合理性与合法性视角中的近代社会治理

2009年7月 河北学刊 Jul.,2009第29卷第4期 Hebei Acade m ic Journal Vol.29　No.4公共行政与管理研究合理性与合法性视角中的近代社会治理张康之,张乾友(中国人民大学公共管理学院,北京100872)[摘　要]治理体系及其过程的合理性与合法性是近代社会建构的基本需求,并且,这种需求主要是反映在公共生活及其框架的确立之中的。

绝对国家中可能最早出现了合理性与合法性的问题,但它只是潜在地包含着这一问题,并没有自觉地去追求合理性与合法性。

在否定绝对国家的过程中,人们提出了包括议会主权、三权分立与人民主权在内的几种追求合理性和合法性的方案,并最终通过一种妥协的形式化民主制度完成了对问题的“解决”。

由民主制度解决的合理性与合法性属于政治合理性和政治合法性,它们之间是相统一的。

到20世纪,由于官僚制的建立,公共生活走上了片面追求技术合理性的道路,这是合理性与合法性相分离的状态,即合理性被归于技术,而合法性依然从属于政治。

由于合理性与合法性的分离,使近代社会偏离了正常的发展轨道,也使整个社会治理体系及其过程陷入了“危机”。

[关键词]公共生活;合理性;合法性[基金项目]教育部“211工程”三期子项目《中国特色的公共管理与公共政策学科平台建设》[作者简介]张康之(1957—),男,江苏省铜山县人,中国人民大学公共管理学院教授、博士生导师,主要从事行政哲学与文化研究。

张乾友(1986—),男,重庆市人,中国人民大学公共管理学院在读硕士生,主攻行政哲学。

[中图分类号]D59　[文献标识码]A　[文章编号]1003-7071(2009)04-0161-08　[收稿日期]2009-06-10 合理性与合法性问题是一个现代性课题,在很大程度上,近代以来的整个社会发展进程都反映了人们努力增强社会生活的合理性和合法性的追求。

与近代以前的社会不同,近代社会发生了分化,即分化成了私人领域、公共领域与日常生活领域三个不同的领域,相应地,也将社会生活分化为私人生活、公共生活与日常生活三种不同的形态。

虽然日常生活显现出与合理化和合法化无涉的状况,而私人生活与公共生活都存在着合理化和合法化的问题,不过,相对而言,私人生活具有高度的合理化需求,除了行为层面之外,对合法化的问题关注较少。

公共生活是最为关注合理化和合法化问题的,它须臾也离不开合理化和合法化的追求,一刻也不能避免人们用合理性和合法性的标准去对其作出评判。

实际上,近代以来,整个社会生活的合理化与合法化功能都主要是由公共生活所承担的,即便私人生活中存在着对合理性的追求,也表现出对公共生活的合理性和合法性的高度依赖。

因此,近代社会的合理化与合法化进程是可以通过对公共生活的考察来加以认识的。

同时,这种考察也有助于进一步认识公共生活在近代以来的整个历史进程中的演进,并在当代社会转型过程中去发现公共生活的发展方向。

一、合理性与合法性问题的提出在语词意义上,合理性和合法性都是在20世纪才得以广泛流行的概念,但是,作为一个研究和思考政制建构的视角,却适用于对整个近代政治以及公共生活的演进过程的考察。

近代以前是不存在自觉的合理化与合法化追求的,在整个农业社会的社会治理活动中,人们所谋求的生活形态都是尽可能地符合“自然”;或者说,某种先验存在的自然正义统摄着整个社会的存在及其运行。

自然是分等级的,动物有等差之别,人的身份等级也被看作是一种自然而然的状态;合乎自然,按照自然而进行的统治就是最高的智慧。

老子之所以是中国哲学和智慧的代表,就在于他提出了一切都要合乎自然的要求。

在西方,虽然古希腊的雅典为人们描绘出了一幅民主的图景,有投票、选举等活动,但能够参加这些活动的也只限于公民,公民与非公民的原初区分仍然是以明智与否为依据的,而明智与否在根本上又是以自然为依据的。

