住房保障制度的国际间比较

住房保障制度的国际间比较

我国当前面临的低收入群体住房问题，可以说是一个体制建设问题。本文通过对国际住房保障制度的比较分析，立足于我国的具体国情与国际经验的启示与借鉴，为我国住房保障体制的完善提出建设性的建议和措施。

关键词：住房市场 住房保障 住房政策

住房保障政策的国际经验及理论依据

房屋政策的先驱当尼逊(Donnison, 1967，引于Doling, 1999)提出三种政府在房屋政策中的角色：雏生(embryonic)型、社会(social)型及全面责任(comprehe nsive)型。按此理论模型，大部分发展中国家可划分为雏生型的房屋政策，它们对低收入住户的住房问题较为被动，如巴西、墨西哥、泰国、印度等国家。在采用这个政策的发展中国家中，在未有巨大问题爆发前，大多是项目式的临时措施，容易无疾而终，缺乏系统和有力的政策，与此同时，即使有相关的政策又缺乏执行力度，分析这类型的国家的住房保障问题，对我国而言，不仅是因为经济发展的所处阶段类似，而且在政策的执行过程中出现的问题也有相同的地方。作为社会型采用房屋政策的国家和地区，如英国、美国和大多西欧国家，以及中国香港特区，这些国家和地区是以社会发展及社会公义为政策的出发点。在现实的住房保障政策选择上属于社会型的房屋政策的国家，如荷兰、德国、瑞典以及新加坡，对住房市场的全方位介入和控制，是全面责任型住房政策的代表。

当尼逊的理论假设这三个模型是受制于经济发展，属于一种阶段论，所以随着经济发展，不论各国政治、经济和文化如何变化，都会逐一经历这三个阶段。这对属于不同经济发展阶段的国家都有较强的借鉴意义，对我国来说也不例外。

国外住房保障政策与实施措施

当氏提出其理论时其焦点集中在欧洲各国，不同国家在住房保障政策的目标、低收入户住房政策在整体房屋政策中的角色、确定资助对象及确保资助效率的方法、房屋建造及提供方式、财政及融资安排等都有不同的侧重点和选择。当时正值西班牙、葡萄牙和希腊处于急速城市化的进程中，房屋被视为是一种社会的消费，而不是生产或者投资，被认为会拖慢经济增长。因此政府倾向采取消极的态度面对住房需求和需要，视为经济发展的阻碍，低收入户要自己寻求解决房

屋需求的方法。

当尼逊提出的社会型(social)的政府房屋政策是以英国、美国、加拿大、瑞士、澳大利亚等国作为蓝本，它们的共同特点是政府的主要角色是照顾市场无法满足其住房需要的人群，如老人、失业者，单亲人士，外来工等，因为他们在劳动市场已经处于不利位置，更难以在自由的房屋市场中满足住房需要。当氏提出的全面责任(comprehensive)型是指政府承担起满足所有市民的房屋需要的责任；政府不视这种责任为经济发展的包袱，反而认为这是经济发展的重要组成部分。政府的干预是长期而不是短暂的，是根据需要和资源，作出长线的规划，确保长期有足够的房屋供应。属于这种模型的政府包括瑞典、荷兰、德国等。

发达国家住房保障制度概要分析

（一）美国的住房保障制度

一是美国在住房保障方面使其各项保障措施法制化。美国联邦法律规定，住房政策的着力点和住房管理部门的主要任务是帮助低收入家庭解决住房问题。自20世纪30年代开始先后出台《住房法》、《住宅抵押贷款法》、《国民住房法》、《住房与城市发展法》、《国民可承担住宅法》等法案，对低收入群体的住房保障做出相关规定。二是发达的房地产金融是美国住房保障的制度基础。三是政府还采取了一系列优惠措施鼓励个人买房，如对购买住房实行贴息贷款和贷款保证，采取减税政策等。

