农村集体土地腾退中政府行为的边界——以北京法院审理的23例帮拆案例为样本

[摘要]农村集体土地腾退作为区别于强制征收的特殊模式，是将村民集体自治与国家规范土地合理利用相衔接的关键点。从北京法院审理的腾退司法案例中可分析得出，帮拆行为作为腾退进程中的重要组成部分，是集体土地使用权转变过程中，非行政机关直接介入的以实现政府土地规划目标的强制腾退行为。规范该过程中政府的行为便成为村民自治权充分有效行使的前提，政府应当积极履行指导、协调、监督等非直接参与的服务型职能，方可减少腾退纠纷，降低行政诉讼败诉风险。同时应当完善村民自治规则，并构建自治解决腾退问题的上位法，以期协调公共利益与个体权益，推进国家治理体系和治理能力的现代化。[关键词]土地腾退；决议权；团体自治；依法行政[中图分类号]D922.3[文献标识码]A󰀃󰀃[文章编号]1008-8628（2021）01-0047-09我国的土地权利制度是农村问题的重要内容，也关系整个国家经济和社会的发展，而公共利益和个体权益的协调平衡一直以来都是土地使用权转变过程中的核心问题。新修订的《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）明确界定了土地征收的公共利益范围，体现了村集体内村民的自治权扩大的趋势，从而使得农民对土地享有的增值收益权更具保障性。国家对集体土地征收的步伐随着城市化的推进逐渐加快，土地征收的现状也出现一系列社会问题，如“卖地式”土地财政、征地上访事件频发等。土地腾退模式便应运而生，该模式主要表现为村民通过自下而上的自治方式向集体交还土地使用权，区别于对土地使用权强制征收的模式，土地腾退更加强调集体成员权的行使和对民主自治的依托。在集体土地腾退中，为提高腾退效率，村委会或其他村民集体经济组织在政府的指导协调下，实施各类“帮拆”行为，但该过程极易引发各类法律纠纷。由于这种新型腾退模式被广泛应用于北京农村集体土地与城市土地连片开发的规划过程中，主要集中在北京地区。故本文以北京法院审理的23个帮拆案例为中心，探究“帮拆”行为的法律性质和基本内涵，讨论政府可能面临的多种涉诉风险，并对厘清行政机关在腾退工作中行为的边界，完善腾退中村民自治规则提供有益的思考。一、问题的提出通过对23个案例（见表1）的统计分析，可以看出集体土地腾退案件虽牵涉政府、开发公司、农村集体组织（村委会、村民代表大会）、集体组织内的成员等多方利益主体，但争议冲突的最终落脚点大多是󰀁󰀁[收稿日期]2020-12-29󰀁󰀁[基金项目]北京市教育委员会2018年度社科计划重点项目（SZ201811417029）。[作者简介]张亦铭（1997—），男，河南信阳人，北京联合大学硕士研究生，研究方向：民商法学；郭娅丽（1969—），女，北京联合大学应用文理学院法律系教授，法学博士，硕士生导师，研究方向：民商法学。农村集体土地腾退中政府行为的边界———以北京法院审理的23例帮拆案例为样本张亦铭，郭娅丽（北京联合大学应用文理学院，北京100191）第36卷第1期2021年1月Vol.36.No.1Jan.2021广西政法管理干部学院学报JOURNALOFGUANGXIADMINISTRATIVECADREINSTITUTEOFPOLITICSANDLAW

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以行政机关为被告的行政诉讼。而且，行政诉讼的原告，即腾退滞留户均认为村集体没有借助自治途径处分个人财产的法律依据，不认可村民代表大会产生的决议结果。因此，若要最大程度地减少滞留户与行政机关之间的腾退争议，降低涉诉风险和行政机关败诉风险，从而推进土地腾退效率，实现城市土地规划与合理利用的公共利益，除了土地安置补偿协议的公平合理之外，还应当从规范政府及相关部门的行为这一关键点着手。首先，要明确政府在腾退工作中的行为边界。根据北京市城市规划的总体目标和要求，政府本应是作为指导土地腾退工作的角色，但腾退过程中发生的各种矛盾使得实践中政府面临较大的涉诉风险，且一些行政机关如海淀区人民政府、朝阳区东坝乡政府、房山区迎风街道办等还因腾退工作中不当的行政行为而导致败诉，故政府在腾退进程中的地位、作用及权力行使范围仍有待厘清。