国际风险投资机构的退出机制

国务院国有资产监督管理委员会令第35号——中央企业境外投资监督管理办法文章属性•【制定机关】国务院国有资产监督管理委员会•【公布日期】2017.01.07•【文号】国务院国有资产监督管理委员会令第35号•【施行日期】2017.01.07•【效力等级】部门规章•【时效性】现行有效•【主题分类】国有资产监管综合规定正文国务院国有资产监督管理委员会令第35号《中央企业境外投资监督管理办法》已经国务院国有资产监督管理委员会主任办公会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

2012年公布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号）同时废止。

国务院国有资产监督管理委员会主任肖亚庆2017年1月7日中央企业境外投资监督管理办法第一章总则第一条为加强中央企业境外投资监督管理，推动中央企业提升国际化经营水平，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）和《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）等法律法规和文件，制定本办法。

第二条本办法所称中央企业是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。

本办法所称境外投资是指中央企业在境外从事的固定资产投资与股权投资。

本办法所称境外重大投资项目是指中央企业按照本企业章程及投资管理制度规定，由董事会研究决定的境外投资项目。

本办法所称主业是指由中央企业发展战略和规划确定并经国资委确认公布的企业主要经营业务；非主业是指主业以外的其他经营业务。

第三条国资委按照以管资本为主加强监管的原则，以把握投资方向、优化资本布局、严格决策程序、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全为重点，依法建立信息对称、权责对等、运行规范、风险控制有力的中央企业境外投资监督管理体系，推动中央企业强化境外投资行为的全程全面监管。

第四条国资委指导中央企业建立健全境外投资管理制度，强化战略规划引领、明确投资决策程序、规范境外经营行为、加强境外风险管控、推动走出去模式创新，制定中央企业境外投资项目负面清单，对中央企业境外投资项目进行分类监管，监督检查中央企业境外投资管理制度的执行情况、境外重大投资项目的决策和实施情况，组织开展对境外重大投资项目后评价，对境外违规投资造成国有资产损失以及其他严重不良后果的进行责任追究。

从美国风险投资的经验看我国风险投资的制度选择摘要美国是世界上风险投资业最发达的国家，几十年风险投资的实践为我国发展风险投资业提供了丰富的借鉴经验。

通过介绍美国风险投资业的发展，指出发展我国风险投资业的制度建设途径。

关键字风险投资制度环境组织模式1美国风险投资的经验1.1雄厚的科技实力是风险投资发展的基础(1) 加强科技立法。

长期以来，美国政府通过国会颁布了各种各样旨在鼓励科技发展的法律，主要有《国家科学基金法》、《小企业创新发展法》、《国家竞争力转移法》、《小企业技术转移法》和《美国技术转移法》等等，这些法案清除了制约科技发展的各种障碍，极大地促进了科技的发展。

(2) 加大对科技研发的投入。

从绝对额上讲，美国的科技研究与开发投资规模一直占世界首位，2000年，其投资额达到了 2 640亿美元，占世界科技研发投入的45%,相当于其他西方6大国该项经费的总和。

从研发费用占GDP的比例来看，美国同样名列前茅，1993年，美国占2.7%，欧盟国家略高于2%，中国仅为0. 7%。

1.2特殊的优惠政策为风险投资的发展提供了良好的环境为了鼓励风险投资的发展，美国实施了一系列的优惠政策。

这些政策包括税收上的优惠，如把长期资本收益税的最高税率从49. 5%降到了 28%，1981年降到了 20%;经济补贴政策，1958年，美国颁布了著名的《小企业投资法》，确立了小企业投资公司制度；信用担保政策，1953年，美国就成立了小企业管理局，承担对高新技术小企业的银行贷款；融资鼓励政策，1978年，美国劳工部对《雇员退休收入保障法》中关于养老金投资的“谨慎”条款做出了新的解释，在不危及养老基金整个投资组合安全性的前提下，允许养老基金投资于创业企业发行的股票和投资风险基金；政府采购优惠，美国政府有关法律规定，10万美元以下的政府采购合同要优先考虑中小型企业，并给与价格优惠，其中,中型企业价格优惠幅度在6%以下，小型企业的优惠幅度不得超过12%，同时联邦政府采购合同金额的20%必须给小企业。

