控制性详细规划的作用

控制性详细规划的作用

一、承上启下，强调规划的延续性

1. 规划设计

具有宏观与微观、整体与局部的双重属性，既有整体控制，又有局部要求；既能继承、深化、落实总体规划意

图，又可对城市分区及地块建设提出直接指导修建性详细规划编制的准则。

2.规划管理

将总体规划宏观的管理要求转化为具体的地块建设管理指标， 使规划编制与规划管理及城市土地开发建设相衔

接。

二、与管理结合、与开发衔接，作为城市规划管理的依据

控规能将规划控制要点用简练、明确的方式表达出来，作为控制土地批租、出让的依据，正确引导开发行为，实现规划目标，并且通过对开发建设的控制，使土地开发的综合效益最大化。有利于规划管理条例化、规范化和法制化，有利于规划和管理以及开发建设三者的有机衔接。

三、体现城市设计构想

对城市设计主要以引导为主，按照美学和空间艺术处理的原则，从建筑单体环境和 |考试大 |建筑群体环境两个层面对建筑设计和建筑建造提出指导性综合设计要求和建议，甚至提供具体的形体空间设计示意，为开发控制提供

管理准则和设计框架。控制指标主要有建筑色彩、建筑形式、建筑体量、建筑群体空间组合形式、建筑轮廓线控制等。

四、城市政策的载体

1.控规的编制和实施过程中包含城市产业结构、城市用地结构、城市人口空间分布、城市环境保护、鼓励开发建设等各方面广泛的城市政策的内容

2.通过传达城市政策方面的信息，在引导城市社会、经济、环境协调发展方面具有综合能力。市场运作过程中

各类经济组织和个人可以通过规划所提供的政策， 辅以城市未来发展的相关政策和信息来消除在决策时所面对的不

确定性，从而促进资源的有效配置和合理利用。 控制性详细规划的作用及效应

[导读 ]在许多城市，控制性详细规划所确定的相关技术指标经过一定程序 “论证 ”便可以进行后期调整

李文锋 （平顶山市城市规划编制中心 河南 平顶山 467001 ）

【摘 要】自从《城乡规划法》实施以来，控制性详细规划被提高到了一个很重要的法律地位，受到

了空前重视，控制性详细规划的编制与实施得到了快速发展。但在实施过程中，约有 80% 以上的控

制性详细规划都涉及到修改与调整， 这说明当前控制性详细规划编制的科学性还有待进一步提高， 只

有通过对控制性详细规划编制技术的不断探索， 才能使规划编制成果更加科学， 更加进步，真正发挥控制性详细规划在城市建设与管理中的控制与引导作用。

【关键词】控制性详细规划；编制方法；作用及效应

【 Abstract 】 Since “Town and Country Planning Act, ” since the implementation of detailed planning

has been controlled to a very important legal status and has been an unprecedented attention to controlling

the preparation of detailed planning and implementation has been rapid development.

However, in implementation process, about 80% or more of the controlled detailed planning are

related to changes and adjustments, which shows the current controlling the preparation of

detailed planning for the scientific to be further enhanced, and only by controlling the preparation of

detailed planning techniques continue to exploration, in order to make the planning the preparation

of the results more scientific, more progressive, Really play a controlled detailed planning in urban

construction and management in the control and guiding role.

【 Key words 】Controlled detailed planning; Preparation method; Function and effect

1． 前言

城市规划工作从普遍意义上讲包括三个层次： 区域规划 (包括城镇体系规划 ) 、总体规划 (包括分区规划 )、详细规划 (包括控制性详细规划和修建性详细规划 )。控制性详细规划是属于详细规划的第一个层面。 在数平方公里以上这样大的范围内， 准确地完成全部控制性详细规划的内容， 几乎是不可能的。实际上，控制性详细规划， 主要是控制土地使用性质和使用强度等必不可少的内容， 无疑这一层次的控制是十分必要的， 但这只是一个相对宏观层面上的控制。 控制性详细规划应是在上位规划基础上工作的延续。

2 ． 控制性详细规划编制与实施的现状

从《城乡规划法》的相关规定理解，控制性详细规划是以总体规划或分区规划为依据，进一步

深化总体规划或分区规划的规划意图， 为有效地控制用地和规划管理而编制的详细规划。 控制性详细规划对近期建设或开发地区的各类用地进行详细划分， 确定其使用性质、 人口密度和建筑容量， 确定

规划区内部的市政公用和交通设施的建设条件以及内部道路与外部道路的联系， 提出控制指标和规划管理要求，为土地综合开发和规划管理提供必要的依据， 同时用以指导修建性详细规划的编制。 可见，控制性详细规划被提高到了一个很重要的法律地位。 从规划实施的总体情况来看，控制性详细规划在各级城市执行至今，作为城市规划建设和管理

的基本依据起到了重要作用。 然而另一方面， 不可回避的是， 控制性详细规划在执行过程中遭遇到了各种各样的问题。 这些问题表面上似乎代表了建设 （业主）单位和规划管理部门之间先天的对立。对此，无论是控制性详细规划的编制者， 还是规划管理者都拿不出充分的理由来说明控制性详细规划自身的合理性与严谨性，这也说明控制性详细规划的编制尚欠缺深入细致的工作和科学严谨的方法。