其次，在厘清政府行为边界之前，应当充分把握村集体实施的“帮拆”行为的性质。即整体归纳集体腾退过程中“帮拆”行为的实施主体和具体内容，在腾退进程中起到什么样的作用，相关法律性质应当如何界定。此外，自治解决腾退问题缺乏上位法依据和统一的村民自治规则。判决书中法院对村集体以自治方式解决帮拆问题的合法性并未直接提及，但从法官对案件的认定过程中可以看出，23个案例判决中法院对该模式的合法性均未予以否定，因而村集体通过自治途径对滞留户的房屋进行帮助腾退的法律依据仍需探讨，同时针对集体土地腾退提出相对统一的村民自治规则有助于明确村集体和行政机关之间的行为边界。表1󰀂北京法院审理的23个集体土地腾退案例败诉方村民（一审原告）村民（一审原告）海淀区人民政府（被告）村民（原告）村民（一审原告）村民（一审原告）海淀区人民政府（一审被告）海淀区人民政府（一审被告）村民（原告）村民（一审原告）朝阳区崔各庄乡政府（被告）房山区人民政府（被告）村民（原告）村民（一审原告）村民（一审原告）朝阳区崔各庄乡政府（一审被告）朝阳区东坝乡政府（被告）村民（一审原告）村民（原告）村民（一审原告）村民（一审原告）朝阳区某食品厂（一审原告）村民（一审原告）序号1234567891011121314151617181920212223案号（2015）三中行终字第00736号（2015）三中行终字第00652号（2015）四中行初字第1111号（2015）朝民初字第25898号（2016）京03行终00031号（2016）京03行终00036号（2016）京行终3167号（2016）京行终3169号（2016）京0105行初282号（2017）京03民终2245号（2017）京0105行初209号（2017）京0111行初251号（2017）京0105行初725号（2017）京03行终405号（2017）京03行终477号（2018）京03行终315号（2018）京0105行初65号（2018）京02行终833号（2018）京0105行初149号（2019）京03行终621号（2019）京03行赔终109号（2019）京03行终256号（2019）京03行终472号法院层级北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院北京市第四中级人民法院北京市朝阳区人民法院北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院北京市高级人民法院北京市高级人民法院北京市朝阳区人民法院北京市第三中级人民法院北京市朝阳区人民法院北京市房山区人民法院北京市朝阳区人民法院北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院北京市朝阳区人民法院北京市第二中级人民法院北京市朝阳区人民法院北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院北京市第三中级人民法院诉讼类型行政诉讼行政诉讼行政诉讼民事诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼民事诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼行政诉讼裁判文书类型行政判决书行政判决书行政判决书民事判决书行政裁定书行政裁定书行政判决书行政判决书行政判决书民事判决书行政判决书行政判决书行政裁定书行政判决书行政裁定书行政判决书行政判决书行政判决书行政判决书行政判决书行政判决赔偿书行政判决书行政判决书腾退原因区域规划环境治理区域规划环境治理区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划环境治理区域规划区域规划环境治理区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划区域规划腾退模式非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退非自愿腾退

