城市总体规划中综合防灾的若干思考王志涛苏经宇【摘要】城市综合防灾规划是从源头上解决城市安全问题的重要途径。
为了完善城市总体规划中综合防灾的编制内容与方法，本文在分析了我国城市综合防灾规划编制现状及存在问题的基础上，探讨了城市总体规划中的综合防灾规划定位、编制原则与编制流程，并针对总体规划纲要和规划编制两个阶段，从城市灾害风险评估、防灾目标制定、区域防灾协调发展、城市用地适宜性评价、应急保障基础设施规划及避难场所等方面分别给出了规划内容与对策建议，期望为今后我国城市综合防灾规划的编制提供借鉴。
【关键词】综合防灾；总体规划；防灾对策1．引言从古至今自然灾害一直与人类社会的发展同行，尤其是近些年来，地震、暴雨、泥石流、低温冻雨等灾害更是频发。
我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，据民政部统计，1993至2009年我国因灾直接经济损失平均每年超过2600亿元人民币，约占当年GDP比例2.2%，远高于发达国家0.5%左右的水平，自然灾害已成为制约我国城乡可持续发展的重要因素[1]。
2011年，国务院办公厅发布了《国家综合防灾减灾规划（2011～2015年）》，其中明确提出我国年均因灾直接经济损失占国内生产总值的比例控制在1.5%以内的目标[2]。
党的十八大报告中也将加强防灾减灾体系建设，提高气象、地质、地震灾害防御能力作为一项重要任务提出，可以看出，防灾减灾工作任重道远。
当前，我国正处于快速城镇化阶段，中国城市发展报告（2012）显示，2011年中国城镇化率达到51.27%，到2020年前后将超过60%[3]。
在保障城镇化水平快速发展的同时，需要同步提升城镇化质量，城镇防灾水平应作为衡量城镇化质量的一项重要指标。
从灾害风险角度来看，城市规模越大其面临的灾害风险也越高，经济愈发达地区，愈易于形成大灾和巨灾[4,5]。
因此，在快速城镇化过程中积极开展防灾减灾工作，同步提升城镇防灾水平有着重要的意义。
吴良镛院士认为：如今不仅不能忽视建筑与城市的安全问题，而且要从规划布局上对可以预防的方面予以更根本的考虑[6]。
因此，在城市总体规划阶段即开展综合防灾规划，将城市防灾目标作为城市总体规划需达到的目标之一，强调生命优先，安全优先，强化综合防灾对城市规划与建设的限制性条件，对于保障城镇化进程中的城市安全与可持续发展有着重要的意义。
基于上述原因，本文就城市总体规划中综合防灾规划的定位、规划纲要及规划编制阶段需重点开展的内容及相关对策进行了探讨，以期推进我国城市综合防灾规划的编制与发展。
2．综合防灾规划在总体规划中的定位2.1 我国城市综合防灾规划编制现状城市综合防灾规划是通过统筹考虑各种灾害对城市发展的影响，找出不同种类灾害在防灾减灾规划方面存在的交叉点，提炼其防御对策与措施的共性因素，并运用规划设计手段科学地降低城市灾害综合风险，达到保障城市安全与可持续发展的目的。
戴慎志教授从体系范畴角度将城市综合防灾规划分为全方位的城市综合防灾规划和城市总体规划中的城市综合防灾规划两种类型[7]，目前来看这两种类型的综合防灾规划编制效果并不理想。
在全方位的城市综合防灾规划方面，由于我国在灾害管理体制上缺乏主体，导致其地位不明，编制进程缓慢，规划成果很少[7]，而以按照灾害类型部门分工负责制定的单灾种防灾规划为主。
如此一来，由于缺乏上位规划的统一协调与指导，使得各单灾种规划编制内容难以协调甚至相互矛盾，防灾资源重复建设，严重影响了国家在防灾减灾方面投入的合理性和有效性。