因此,古典民主论本质上是一种精英论,且由于它宣称符合自然正义,所以也就161没有什么合理性与合法性的问题了。

合理性与合法性问题,是在近代社会被提出来的,而且也只有在近代社会才具备了提出这一问题的条件。

古希腊、罗马的自然正义实际上是把等级秩序作为其基本内容的,或者说是作为农业社会等级化社会形态的原则和理念而被接受的。

到了后来,对自然正义的崇拜衍化成了宗教信仰,因此,在宗教观念占据着绝对支配地位的前近代时期,尤其是在中世纪,人们是无法摆脱自然正义观的。

只有在宗教改革开启了社会的世俗化进程后,也就是当人们被从对神秘之物的膜拜中解放出来之后,合理性与合法性的意识才有可能从自然正义中离析出来。

所以,尽管近代早期也曾出现过自然法学派,但他们已经不是在对自然正义进行再论证了,而是通过用“自然权利”去替换“自然正义”的观念,从而开启了走向合理性与合法性追求的门径。

也就是说,当自然法学派在近代早期成为一场思想运动的时候,实际上宣告了自然正义观的没落与合理性、合法性理念的兴起。

在政治史上,如果追溯源头的话,大致可以认为,合理性与合法性问题的提出是与主权国家的形成同步的。

在等级制条件下,统治者是天生的,其统治权力来自于天意,而主权就完全不同了,它不能从天意中得到理解,而是一种需要得到社会认同的权力。

所以,绝对国家状态下的君主主权就潜在地包含了合法性问题。

比如,一个君王可以到正在形成的市民社会中去谋求合法性,也可以通过教会去寻求教民的支持。

同样,合理性问题也是因主权而衍生出来的,因为只有以一个具有绝对性的主权为后盾,对合理性的追求才可能是其有持续性的。

显然,有智慧的人可能是理性的,但人的理性与治理社会行为的合理性还不是一回事,更不能被看作是治理体系的合理性,即使一个有智慧的统治者在一时所作出的行为选择是合理性的,但他没有能力让每一个行为选择都具有合理性。

正是由于这一原因,绝对国家作为农业社会统治体系发展的最高形态并同时作为农业社会治理体系的否定形态,在确立君主主权的同时也就包含了合法性和合理性问题了,尽管其对这一问题并没有自觉。

吉登斯指出:“博丹在有所保留地主张只能有一个君王时,他并没有简单地认为单个君主拥有无上的权力,他是在描绘和倡导一种谐调的行政统治体系。

”[1](P117)也就是说,博丹并不认为君王的权力意志可以无处不在,行政统治体系除了要贯彻君王的权力意志之外,还要拥有合理性。

韦伯也观察到:“十六世纪时,西方国家曾试图与人文主义者相结合,他们决定在高等学校(gy mnasiu m)受教育者才有出任国家官吏的资格,因此最初创设希腊文教学的高等学校,这是因为他们认为政治斗争大半皆由交换国家公文而来,故只有受过拉丁文、希腊文教育者才能从事斗争。

这种幻觉只存在了一个短时期,他们不久就发现,高等学校教导出来的人并无执行政治的能力,于是最后只好求助于法学家。

”[2](P170)在整个近代社会,法律及法学是理性的象征,对法学家这种专家的求助毫无疑问就是理性化的表现,其实,韦伯所看到的更早时候的人文主义兴起也是一种谋求理性化的尝试,只不过它没有与合法化的问题结合到一起,所以最后被证明是失败了。

这也表明,虽然绝对国家的产生主要是出于社会合法化的需要,但其现实运行则更多地服务于社会合理化的目的,并且正是在合理性与合法性问题上的失衡导致了绝对国家的殒命,使其让位于一种更加均衡的合理化与合法化方案。