48二、土地腾退中村集体和政府行为的法律性质分析村民自治规范的构建和政府行为边界的明确，均以腾退过程中双方行为性质的分析为基础。其中，帮拆行为的界定及法律性质分析是探究土地腾退问题的逻辑起点，以自治方式处分村民个人财产的法理依据，则是腾退模式得以广泛运用和长期存续的必要条件；而对政府直接实施导致其败诉的各类行为的归纳分析，是整体把握行政机关介入腾退工作合理尺度的参照。（一）“帮拆”行为法律性质的界定从23个司法案例可以看出，每个土地腾退纠纷均存在“帮拆”行为，原被告围绕该行为产生了较大争议。如表1案例10中，北京市第三中级人民法院审理的安某、叶某与北京市朝阳区来广营乡人民政府帮拆纠纷案①，原告提起上诉并认为政府实施了强拆行为，要求恢复住房原状。庭审中来广营乡政府表示，北湖渠村委会根据村民大会做出的决议实施帮助腾退，该决议是为了集体产业发展和广大村民利益，滞留户拒绝腾退的行为严重影响北湖渠村及全乡的城市化进程，且会议内容明确经多方协调仍不进行腾退的滞留户，村委会将采取有效措施帮助其腾退搬迁，然而滞留户在其房屋被拆除后以乡政府为被告提起行政诉讼。该案中北湖渠村委会组织村民大会对滞留户的腾退事项进行决议，各个村内成员以该集体会议为依托，行使集体成员权，实施决议行为，实现以自治方式解决腾退问题的目的。根据表1中整理内容，仅1个案例②（表1中第12号案例）的帮拆主体为政府，其他22个案例的帮拆主体均为村集体，故可对腾退中村集体的“帮拆”行为作以下界定。第一，帮拆行为的实施主体是非行政机关。腾退工作中的帮拆环节虽是由村集体或集体经济组织直接实施，但均是在上级主管部门区域规划后的统筹指导下进行，以间接介入的方式实施本应由行政主体直接实施的强制腾退行为，以求更好地实现腾退目标，其目的是为了弱化行政权力在强制腾退行为中的表现，以求减少或避免社会矛盾的激化。故帮拆行为是通过非行政主体的介入，来实现本应由行政主体完成的强制腾退拆迁目的。第二，帮拆行为的具体内容是村集体行为而非个人行为。“帮拆”在字面上虽然大多被理解为帮助拆迁，但其本质仍是在村民非自愿拆除的前提下，由村集体强制滞留户进行拆迁。一般情况下是指村集体按照团体自治的模式，组织村民集体大会，村民按照特定的民主表决机制，以实施团体性决议行为方式行使集体成员权，协商制定出具体的帮拆实施细则，并在公示期届满后采取有效措施帮助腾退。故，帮拆行为的本质是强制腾退行为。第三，从意思表示角度理解。在农村集体土地使用权的转变过程中，土地腾退的帮拆实质上是对村集体内农民个体真实意思表示的背离，是由村集体直接介入、行政机关间接介入的强制腾退行为，但在实践中能够大大提升腾退拆迁的效率，从而实现公共利益所指向的城市整体规划目标。因此，帮拆行为是农村集体土地使用权转变过程中，非以农民个体意思自主决定的拆迁腾退行为。（二）自治方式处分个人财产权的法理分析对腾退帮拆行为的基本性质作出明确界定之后，需要对土地腾退中这种以自治方式处分个人财产权的形式进行具体分析，村集体行使自治权的基础是集体成员权，而集体成员权以决议行为为主要表现形式。集体经济组织中的每位成员都享有成员权利，集体成员权是特定村集体内的村民享有的兼具“身份权性质和财产权性质”的权利[1]。“成员所直接支配的利益是身份利益，财产利益由此派生”[2]，集体财产由集体所有，与个人财产相分离，任何集体成员中的单一个体不能要求分割集体财产，集体利益由集体成员共享。然而，实施民主性的决议行为是行使集体成员权的重要途径，《中华人民共和国民法①安某、叶某与北京市朝阳区来广营乡人民政府恢复原状纠纷案，案件字号：（2017）京03民终2245号。②胡某与北京市房山区政府迎风街道办事处房屋拆除纠纷案，案件字号：（2017）京0111行初251号。农村集体土地腾退中政府行为的边界———以北京法院审理的23例帮拆案例为样本张亦铭，郭娅丽

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