PPP项目退出机制的法律分析——以资产证券化为中心前言:退出机制是本轮PPP热潮中极具争议的一个问题,退出机制的完善意味着作为财务投资人的银行、信托等金融机构能够在3-5年短期时间内收回投资成本、获取收益,意味着短期资金与长期资金能够顺利衔接,意味着原始社会投资人在“禁退期”后能够通过股权转让获取收益。

在严禁政府回购、政府兜底的新政下,如何创新开拓退出渠道是PPP模式深化发展必须解决的难题,本文在比较分析PPP项目各类退出途径的基础上,探索了资产证券化这一方式的具体操作方式,以期为推动我国PPP模式深入发展作出有益探索。

一、问题的提出退出机制是本轮PPP热潮中极具争议的一个问题,有一种观点认为PPP项目退出机制不能成为问题,因为运营期满后社会投资人自然将项目移交政府、获取收益;另一种观点认为退出渠道不畅是目前PPP项目无法落地的一个重要原因。

笔者认为两种观点分别从不同的视角揭示了部分真相。

通常情况下,社会投资人在运营期满后功成身退是最为理想的结果。

然而,PPP项目合作周期长达几十年、投资金额巨大、风险高,我国的实际情况是多数施工单位不具备项目运营经验,施工单位的利润主要来源于建设期收益,大量资金沉淀于项目会使其背负沉重的经营负担;即使是资金雄厚的银行、信托、基金等金融机构囿于理财金、信托资金投资期限较短,也将面临期限错配问题;而作为长期资金的社保资金、养老资金、保险资金基于投资稳健的需求,不宜在项目早期作为社会投资人直接介入,因为项目前期失败的风险较大。

因此,畅通的退出渠道、完善的退出机制是解决本轮PPP项目“政府热、社会冷”症结的不二法门。

二、PPP项目退出机制的类别分析理论上,社会投资人投资PPP项目的退出方式有:公开上市、股权转让、股权回购、清算、企业债、公司债、项目收益债、资产证券化等。

由于清算退出是最为不成功的退出方式,下文仅就上市、债券、股权转让等退出方式的利弊和适用前景作出分析。

1.股权回购股权回购是我国建设项目传统的退出机制,指施工单位带资建设结束之后将其持有的项目公司股权转让给地方融资平台或政府指定的运营单位,以收回建设成本并取得收益。

国务院国有资产监督管理委员会令第35号《中央企业境外投资监督管理办法》已经国务院国有资产监督管理委员会主任办公会议审议通过，现予公布，自公布之日起施行。

2012年公布的《中央企业境外投资监督管理暂行办法》（国资委令第28号）同时废止。

主任肖亚庆2017年1月7日中央企业境外投资监督管理办法第一章总则第一条为加强中央企业境外投资监督管理，推动中央企业提升国际化经营水平，根据《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国企业国有资产法》《关于深化国有企业改革的指导意见》（中发〔2015〕22号）和《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（国发〔2015〕63号）等法律法规和文件，制定本办法。

第二条本办法所称中央企业是指国务院国有资产监督管理委员会（以下简称国资委）代表国务院履行出资人职责的国家出资企业。

本办法所称境外投资是指中央企业在境外从事的固定资产投资与股权投资。

本办法所称境外重大投资项目是指中央企业按照本企业章程及投资管理制度规定，由董事会研究决定的境外投资项目。

本办法所称主业是指由中央企业发展战略和规划确定并经国资委确认公布的企业主要经营业务；非主业是指主业以外的其他经营业务。

第三条国资委按照以管资本为主加强监管的原则，以把握投资方向、优化资本布局、严格决策程序、规范资本运作、提高资本回报、维护资本安全为重点，依法建立信息对称、权责对等、运行规范、风险控制有力的中央企业境外投资监督管理体系，推动中央企业强化境外投资行为的全程全面监管。

