软化，致使村委会 权力难以受到制约。 （二）村“两委”关系紧张，乡村干部能力不足 村“两委”是村党支部委员会与村民委员会的简称，两委关系 主要表现为权力关系，即两者对权力的诉求。一些地方的村党组织为 维护自身的领导地位，对村委会提出的要求开展的活动不关心、不支 持，更甚者，当选的村委会干部与其存在分歧或磨擦时，村党组织便 采取孤立、抬杠、掌控财政权力等方式弱化村委会的地位和功能， 架空村委会的权力。村委会认为自己的权力是村民给的，无需向上 负责，因而不支持、不协助上级政权组织和村党组织的工作，村“两 委”的紧张关系，直接影响到国家的相关政策的落实。 （三）村民参与自治的素质和水平问题，参与积极性不高 目前在中国农村的实际政治运作中，多数村民群众一方面受自 身政治知识、经验、能力的限制，未能将法律、制度赋予他们的政治 权利完全兑现，对村庄公共事务的参与度明显不足；另一方面受传统 臣民政治文化影响较深，农民缺乏政治主动性并受到许多力量的左右 ］。另外，村民、村民代表法制意识不强，没有维权的意识．这使得 村民自治在实践过程中达不到预期效果，存在很多问题。 二、解决我国村民自治运行困境问题的对策 中国村庄治理面临的困境或问题各不相同，我们不可能设计 出能适用于所有村庄、解决村民自治面临的所有问题的方案或模 式，但村民自治必须要解决一系列最基础的、普遍性的问题。 （一）加强村民自治配套制度建设，完善冲突解决机制 １．完善法律制度建设 完善村民自治相关法律制度，为实行村民自治营造良好的 社会法制环境。在宪法原则的指导下，以法律的形式对村民自治 的性质、村民资格、村民会议、村民代表会议等的组成，以及村 民委员会与各种国家机关的法律关系作出明确的界定，以保证村 民自治制度依法进行，不受任何国家机关的干涉；研究制定有关 程序法，对村民自治中的选举、决策、管理、监督等程序进行立 法，保障广大农民能够依法自治，依法行使并维护自己的民主权 利；创设保障村民自治的救济制度。 ２．规范执法行为 按照法律和党章规定明确分工，使村民委员会和村党支部各自 履行好自己职权。保障村民的选举权和被选举权，支持村民会议进行 民主决策和民主管理。要坚持走群众路线，坚持在制度面前人人平等 的原则，坚持依法管理与说服教育相结合的原则，采取民主讨论的方 法、疏导的方法、说服教育的方法，而不是行政命令的方法、强制压 服的方法，建立严格的奖惩制度，全面推进村级民主管理。 ３．强化监督力度 村务监督委员会由村民会议直选产生，与党支部和村委会处于 平行的地位，主要的职能是监督村委会成员和监督村务的管理；各级 人大及其常委会要把贯彻实施《村民委员会组织法》作为一项重要的 政治任务来抓，加大执法监督力度，主动做好职责范围内的各项工 作。行政、司法机关要依照《村民委员会组织法》和有关法律的规 定，积极支持村民自治活动的进一步开展，对各种违法行为要及时严 肃查处，真正做到有法可依、有法必依，执法必严，违法必究，为村 民自治的发展和完善创造一个有利的法律环境。 （二）坚持村务公开，建立健全“四个民主”机制 村务公开是村民当家作主的真正体现，是村民自治的核心内 容。离开了村务公开，村民的自我管理、自我教育、自我服务、自我 发展和一切民主权利都将流于形式Ｅ４］。落实村务公开，必须要有一套 ，健全规范的制度作保障，如村民代表会议制度、村民委员会理财制 度、集体资产管理制度、项目招标承包公开制度、村务公开定期检查 制度等等。 （三）妥善处理好村委会和村党支部的关系 村“两委”的矛盾主要表现在对村级事务权力的争夺上，在处 理村两委关系失调的问题上，全国各地也作了不少有益的探索，其成 果主要有以下两种模式：“一肩挑”模式和“两票”模式。所谓“一 肩挑”模式就是村支书和村主任由一人担任的模式。县乡领导对这种 模式普遍看好，一些地区把这一模式当做制度创新而大力推广。“一 肩挑”模式在减少村干部的数量，减轻农民负担；简化两委关系，提 高村级组织的工作效率等方面确实发挥了作用。 “两票”模式就是党支部委员的选举先经过党员和村民以无 记名投票方式得到多数推荐后再由党员大会选举产生，亦称“两 推一选”。“两票”模式增加了党支部在村民自治中权力的合法 性，使党支部获得更多的民意支持，同时也使村党支部认识到自 身的权力、地位的巩固有赖于村民的信任度。这样就能使党支部 较好地实现对上级负责和对群众负责相结合。在目前不失为～种 解决两委关系失调的好方法［５］。 （四）创造有利于村民自治的氛围，培养乡村政治精英 １．提高村民的素质，强化自治意识 首先要加大农村的教育投入，普遍提高农民的文化素质，使 农民具备参与民主活动的能力。将经济建设与政治、思想文化建 设紧密结合，丰富乡村文化生活，注重培养农民自尊、自信、自 强、合作的精神和意识。其次要大力开展农村的思想政治工作， 建设农村的民主政治文化。通过有效的思想政治教育，把农民从 传统的宗族意识、权力崇拜意识、依赖意识、臣属意识、散漫意 识、自私观念和政治冷漠等落后观念中解放出来并形成主体意 识、权利意识、民主意识、法制意识等现代意识，使农民形成参 ・４３・
乡基层治理存在的问题和对策建议
乡村基层治理是指地方政府与农民自组织相结合，以多元方式保障农村社会经济可持续发展的一种管理模式。然而，乡村基层治理中依然存在一些问题，这些问题阻碍了农村社会经济可持续发展的进程。下文将介绍乡村基层治理存在的问题，并提出相应的对策建议。
问题一：基层组织建设薄弱
在乡村基层治理中，村委会和村民自治组织应该起到重要作用。但是，由于缺乏经费和管理能力，一些村委会和村民自治组织的建设相对薄弱。在这种情况下，很难有效地开展基层治理活动。
对策建议：政府应投入更多的经费和资源，支持村委会和村民自治组织的建设，提升其管理能力。同时，应该鼓励村民积极参与村委会和自治组织的建设和运作，以提高其运作效率和有效性。
问题二：基层决策机制不完善
在一些地方，村委会和村民自治组织缺乏有效的决策机制。一些村民质疑村委会和自治组织的决策是否合理和公正，导致一些决策难以得到村民的认同和支持。
对策建议：政府应该完善基层决策机制，鼓励村民参与决策过程。政府应该设立专业委员会，提供技术、管理和咨询支持，以确保决策合理和公正。
问题三：基层办事效率较低
一些村委会和自治组织对工作流程和管理能力缺乏思考和培训。因此，办事效率较低，影响了基层治理的推进。
对策建议：政府应该加强村委会和自治组织的工作培训，提高其管理和服务水平。政府应该支持这些组织通过引进先进管理经验和技术来改善运营效率，帮助实现基层治理的目标。
问题四：农村社会信用体系不完善
在农村社会经济发展过程中，缺乏信用体系对基层治理也存在一定的负面影响。许多农民往往不相信乡村基层组织，并将矛头指向难以信赖的基层组织，这也导致一些农民的合法利益难以得到满足。 对策建议：政府应该加强对现有的农村信用体系的监管，鼓励银行、保险、担保等机构进入农村，为农民提供更好的信用服务。与此同时，社会也应该加强信用体系建设工作，提高农民的信任和相信基层组织的信用等级。
农村基层民主自治实现难的成因与对策
刘 姣周 丽
（长江大学法学院湖北・荆州４３４０２０）
摘要改革开放三十年来，我国农村的基层民主建设取得了巨大的进步，党的十八大报告提出了完善基层民主制度
的重大任务。健全基层民主制度，发展基层民主，保障人民享有更多更切实的民主权利是刻不容缓的任务。
关键词农村基层民主 自治制度缺陷 完善 中图分类号：Ｄ６１６ 文献标识码：Ａ
１农村基层民主自治不利的成因 第一，村民的文化程度以及农村人口流动的负面效应。目 前我国虽然推行全民教育制度，但是农村教育的普及以及村
民的文化程度仍然十分堪忧。国家统计局２００８年公布的数 据显示，我国农村劳动力资源中，文盲占６．８％－，Ｊ、学文化程度
占３２．７％；初中文化程度占４９．５％；高中文化程度占９．８％；大 专及以上文化程度占１２．％。这些数据反应了我国农村人口文 化素质低的一面，就使得很多村民对民主毫无认识，在这种情