在城市总体规划中的城市综合防灾规划方面，目前来看仍是一个短板，一般只是将消防、人防、抗震等单灾种规划的原则、方针等基本要求简单罗列到一起，并没有将城市发展对防灾的实际需求作为必要条件对总体规划进行反馈，所给出的一些防灾对策和措施也只是总体规划完成后进行的消极补救，从而导致规划成果可操作性差，实际作用效果不明显。
2.2 综合防灾规划与总体规划关系分析与定位在我国，城市总体规划是引导城市空间发展的战略纲领和法定蓝图，是一定时期内城市发展目标、发展规模、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署和实施措施，综合防灾规划是其中的专项规划。
在这方面我国与其他国家做法有些差异，如日本的防灾规划和总体规划是并列关系，在规划编制过程中相互协调，甚至在某些强制性要求方面防灾规划可以修改总体规划。
作者认为，城市综合防灾规划与城市总体规划两者之间应该是辩证统一的关系，它们之间相互关联、相互影响和相互制约（图1所示）。
首先城市总体规划要从宏观战略高度指导综合防灾规划，是综合防灾规划的依据，其所确定的城市总体目标、性质等对综合防灾规划具有约束性，并对综合防灾规划的原则与方针提出要求。
其次，城市综合防灾规划则从防灾限制性要求角度对城市总体规划提出反馈，对城市不适宜用地的发展方向及不利于安全的空间布局提出反馈，并将各种应急保障基础设施（如应急供水、应急供电和避难场所等）作为强制性要求在总体规划中得到统一部署，同步实施。
通过上述关系分析，也就明确了城市综合防灾规划在城市总体规划中的定位，它是城市总体规划的专项规划，要服从于总体规划的安排，但需要从防灾角度提出限制性条件并进行反馈，为城市总体规划科学系统地配置整体防灾资源提供支撑。
图1 城市总体规划与防灾规划关系示意图3．总规中综合防灾规划的内容与对策按照上述讨论的城市综合防灾规划定位以及总体规划编制程序，下面重点探讨总体规划中综合防灾规划的编制原则与流程，在此基础上分别针对城市总体规划纲要和规划编制两个阶段综合防灾的内容和对策提出若干建议。
3.1 编制原则随着我国经济文化水平的大幅提升，民众对城市安全的要求也越来越高。
因此，在城市总体规划编制时，应预先或同步开展安全减灾相关专项研究，摸清城市潜在灾害底数，提出有针对性的规划方案与对策。
规划编制时，需遵循以下原则：1．防灾内容编制前置原则预先开展综合防灾专题研究，科学、客观地评价城市灾害风险，并全面评估城市对于各类灾害的抵御能力，在城市安全方面的承载能力，确定城市在规模扩大、空间拓展、结构调整方面不得逾越的安全门槛。
2．确立城市安全常态化建设原则，改变“重救轻防”的观念城市综合防灾应包括灾害预防、应急和恢复的全过程，规划的重点在于趋利避害，而不只是应急救灾和事后补救。
因此，需要保障防灾建设与城市建设同步进行，防止“头痛医头脚痛医脚”，避免城市建设中出现“防灾欠账”。
3．协调多学科、多部门的防灾要求，搭建统一平台城市综合防灾规划涉及多领域，具有高度复合和交叉的特点，规划编制的重点在于对各个城市安全领域的要求进行统筹协调，所以要在不同阶段组织不同学科和部门的专家论证，科学稳妥地推进城市综合防灾规划的编制。
3.2 编制流程针对不同城市的灾害背景，收集历史上灾害影响相关基础资料，据此开展城市灾害风险评价；根据风险评价结果并结合城市现状与发展需求提出城市综合防灾目标，并在此目标的指引下开展综合防灾规划编制；编制过程中需与总体规划进行协调，并重点从城市土地利用方案调整、城市防灾空间布局优化、应急保障基础设施规划建设技术要求等方面提出反馈意见（图2所示）。