第四条国资委指导中央企业建立健全境外投资管理制度，强化战略规划引领、明确投资决策程序、规范境外经营行为、加强境外风险管控、推动走出去模式创新，制定中央企业境外投资项目负面清单，对中央企业境外投资项目进行分类监管，监督检查中央企业境外投资管理制度的执行情况、境外重大投资项目的决策和实施情况，组织开展对境外重大投资项目后评价，对境外违规投资造成国有资产损失以及其他严重不良后果的进行责任追究。

风险投资的融资渠道分析风险投资VentureCapital是一种职业金融家向新的、迅速发展的、有巨大竞争潜力的新兴中小企业或产业一般为高科技企业投入权益资本的行为.风险投资被誉为高新技术产业的“孵化器”和经济增长的“发动机”.它通过特殊的组织机制将各种社会闲散资金聚集起来,用一定的方式投入风险企业,并投入专业化的管理,促进风险企业成长壮大.同时也实现自身的资本增值.风险投资的运作过程是“融资——投资——退出”不断循环的过程.在这个过程中,融资是先导,解决风险投资的资金来源问题是风险投资业发展的关键因素.国外风险资本的来源渠道比较多,而我国风险资本的渠道来源非常狭窄,主要来自于政府.如何拓宽资金来源渠道是促进风险投资事业发展所必须研究的一项重要内容.一、国外风险投资资金的来源渠道任何一个国家或企业创建高新技术企业、开发高科技产品,客观上都需要风险投资的支持.因为通过正常的金融渠道,从极其谨慎的银行那里很难得到融资.20世纪80年代以来,世界各国的风险投资规模都得到迅速增加,资金的提供者包括公共和私人的养老基金、捐赠基金、银行持股公司、富有的家庭和个人、保险公司、投资银行、非金融机构或公司、外国投资者等.从风险投资资金来源的变化情况来看,以美国为例,在风险投资发展的早期阶段,富有家庭和个人是风险资本的主要来源.如1978年,美国风险投资的资金来源中,养老金等年金基金大约占15％,保险公司占16％,大产业公司占10％,外国投资者占18％,富有家庭和个人占32％.到20世纪90年代中期,风险资本的来源结构发生了较为明显的变化,富有家庭和个人的重要性减少,而养老金等机构投资者成为风险投资基金的主要来源.近年来,风险资本又开始呈现出多渠道、多元化的新格局,这在某种程度上也取决于各国和地区的政策导向.二、我国风险投资资金来源渠道现状我国风险投资业的发展开始于1985年,至今也仅有十几年的发展历程,规模较小,动作也不完善,基本处于发展初期,传统计划经济下投资融资体制因素的制约仍很深.我国风险投资的来源主要集中于政府财政拨款、国有大型企业和科研单位自筹资金以及与高新技术产业化相关的金融机构,另外还有来自国外的风险基金,来自民间投资主体直接投资的比重仍然偏低.原国家科委调查资料显示,我国在已转化的科技成果中,成果转化资金靠自筹的占56．8％,国家科技计划的拨贷款占26．8％,风险投资仅占2．3％.90年代后期部分国外风险投资基金开始介入我国的高新技术风险投资市场.目前,我国风险投资的资金来源主要有4个方面：一是政府财政拨款.在我国风险投资发展的初期,政府资金的一部分有必要参与风险投资,以起到带头人的作用.目前来看,来自中央和各级政府的财政拨款,国家科学基金、国家科技计划项目的资助资金,仍然是构成我国高新技术企业种子基金的重要来源.90年代后期,各级政府纷纷从财政拨款、科技贷款中拨出专款,投资建立风险投资基金,直接资助科技成果转化.1999年6月,由国务院设立的科技型中小企业创新基金正式启动,前期额度为10亿元.各省、市、自治区和直辖市也相继建立高新技术风险担保基金和风险投资公司.二是企业投资者.这里企业主要是指上市公司和大中型企业.在欧美科技企业主导型的国家里,企业的研究与开发投入是风险投资来源的一条重要渠道,特别是公司战略投资.我国的一些上市公司和大型民营高科技企业通过自筹资金进行了大量风险投资和企业并购的尝试.如：中青旅于1998年斥资1．25亿元,投资专门从事高科技风险投资的北京科技风险投资有限公司.清华同方、同济科技、联想、实达等大公司都以不同的形式参与风险投资.另外,我国科研单位自筹资金促进科技成果转化也归结为企业所进行的风险投资行为,这也是风险投资来源的一条渠道.三是金融机构.我国的金融机构承担了供应我国高新技术产业化风险资本的任务,主要表现在两个方面：一是直接参与部分风险较小的高新技术项目投资,尤其是在高新技术企业发展后期投资；二是替代政府职能建立科技风险贷款基金,发放科技项目贷款.1984年中国工商银行率先开办科技开发贷款业务.此后,银行业的科技开发贷款业务迅速增长,1994年为80亿元.四是国外的风险基金.随着中国经济的发展和加入WTO,国外的资金大量涌入中国,其中风险投资基金非常活跃.1992年由美国IDG公司和国家科委联合设立的太平洋风险投资基金中国公司正式成立,投入资金超过1亿美元.经过几年的实践,该公司目前在我国的投资项目达30多个.1994年,着名的创业投资集团WIIG在我国设立了华登中国基金,先后对四通利方、友讯科技、无锡小天鹅等知名企业进行了投资.