（二）新加坡的住房保障制度

新加坡是东南亚地区解决住房问题的典范，在住房保障制度方面很有本国特色，其住房的建设与分配并不完全通过市场来实现，而是通过政府强力干预和介入。一是实行住房公积金保障制度。公积金制度是新加坡于1955年建立的一项强制储蓄制度，由雇主和雇员共同缴纳，以解决雇员退休生活保障问题。二是分级提供公有住宅补贴。严格按家庭收入情况来确定享受住房保障水平，住房短缺时期只有月收入不超过800新元的家庭才有资格租住公用住宅。三是公有住宅的合理配售政策。起初，政府采用登记配售，以登记的先后顺序出售，后来改为定购制度。每季度公布一次建房计划，定购并申请房屋的人就进行抽签，中签后经过购房审查交付订金，后随即签订购房合同，并交付房价的首付款。一般等两年多就可以住上新房。这种办法缩小了各地区、各类型住房的供求差距。

（三）瑞典的住房保障制度

作为福利国家的先驱，瑞典等北欧国家在住房制度方面，强调以市场配置住房资源为主体，同时实施比较广泛的住房社会保障政策，把出租住房和合作住房

作为满足社会各阶层住房需求的长期策略。为解决中、低收入阶层居民的住房问题，政府为住房建设筹集资金、提供贷款，并通过优惠利率和补贴，使房屋成本保持在合理的水平上；同时，通过提供长期住房信贷、建立抵押贷款机构等方式支持居民买房。此外，政府还运用利息补贴、住房津贴和税收补贴等住房补贴政策，使占家庭总数50%的低收入家庭获得住房补贴总额的85%。其在住房保障方面的全民性和具体举措取得了令人瞩目的成就。

我国住房保障制度概要与特点

在我国现行住房政策条件下，住房供给主要涉及四个方面：即通过商品房来解决高收入者的住房需求；通过经济适用住房政策来解决中低收入者家庭的住房需求；通过廉租住房政策来解决没有购买能力的低收入者的居住需求；通过限价房满足夹心阶层的住房需求。为此，各地逐步建立起了以经济适用住房制度、廉租住房制度和住房公积金制度为主要内容的住房保障政策的基本框架，2007年开始实施限价房政策。我国主要通过这四个供给渠道解决了部分中低收入者的住房问题。在法制建设方面，基本以政策法规为主要形式，缺乏相关法律。

（一）我国的住房保障国情与国际比较具有特殊性

根据相关研究学者的总结概括，直接影响住房问题的“六大国情背景”是指人多地少、人口继续增长、城市化进程加剧、经济高速增长、城乡收入差异严重、家庭规模小型化等6个明显体现现阶段我国发展背景与特点且与住房问题直接相关的因素。

这六大因素对我国住房保障问题提出了严重的挑战，这是其他任何国家都未曾有过的国情。这六大国情导致一对在短时间内难以调和的矛盾，即刚性需求快速增加、供给有限与实际购买力处于低水平的矛盾，这就给住房保障带来更大的压力。同时，我国在住房市场和住房保障方面的法制建设不足。在前文提到的西方发达国家中如美国有《住房法》，日本有《公营住宅法》等，这些国家从法律上保证了住房保障制度的构建、完善。

（二）我国对住房保障投入力度不够、住房保障执行标准不明确

1997年到2005年中，从1999年开始我国经济适用房每年新开工面积和销售面积在住宅总面积中所占比例越来越小，呈现下降趋势，到2005年只占6%左右，每年新开工面积和销售面积连续9年总量累计分别为13.65%和13.58%。与经济适用房当初设想20%有一定的差距。在廉租房方面也存在资金投入小，资金来源不稳定的问题。在政府财政补贴目标方面，评价的标准不够准确，就整个社会来说，我国还没有一个权威部门来判定家庭的收入标准。