3.3纲要阶段编制内容与对策1．明确主要灾害源，开展灾害综合风险评估充分认识和确切了解城市所面临的灾害综合风险，掌握城市防灾薄弱环节，是制定科学合理的城市综合防灾规划的前提与基础。
在城市综合防灾规划编制时，应辨识并明确城市重点防御的主要灾害类型，并根据城市实际情况和灾害特点，运用科学的风险评价技术评估灾害综合风险与损失，给出城市灾害综合风险区划图，为后续规划开展奠定基础。
2．制定城市综合防灾目标，提出城市综合防灾建设方针城市综合防灾目标应以城市抗御灾害和突发事件的能力满足保障公众生命安全的要求为根本前提，结合管理、社会、经济、环境等多方面的要求制定，并与城市的性质、规模和发展目标相适应。
在既定防灾目标的要求下，给出建立综合防灾体系的原则和建设方针。
3．区域防灾资源协调发展汲取近年来特大灾害的经验教训，在规划中需考虑特大灾害后区域城市救灾联动的需求，加强城市与区域范围内其他城市之间的交通及救灾资源协调，联合建立区域性备灾中心，统筹协调应急救灾所需的包括医疗、防疫、紧急抢修设备等在内的物资准备。
图2 城市综合防灾规划编制技术路线图4．城市用地发展规模和方向控制对可能影响城市发展方向的极端灾害种类、特点、规模以及造成的灾难可能性进行初步评估，合理避让工程措施难以解决的地震发震断裂带、洪水威胁区、采空区、塌陷区、滑坡、崩塌、泥石流等的影响区，同时，根据城市经济、社会、技术发展水平及环境与资源情况，对城市极限承灾能力进行评估。
在此基础上，结合城市生态影响、对外交通设施建设趋势、城市用地防灾形势等综合确定城市用地的发展方向及土地利用增长边界。
5．支持救灾的城市空间结构体系构建应考虑超设防水准灾害发生的可能性与应急救灾需求，构建支持救灾的城市空间结构体系。
在城市空间结构体系方面，将城市发展轴线和城市防灾轴线加以复合，使其在平时和灾时都能发挥支撑的作用；在城市组团、社区划分中融入防灾理念，按照防止灾害规模化效应的原则，在城市内部形成具有相对独立的配套完善的防灾安全街区；结合城市组团和绿地系统规划，有意识地将大型公园、绿地安排在组团中心，平时是城市组团活动中心，灾时是重要的安置场所和救援物资发放及救援工作开展的主要场所；另外，加强城市出入口建设，在城市各个方向上至少有2条以上的主干道与城市外围高等级公路直接连接，保障灾后城市与外界救援通道的畅通。
3.4 总规阶段编制内容与对策在总体规划编制阶段，应全面落实规划纲要在综合防灾方面所确定的方针和原则，细化、完善各系统的相关对策，重点从以下几方面开展工作：1．城市用地防灾适宜性评定在已确定的城市用地范围内，开展城市建设用地防灾安全性评定，重视土地利用规划中的防灾减灾的限制性条件，重点勘察场地本身的防灾不利要素，包括软弱土、液化土、河岸和边坡的边缘等，明确城市不适宜用地的分布范围与特点，对城市用地功能、规模及布局形态提出建议，并为重大工程与基础设施的布局方案限定条件。
2．应急避难场所与救灾通道规划规划建设应急避难场所以减轻灾后人员伤亡及提高灾民在应急阶段的生活质量已在国内外取得共识，在总体规划阶段应给出合理安排。
规划时，结合城市的住宅及产业分布，以城市规划人口为基数，估算所需应急避难场所的规模与数量，并以场所服务半径为约束条件进行空间布点。
应急避难场所规划应按照平灾结合、综合避灾、就近避难和环境安全4项原则进行，并与城市绿地、公园、广场、停车场、中小学等有机结合。
救灾通道是城市对内对外应急救灾主要通道，规划时重点解决其与外部、各防灾分区、救灾指挥中心、应急避难场所、医疗救护中心及救援物资调配站等场所的联系，并优先保证其灾后通行能力，给出高标准建设的建议。
