郑志峰-PPP操作指南

中国政府和社会资本合作（PPP）产业服务联盟中国PPP产业大讲堂中国（PPP）产业大讲堂郑志峰QQ307976326推广和运用政府和社会资本合作（PPP）模式是我国社会经济发展到新阶段的需要：为进一步破除各方面体制机制弊端，解放和发展社会生产力（实施全面深化改革），与化解地方政府债务危机、促进新型城镇化建设、转变政府职能、创新预算管理、稳增长调节构惠民生、促进中国“走出去”战略等紧紧的绑定、深度融合。

它不仅是一次微观层面的“操作方式升级”（融资手段，原来的BT和BOT），更是一次宏观层面的“体制机制变革”（公共品供给机制和社会服务体系），是推进经济体制、政治体制、社会体制等全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的重要体现。

PPP项目操作流程（一）服务产品需求和条件初步分析PPP项目需求分析- PPP政策及原理需求是项目最本质基础，不论项目是出于政治需求还是市场需求，都要求需求长期而稳定。

（1）政治需求：国家发展战略/地方发展战略、政府提供责任的（客观必要性/政绩驱使）（2）市场需求：分析社会或民众对公共服务/产品的需求的客观性，如服务对象的现容量和未来容量增长水平、对服务质量现在的要求和未来的提升程度、对服务具有替代性产品现在的现况和未来可能出现的情况、国家和本区域社会经济发展趋势，政治对此项目需求程度有多少。

在经营性或准经营性项目中，需求应立足于市场本身，而非政府的规划和承诺；在政府全额付费和缺口补助付费的非经营性项目中，需求应基于项目的必要性，合法合规性以及政府财政支付能力。

避免重复建设、政绩工程、烂尾工程。

错误的需求评估方式：A：为促进项目实施或评估错误，对项目相关的前景过度高估乐观，如未来社会经济发展水平。

B：并将政府或领导干部的承诺当成市场需求，而没有注意政府有没有准备足够的资源来支持兑现自己的承诺，一旦出现与承诺相背的情况，政府兑现承诺的成本、意愿、能力是否能具备，如成本过高或意愿不足或能力有限，则违约必然发生。

（3）生产条件：PPP项目的生产条件，就是社会资本的商业机会。

分析制造公共服务/产品的生产条件，即分析政治条件、技术条件、财政资金状况，并找到自己在项目中承担的角色和作用。

2、PPP项目需求分析- 案例分析上海莘庄燃气热电冷三联供：2009年5月，华电集团上海分公司根据其战略规划在上海地区寻找市场投资机会，经与莘庄工业区管委会沟通、交流了解到莘庄工业区在燃煤供热系统改造方面存在迫切需求：（1）随着莘庄工业区内企业数量和规模不断扩大，莘庄工业区的供热需求不断增加，现有燃煤供热不仅在供应量方面满足不了新增长的需求，而且供应方式也存在诸多问题；（需要增加服务产品数量）（2）莘庄工业区原有燃煤供热效率低（需要提高运营效率）；供热效率低：锅炉容量小、热效率低，造成能源浪费、供热成本较高。

管理效率低：工业用汽的凝结水没有回牧，“跑冒滴漏”现象严重，热损失较大。

控制水平低：锅炉没有燃煤和蒸汽计量装置，运行人员凭经验控制燃煤量和送引风量，导致能耗较高。

（3）以为用户提供服务为主，收费较低，企业亏损较大，每年需补贴投人2000万元，财政负担沉重。

而且如果正在建的工业区西区如仍采用常规集中供冷热模式，财政负担也将进一步加剧（需要降低财政支出）；（4）原燃煤供热系统排放的硫化物、氮氧化物、二氧化碳等，对莘庄工业区排放限值形成挑战，己经达到园区排放限值，整体能耗改善迫在眉睫（节能减排需求）；（5）国家和上海市政府分別提出燃煤集中供热系统改造的要求，但改造工艺技术复杂、资金需求巨大、莘庄工业区人才储备不足，实施困难（需要引入企业改造资金和技术及管理，企业发现自己的商业机会）；（二）需求确定后进行项目发起1、PPP项目发起–政策及理论政府和社会资本合作项目有两种发起方式：政府发起或社会资本发起，但以政府发起为主。

（1）政府发起。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应负责向交通、住建、环保、能源、教育、医疗、体育健身和文化设施等行业主管部门征集潜在的政府和社会资本合作项目。

行业主管部门可从国民经济和社会发展规划及行业专项规划中的新建、改建项目或存量公共资产中遴选潜在项目。

（2）社会资本发起。

社会资本应以项目建议书的方式向财政部门（政府和社会资本合作中心）推荐潜在的政府和社会资本合作项目。

由社会资本发起的PPP项目，主要是因为项目可能不在政府预算或政府框架范围内，或项目需求及目标没有被政府有效识别。

2、发起项目需提交资料：新建、改建项目应提交可行性研究报告、项目产出说明和初步实施方案；存量项目应提交存量公共资产的历史资料、项目产出说明和初步实施方案。

注：目前各地政府推出新规划的PPP项目大都没做研究报告，跑马圈地现象严重。

（三）第三步对发起提交的PPP项目进行筛选1、PPP项目筛选–政策及理论对于政府各部门或社会资本发起提交的PPP项目。

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，对潜在的政府和社会资本合作项目进行评估筛选，确定备选项目。

从项目建设的必要性（是否符合社会经济和民众需求）、合规性（是否符合政策法规、是否符合发展规划）、可行性（经济可行性和技术可行性）、对项目实施方案进行可行性评估。

财政部门（政府和社会资本合作中心）应根据筛选结果制定项目年度和中期开发计划。

（四）“物有所值”论证－政府方用什么操作模式1、PPP项目“物有所值”论证–政策及理论“物有所值”就是比公共部门自行投资建设交付同样的服务使用更低的成本和获得更大的价值，少花钱，多办事，办好事。