在合理性方面,根据吉登斯的考察,绝对国家主要取得了三个方面的成就:(1)行政力量的集中与扩张;(2)新的法律机构的发展;(3)财政管理模式的交替运用[1](P118)。

在某种意义上,这些成就都反映在这一时期法律自身的变化中了,由法律向法制的迈进是国家理性化的基本线索。

具体而言,这一线索又有如下三个方面的表现:其一,适用于所有社会等级的法规日益增多,领地司法权不断受到冲击甚至被拒绝承认,法权开始向国家集中并导致了治权的集中,从而潜在地包含了要求国家运行合理化的内容。

其二,法律内容出现了变化,从维护特权的法律转化为营造人们平等机会的法律,从保护少数人的财产的法律转化为保护一切人的私人财产的法律,特别是“私人”的概念被法律认识到了,从而促成了近代理性主义的出现,进而根据理性主义的要求去重建包括政治在内的整个社会。

其三,刑法和国家机器所运用的制裁方式发生了变化,由国家实施的制裁取代了此前占据支配地位的由各种地方性的机构所实施的制裁。

从国家的视角来看,制裁的随意性正在降低,“秩序”概念收获了更多的理性内涵[1](P122—124)。

法律从内容到形式都更加接近于一种制度性力量,虽然它还没能将自身贯彻到整个社会而使社会进入一种法治状态,但是,国家本身被建构成了一个具有一定逻辑严密性的规则体系。

在此后的历史中,伴随着合法化需求的高涨,主权归属地不断从政治体系的上端向下移动,内容也不断分化,最终消解了“主权”一词的实际含义。

于是,法制获得了严格的规范效力,社会也就进入了法治的状态。

除了法律这一主线之外,绝对国家在理性化问题上还有着其他方面的表现。

比如,在军事方面,吉登斯甚至不无夸张地指出,拿骚的奥兰治王子莫里斯已经261河北学刊　2009・4开始将“泰勒主义”方法嵌入了武装力量领域和工业生产之中。

如同泰勒对生产流程所作的一样,莫里斯将部队运作的技术方面分割成具体而又有规可循的单一活动序列,为操纵滑膛枪和长矛而制定了流程作业图,并对行为序列的每一细节都给予了明确的说明。

新兵们不是被看成能熟练使用武器的“手艺人”,而是被看作一些为了熟练地操纵军事装备而需要接受训练的人。

为了使每一个人的行动同作为整体的集团调动相协调一致,分队的成员被教育成能在同一时间对统帅的命令作出相同反应的人[1](P138)。

理性官僚制的建构迹象也出现在了军事领域,这与韦伯的考察也是基本一致的。

此外,“绝对主义时期,税收成为严格意义上的‘财政’”[1](P194)。

同时,作为一种财政,它不仅是被作为为国家支出提供保证的一种手段,而且也开始同国家的监控措施密切联系了起来。

税收政策开始被用于控制人员的分布和管制人们的活动,“(借由增加单身汉的税赋和减少孩子们的税赋)成为增添人口、减少懒惰以及强迫人们去工作的手段。

它是审查人们的某些恶习的工具,是左右消费模式(特别是摆阔性的挥霍浪费)的途径,如此等等。

这些税收的教育目标或社会目标大大超过了财政目标”[1](P195)。

由于税收成了一种有效的政策工具,通过这一工具,国家也使社会生活更加具有合理性了。

不过,必须明确的一点是,尽管绝对国家的名称暗示了其超强的控制能力,但实际上,它能够控制社会的有效性是非常有限的,原因就在于其控制方式仍然不够理性。

虽然绝对国家在几乎所有方面都已经开启了合理化的进程,但是,在几乎所有方面的合理化又都还处在很低的层次上,尤其是由于法律无法取代主权在实际治理活动中的地位,国家也就无法从根本上得到合理化。