况下的民主选举和民主监督职能流于形式，成为摆设。 第二，传统文化的负面无形作用。长久以来的传统文化 在国民 ｔＳ，中都或多或少占有一定的地位，其中对农村居民的 影响更为深远。这使得许多的基层干部在进行农村公共管理 时，总采取应付和敷衍了事的态度。在民主选举中，他们往往
会抱有～一种“谁做都一样”的思想，良好的民主政治环境难以 形成，村中民主气氛低迷，民主生活也就更无从谈起。
第三，村官素质不高，大局意识不强制约基层民主治理。 现阶段，我国一些农村中，少数基层村干部的自身素质较低。 这主要表现在文化素质低，这也和农村的教育水平以及村官 的选拔方式有相当大的关系。同时，思想观念落后。文化素 质不高令其更难以提高自身的思想和转变自己落后腐化的观
念，推陈出新。作为一名基层工作者没有较高的文化素质和 较为先进的思想观念，能够带领基层组织不断向前发展吗？ 显然是不可能做到的。 第四，部分村规模过大，情况复杂，影响基层民主治理。村 民委员会组织法规定村民委员会是按照“便于群众自治”的原
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关于村民自治工作的调查报告
近年来，昆山市全面贯彻《中华人民共和国村民委员会组织法》，实行以“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”为主要内容的村民自治，采取多种方式规范村务公开和民主管理工作，有效促进了农村各项社会事业的健康发展。1995年、1998年和连续三次被国家民政部命名为“全国村民自治模范市”，初被全国村务公开协调小组命名为“全国村务公开民主管理示范市”。
一、加强领导，完善制度，提升工作水平
一是强化领导，抓考核。市委、市政府把村务公开和民主管理工作作为农村基层民主建设的重要内容，专门调整了村民自治工作领导小组成员名单和职责，党政统一领导，民政部门组织协调，市纪委、市委组织部、农办、妇联、共青团、计生委等有关部门共同参与的领导体制和工作机制得到进一步完善。同时，还把此项工作列入市委市政府年度综合目标之中进行严格考核，保障了村务公开民主管理工作有力有序深入开展。
二是培训动员，抓基础。村务公开民主管理是“三农”工作和建设社会主义新农村的基础，市委、市政府每年都坚持对村“两委”班子成员及其配套组织开展全面系统的培训，紧紧围绕《村委会组织法》、村民自治、村务公开和民主管理、村民自治章程(村规民约)四个重点内容组织脱产培训，及时组织学习“四议两公开”等基层民主管理的有
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效方法，大大提高了村级干部的民主管理意识，在广大村干部中筑牢了正确的自治观念、理财观念和民主管理观念。同时，在全市各村，利用村民大会、村民代表大会和走家串户方式向广大村民广泛宣传村务公开民主管理意义、方法和程序，提高群众参与村务公开民主管理的意识。同时，充分发挥市、镇两级机关干部作用，开展“基石工程”活动，下派农村工作经验丰富的机关干部脱产下村指导各项工作，为村务公开民主管理“薄弱村”治理工作打牢了思想基础，提供了人才支撑。
三是完善制度，抓落实。昆山市抓住村党组织班子调整，村委会换届选举后的有利契机，根据市委、市政府《关于进一步加强村务公开民主管理制度的意见》，修订《昆山市村务公开目录》，指导各村及时完善《村民自治章程》、《村规民约》等31项制度、明确村务公开监督小组和民主理财小组职责。指导各村在醒目位置设立了村务公开栏，公开面达到100%。一些条件较好的村利用现代远程教育设备，实施村务“即时公开”，建立村务公开电子档案，定期向村民或村民代表播放。在昆山市，只要是涉及“三农”工作的相关会议，市、镇领导都要进一步强调中办发17号文件精神，做到干部清楚，村民明白，从而使村务公开民主管理工作走上了日趋民主、规范的道路。