判断物有所值的主要标准是相对于成本的效果，即物有所值是投人的成本与获得的效果之间的关系。

财政部政策要求PPP项目发起后政府需要牵头对项目进行评估论证，看是否需要采用PPP模式运作。

财政部门（政府和社会资本合作中心）会同行业主管部门，从定性和定量两方面开展物有所值评价工作，定量评价工作由各地根据实际情况开展。

定性评价重点关注项目采用政府和社会资本合作模式与采用政府传统采购模式相比能否增加供给、优化风险分配、提高运营效率、促进创新和公平竞争等。

定量评价主要通过对政府和社会资本合作项目全生命周期内政府支出成本现值与公共部门比较值进行比较，计算项目的物有所值量值，判断政府和社会资本合作模式是否降低项目全生命周期成本。

采用“物有所值评价”的应用优势“物有所值评价”的局限性理论上，政府在采购基础设施及公共服务的全过程中，要始终坚持物有所值，以维护公共利益最大化。

然而物有所值评价不但需要高质量的信息和数据，而且方法和流程较为复杂，耗时耗力。

狭义物有所值评价是对PPP模式与政府传统采购模式进行比较，其前提条件是，无论采用哪种模式，项目都会及时实施。

但假如政府缺乏资金，那么项目如采用传统模式则要若干年之后才能实施，而采用PPP模式可以立即实施，项目越早投人运营，公众就会越早享受其带来的社会效益，获得社会效益的时间价值。

这种现象在发展中国家极为突出。

可以设想这样一个情景：虽然政府采用传统釆购模式比釆用PPP模式效率更高，成本更低，但是政府当期缺乏资金，无力实施经济社会发展急需的项目。

那么，采用PPP模式，引人社会资本，尽早实施项目带来的效益本身将足以超过因采用PPP模式所增加的投人，因而也实现了物有所值。

实践中，许多发展中国家因为缺少资金就采用PPP模式，并没有进行物有所值评价。

2、PPP项目物有所值论证–案例（1）定性评价（从财务和风险角度评估）〖优化了风险分配〗此外，PPP模式使得在受制于法律约束和公共利益考虑的前提下，每个可识别风险均独立的分配给能够以最小成本、最有效管理的一方承担，从而实现了风险的最优分配以及项目价值的提升。

总体来说，项目公司作为项目投资建设运营商承担了项目大部分风险，其通过加强内部管理、购买商业保函及保险等手段在最大程度上规避了未来可能涉及的风险。

政府作为项目监管方，会从保护和促进公共利益的立场出发，负责项目总体策划，理顺各参与机构之间的权限和关系，为项目防范风险提供了有利保证。

提升服务质量和效率PPP模式下，社会资本方的技术经验整合、服务创新激励、项目协议约束付费与绩效捆绑机制，都将激励社会资本提高项目实施效率、改进管理和提高绩效水平，从而降低公共服务提供成本，提高公共服务质量。

项目的监管机制与监管需求也进一步要求政府加强项目履约管理，公共管理能力得到提升。

在莘庄PPP项目中，可行性缺口补贴在一定程度上激励了项目公司在建设管理方面提高要求，以最佳的效率完成项目投资建设工作，满足与项目建设进度挂钩的补贴发放条件。

同时，供用热/冷合同及《购售电原则协议》约定了项目产出具体标准及相应付费方案。

项目公司为获得最大收益将依据相关合同对项目产出进行严格质量把控并最大限度提升工作效率。

华电集团的先进管理经验，相对于传统政府提供公共服务的操作模式，将为项目带来更佳的公共服务水平。

（2）定量评价〖降低了财政支出〗首先，运用PPP模式操作项目可以将政府短期内无法承担的初始投资转化为社会资本投资和政府或最终用户的长期付费，减轻用户分散化资本投资，降低政府财政负担。

在莘庄项目中，总投资约9.8亿元人民币，其中项目公司自有资金8000万元，可行性缺口补贴包括清洁基金清洁发展委托贷款2.8亿元和上海市财政局补贴2000万元，商业银行贷款6亿元。

多元化的融资模式为地方政府减轻了16亿元的近期投资预算。

〖降低了服务产出成本〗其次，社会资本方负责项目运作将使其有更大动力通过降低成本提高自身收益水平，克服政府提供方式下预算体制缺陷导致的成本管理问题，从整体上降低项目全生命周期成本。

华电集团参与了项目前期工作，保证项目的技术和经济可行性，缩短了前期工作周期，降低了项目前期费用。

后续的建设运营阶段，项目公司在保证产出达标的情况下，也会尽可能降低成本以提高收益，这使得华电项目的全生命周期成本控制在相对较低的水平。

提高了投入产出的效率。

（四）项目识别第四步“商业模式开发”论证－企业方用什么商业模式商业模式开发是PPP项目中的重要一环，通常是指投资方根据政府对项目的总体规划和要求提出具有竞争性的商业计划，关键是要对项目的定位、自身开发能力、盈利模式和融资能力取得综合平衡。

一个符合政府想法、兼顾创新、安全和灵活的商业模式是在项目初期打开沟通渠道、占领先机的有效方式。

（五）项目识别第五步“财政承受能力”论证1、PPP项目“财政承受能力”论证–政策及理论为确保财政中长期可持续性，财政部门应根据项目全生命周期内的财政支出、政府债务等因素，对部分政府付费或政府补贴的项目，开展财政承受能力论证。

“财政承受能力论证”是指识别、测算政府和社会资本合作（PPP）项目的各项财政支出责任，科学评估项目实施对当前及今后年度财政支出的影响，为PPP项目财政管理提供依据。