此外,中经合集团、高诚资产、美国科技投资有限公司等风险投资机构也开始了在我国的风险投资活动.自1995年以来,先后有50多家国外风险投资基金进入我国,基金资本额从1991年的1．8亿美元升到1997年的36．1亿美元.1997年12月,世界一流的风险投资基金向亚信公司注资1800万美元.三、发展“官助民办”式的风险投资目标模式国际上风险投资的组织经营方式大致分为3类：一是美国模式,其特点是以私营风险投资公司为主体；二是欧洲模式,特点是以国家风险投资机构为主体；三是日本模式,特点是以大公司和大银行为主体.这三种模式的形式与各自的历史条件和具体国情有关.在我国过去十几年的风险投资实践中,大部分风险投资的运作是政府主导型的“官办官营”的模式,这对于处于起点阶段的风险投资发展起到了非常重要的作用.但随着风险投资事业的发展,技术创新活动的不断深入,“官办官营”的投资模式不可避免地暴露出政府作为风险投资主要来源的不合理性和不可行性,存在的主要问题是：不能调动大量的民间资本,满足不了风险投资量大、周期长的要求,导致“政府失灵”,投资决策失误；融资与投资相分离,失去了约束机制,为渎职甚至腐败提供了可能；偏离了风险投资的特点,变成了带有保护伞性质的政府行为.因此,需要按照“以民为主,官民给合”的思路成立风险投资机构,或者说采取“官助民办”的模式发展我国的风险投资事业.其特点是要政府搭台,企业唱戏,政府只是在提供启动基金,营造良好发展环境,健全退出机制等方面实施积极规制.“官助民办”的主要思路是政府资本投入风险投资基金,但不控股,让民间投资主体进行管理营运.政府应综合运用税收信用、贴息贷款以及政府采购等多种支持手段,调动民间投资主体的积极性,提高政府支持效率.一是要尽快明确对风险投资的税收优惠政策；二是制定对风险投资提供经济补贴的政策,如技术开发补贴,投资亏损补贴等；三是制定风险投资融资政策机制,广开资金来源渠道,如种子基金政策、政府采购政策、放宽各种管制政策等；四是建立健全风险投资法律法规体系,营造风险投资发展的良好环境.四、培育多元化的风险投资民间投资主体要解决风险投资资金来源渠道单一、总量不足的矛盾,最根本的出路是开辟多元化的融资渠道,启动个人投资、保险公司、商业银行、社会养老基金等民间资本.1．个人投资：到2001年5月底,我国居民储蓄存款余额突破8万亿元.我国社会事务专项调查表明,我国目前仍有79．6％的居民即使在征收利息税时仍将储蓄作为个人金融资产投资的首选,储蓄存款在家庭投资中所占比重达64．7％.因此,如何完善私人权益资本市场,使风险投资既能获得较高收益又能够安全退出,合理利用个人投资促进高新技术产业化,这是当前启动我国民间资本参与风险投资的重点.2．商业银行：我国金融机构2001年的各项存款余额为143631亿元,而商业银行控制了资本结构中的大部分资金,但银行直接介入风险投资受到很大限制.首先,我国实行银行与证券业分离的制度.其次,由于历史原因,我国商业银行的安全保障程度底,金融风险的隐患大,集中表现在资本金不足和不良资产的包袱过重.因此,让银行大规模直接进入风险投资领域,风险投资和金融安全很难保证.一种可能较妥当的方法是商业银行与其他公司、机构共同发起设立风险投资基金或者在政府担保的前提下对有关的项目进行信贷融资.3．投资银行：我国投资银行在融资、项目选择和资本运作方面具有较大优势,在策划上市公司介入高新科技产业方面,也有不少成功的经验.因此,投资银行的风险投资业务可以与企业并购、资产重组IPO等业务很好地衔接起来.根据国外经验,许多投资银行都参与建立风险投资基金,帮助上市公司以风险投资方式发展高新技术；或者直接投资风险企业.4．保险公司：2002年上半年中国人民银行已经批准保险金可以进入证券市场.目前中国保监会正在加紧制订有关实施方案,这对改善证券市场以及风险资本的资金来源无疑是一个重大利好.究竟能有多少比例的保险金真正进入到风险投资领域,目前还是个未知数.但可以预见,随着风险投资事业的逐步成熟,相信会有越来越多的保险金参与到风险投资中去.5．大型企业集团：在西方发达国家,工商企业是风险投资领域非常活跃的参与力量.但我国企业对风险投资的贡献不大,有必要在政策上推动大型企业集团,尤其是质地优良、效益好的上市公司参与战略风险投资.截止2002年4月30日,我国共有上市公司1170家,其中A股上市公司103家,目前50％左右的公司具有配股权.从1991年至今我国企业通过证券市场共筹集资金8099．01亿元,但上市公司筹集的资金大都用于收购和扩展原来业务,庞大的资本在常规产业的竞争日益激烈,结果导致越来越多的上市公司出现业绩下滑和亏损.上市公司要调整发展战略,利用自己在资本市场上的融资优势,借风险企业的发展优势不断更新自己的技术,使企业跟上科技进步的步伐,进一步提高经济效益,推动国家经济的持续增长.。