事实上，在许多城市，控制性详细规划所确定的相关技术指标经过一定程序 “论证 ”便可以进行后期调整。这种情况的逐步增多， 使得控制性详细规划逐渐失去了它所应有的严肃性， 由此社会上也产生了这样的误区， 就是误认为城市规划和管理是处于无序和随意的状态。 城市建设用地的重要控制内容和指标竟然是： 可以通过缴纳费用、 或者是依靠特殊背景便可以按照建设（业主） 单位的意向进行调整。这就使得规划管理人员也在无奈中对自己进行自嘲自解， 对规划管理中遇到的一些问题茫然无措，对依法行使规划管理职责产生了疑惑。

诚然，房地产开发商遵循的是利润最大化准则，投资商在获取土地后总是想方设法争取最大的

建筑容量，目的就是要获取最大的利润空间。 这一行为，甚至可以影响投资决策。 于是对控制性详细规划指标的尽可能的突破， 就成了他们房地产项目前期的重要工作之一。 无可否认，这是导致控制性 详细规划面临调整的最直接原因之一。 对此，笔者认为无可厚非， 因为任何法规和制度都可以为人所用。只是 , 能否把我们的规划做到 “无孔可入 ”，是城市规划从业者应该担当的职责与义务。 说到这里，是否应该换一个角度来探讨控制性详细规划自身存在的弱点和改善的途径。规划技

术指标的全面突破和众多的调整也说明了控制性详细规划本身存在着一定的缺陷。 控制性详细规划的任务本是对建设用地开发的内容、 强度和环境等提出控制要求， 房地产开发商的利益动机始终和规划控制存在着或多或少的矛盾。 那么控制本身其实并没有错， 尤其对于一般没有背景的建设项目， 规划的行政控制手段还是发挥了应有的作用， 但是事实是越来越多的建设项目， 或多或少都有些办法从不同方面给规划控制施加压力，致使控制性详细规划无法得到真正的执行。其实，规划调整并不可怕，

作为动态的规划，调整原本是正常的或必然的， 但基础是，规划调整应当建立在规划的科学性基础上。之所以出现达不到控制的力度和效应， 说明作为指导城市用地开发建设的控制性详细规划， 本身有许多问题值得商榷。

规划编制完成以后，经过一定时间，原先确定的一些控制内容已经不适应发展的需要了。这是

由于，许多地方的发展具有不可预见性， 规划编制时， 基于时限性的影响， 对于规划用地的安排难免带有一定的盲目性， 也就为日后的执行留下了隐患， 再加上规划自身缺少弹性和可操作性， 以致造成实施过程中， 对于规划调整的要求逐渐增多。 作为控制性详细规划， 是对城市总体规划的深化， 其目的是进一步落实总体规划所确定的城市用地功能布局及各项专业规划， 从而通过对土地使用性质和使用强度的细化与量化， 对城市建设提出更为具体的规定和要求。 这一目标的出发点是好的。 但我们的规划不可能解决所有用地的问题， 从规划面积与范围上讲， 数平方公里、 甚至数十平方公里大的规划范围和控制性详细规划所处的规划编制阶段的性质并不相附， 因为城市的发展本身就是动态的， 那么作为宏观与微观、整体与局部有机衔接的关键层次 —— 控制性详细规划的控制内容在规定性和引导性两个方面，就应当按照动态发展的要求合理确定其刚性内容，为规划的实施留下合理的动态空间。

3 ． 对产生控制性详细规划调整现象的深层次原因的分析

较早时期的城市总体规划完成后，大多面临建设量急剧增加的局面，而城市总体规划毕竟是粗线条的，它无法直接指导建设，许多用地都因项目本身的实施被要求编制控制性详细规划。

以往控制性详细规划总是试图通过一个一劳永逸的规范的文本和图则，来规范诺大范围内城市

地区的每一个地块的开发建设， 力求成为一个大而全的规划， 在条件尚不具备的情况下， 构建一个统一的、完整的、控制手段相同的指标体系， 这本身是难以做得到的。 这是因为有相当的一部分城市用地的开发建设条件会随着政治、经济和社会的发展而变化。事易时移，城市的发展本身就是动态的，

作为详细规划的一个阶段，控制性详细规划应更多地针对具体建设项目，它的时效性相对较短 ,规划范围较小，用地规模大致是几公顷到几十公顷 ,一般情况下这样的地区都是有开发建设的具体目标，甚至已有了建设资金 ,这样做就容易使控制性详细规划上承总体规划，下启修建性详细规划和设计，

可以根据开发建设的需要落到实处。 而通常的控制性详细规划范围， 是在功能相对完整和地域比较独立的区域，往往用地总面积就达数平方公里以上， 有上百甚至上千个小地块组成， 如此大的范围和工作量，多是采取一刀切的技术手段， 该粗放的地方控制过死， 该细管内容的又缺乏深入的工作。 尤其是一些城市边缘地带，在控制性详细规划编制时尚未纳入建设用地，无从知道未来建设的具体情况，