（三）我国住房金融机构组织体系不健全

目前，我国开展住房金融的主体是各国有商业银行和其他非银行金融机构的房地产信贷部。从住房金融的宏观层面上看，各金融机构没有形成一个既有竞争又有协作的统一整体，尤其缺乏一个权威专业性的住房金融控制中心，并且住房融资渠道少，信用方式单一，金融工具缺乏。同时，住房公积金制度的内在体系和外在环境存在一些问题，使这项旨在让中低收入居民互助购买住房的政策没有体现向低收入家庭的倾斜和支持。往往是有能力买房的人能享受到这项政策，而无能力买房的低收入家庭根本享受不到这项政策。结果造成低息贷款税费减免的最大受益者是有购房能力者。实际上让不少中高收入者得到了更多的政策支持这是不合理的，同时住房公积金还存在只能用于买房不能用于租房的缺陷。

国际住房保障制度对我国的启示与借鉴

（一）构建完善的住房保障法律体系

针对我国住房保障存在的问题，制定出符合我国国情的统一的住房保障法规，比如《住宅法》、《住房保障法》，从立法上规定住房保障的对象、保障标准、保障水平、保障资金的来源、专门管理机构的建立，以及对骗取保障优惠的行为予以严惩等。各地方应当结合本地经济发展的实际，制定出地方性的住房保障法规，并针对住房保障的不同对象，提供多种不同方式的住房保障。在住房保障对象的界定方面，采取有效的进入、退出管理办法，规定当地居民收入发生变化以后，保障措施也要相应的发生变化。比如原廉租住房的居民，收入达到中等收入水平后，就应当严令搬出，否则将采取法律手段予以解决。住房保障法规的建立，将给经济适用房政策、廉租房供应政策及租金货币化补贴政策、限价房政策等提供重要的法律支持，更为关键的是将成为我国住房保障体系逐步完善的重要保证。

（二）健全以政府为主体的住房保障多层次体系

在住房保障目标的政策选择方面，政府要正确认识到住房的双重特殊性，不能是成为纯粹的投资品和消费品，对于不能通过市场来解决自身住房问题的居民来说，要提供给他们带有一定公共性质的住房，特别是为数众多的中低收入家庭。西方国家虽然主张自由竞争、市场调节，但在住宅建设上政府却用各种方法进行干预，而且是干预力度很大。住房保障在一定程度上带有公共政策的成分，政府必须成为住房保障体系的主体。

在具体执行层面上，保障对象的住房支付能力是有层次性的，住房保障的体系也必须具有层次性。为保证这种层次性的实现，政府必须建立严格的收入划分标准和资格审查制度，规定不同收入标准所能享受到的保障待遇，从而控制不同

保障手段和水平的适用对象与范围。当居民家庭收入改变后，待遇也要随之改变，以避免其过度享受福利待遇。必须继续寻求当前的经济适用住房制度、廉租住房制度、限价房制度的供给模式的层次细化，使要真正保障的对象在相应的制度当中给以保障。

（三）完善相应的住房金融体系

我国的住房金融已有了相当规模的发展，但是仍滞后于房地产业的发展，在住房保障方面配套的金融措施也是滞后。首先是在解决政策性住房金融发展滞后方面的问题，可借鉴日本，向中低收入家庭发放低息住房金融公库贷款，建立除住房公积金贷款以外的直接面向中低收入家庭发放的低息或无息贷款；其次是建立政策性住房抵押贷款风险担保机制，低收入家庭贷款缺乏担保主体，如美国在20世纪80年代便建立联邦住宅管理局，对房屋抵押贷款实行担保；再次加大参与住房金融的机构，采取私人金融机构和政府金融机构相结合的体制，减少烦琐手续，设置采取与贷款利率不同的相应优惠利率。

参考文献：

1.施育晓.低收入人士住房政策.中国政府门户网站，2005

2.发达国家和地区的社会保障性住宅建设体系介绍.中国地产网，2006