近年来，中央企业境外投资步伐明显加快，规模和效益显著提升，为带动相关产品、技术、服务“走出去”，促进国内经济转型升级，深化与相关国家互利合作，推进“一带一路”建设和开展国际产能合作发挥了重要作用。

当前国际国内环境正在发生深刻变化，中央企业开展境外投资既存在较好机遇，也面临诸多风险和挑战。

本文以国有资本监管视角，对近年来境外投资相关制度和政策进行梳理，对政策要点进行分析。

政策背景一、现行政策梳理为加强对境外投资的宏观指导，进一步引导和规范境外投资方向，推动境外投资持续合理有序健康发展，有效防范各类风险。

近年来，国务院国资委、国家发展改革委和商务部陆续出台加强境外投资管理的相关制度。

2014年，为促进和规范境外投资，提高境外投资便利化水平，商务部发布《境外投资管理办法》（商务部令2014年第3号）（以下简称“3号令”）；2017年，国务院国资委发布《中央企业境外投资监督管理办法》（国资委令第35号）（以下简称“35号令”）；2017年，国家发展改革委发布《企业境外投资管理办法》（发改委令第11号）（以下简称“11号令”）；2017年，国家发展改革委、商务部、人民银行、外交部联合发布《关于进一步引导和规范境外投资方向的指导意见》（国办发〔2017〕74号）；2018年，国家发展改革委发布《境外投资敏感行业目录（2018年版）》（发改外资〔2018〕251号）；2018年，国家发展改革委、外交部、商务部、人民银行、国资委、外汇局、全国工商联七部委，联合发布《企业境外经营合规管理指引》（发改外资〔2018〕1916号）。

通过系统规范企业境外投资行为，监督企业规避风险、改进管理、提高境外投资风险管控能力，促进和规范境外投资业务开展。

二、各部委审批方式一般而言，企业进行境外投资，首先需经过国家发展改革委、商务部这两大政府部门的审批，然后由银行办理境外直接投资项下外汇汇出手续。

中央企业，在报相关部委前，尚需取得国资监管部门的批准。