我国生态补偿政策措施实施中的问题与对策
摘要：本文从中国生态补偿制度的历史回顾入手，通过生态补偿案例实证分析，研究了森林与自然保护区的生态补偿、流域的生态补偿、矿产资源开发生态补偿、区域生态补偿、其他生态补偿和生态补偿政策制定与实施，针对我国生态补偿实施中存在补偿主体范围狭窄，补偿对象确定方式不合理，生态补偿标准确定不科学，补偿对象的利益平衡难以保证的问题，提出加强制度建设，生态补偿软环境建设对策。
关键词：中国；生态补偿；问题；对策
生态补偿机制是以保护生态环境、促进人与自然和谐为目的，根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本，综合运用行政和市场手段，调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。建立健全覆盖利益相关者的生态与环境保护激励约束机制，全方位多层次构建生态补偿政策体系框架对于促进资源可持续利用，保障社会经济生态可持续发展有着深远而重要的意义。
1.生态补偿及其理论基础
1.1生态补偿的概念
自然资源学家E．F．Cook（1979年）提出自然资源价值，指出自然资源的开发是有限的、不可逆的，对自然资源的使用必须以一定的经济代价作为补偿，这是国际社会第一次提出用补偿的思想解决自然资源价值问题[1]。而对于生态补偿，国内外至今未见明确的定义。国际上对生态补偿的概念使用较少，比较通用的是生态或环境服务付费(PES：payments for ecological Services)。Wunder[2]（2005年）提出，PES对于生态环境保护管制手段而言, 是一种替代管制、基于市场的经济手段, 具有自愿的交易、明确界定的生态系统服务、对应的买卖者、付费是有条件的等特点。
我国对生态补偿到目前为止还没有一个统一的定义。生态学方面,《环境科学大辞典》中将其定义为：“生物有机体、种群、群落或生态系统受到干扰时，所表现出来的缓和干扰、调节自身状态使生存得以维持的能力，或者可以看作生态负荷的还原能力[3]”。经济学方面，生态补偿概念由20世纪90年代前期的文献中定义的生态环境加害者付出赔偿的代名词发展为90年代后期的对生态环境保护、建设者的一种利益驱动机制、激励机制和协调机制[4]。
法律意义上，杜群[5]对生态补偿的定义为：国家或社会主体之间约定对损害资源环境的行为向资源环境开发利用主体进行收费或向保护资源环境的主体提供利益补偿性措施，并将所征收的费用或补偿性措施的惠益通过约定的某种形式转达到因资源环境开发利用或保护资源
环境而自身利益受到损害的主体以达到保护资源的目的的过程。
总之，尽管生态补偿没有统一的定义，但其基本理论来源是一致的。
1.2生态补偿的理论基础
生态经济学、环境经济学与资源经济学理论，特别是生态环境价值论、外部性理论和公共物品理论等为生态补偿机制研究提供了理论基础。
1.2.1生态环境价值论
Costanza[6]等和联合国千年生态系统评估(MA)的研究在这方面起到了划时代的作用。生态系统服务功能是指人类从生态系统获得的效益，生态系统除了为人类提供直接的产品以外，所提供的其他各种效益，包括供给功能、调节功能、文化功能以及支持功能等可能更为巨大。对于生态环境特征与价值的科学界定，则是实施生态补偿的理论依据。
1.2.2外部性理论
外部性(externality)理论是生态经济学和环境经济学的基础理论之一，也是生态环境经济政策的重要理论依据。环境资源的生产和消费过程中产生的外部性，主要反映在资源开发造成生态环境破坏所形成的外部成本和生态环境保护所产生的外部效益。由于这些成本或效益没有在生产或经营活动中得到很好的体现，从而导致了破坏生态环境没有得到应有的惩罚，保护生态环境产生的生态效益被他人无偿享用，使得生态环境保护领域难以达到帕累托最优。
1.2.3公共物品理论
自然生态系统及其所提供的生态服务具有公共物品属性。纯粹的公共物品具有非排他性(Non-excludability)和消费上的非竞争性(Non-rivalrousness)两个本质特征。公共物品并不等同于公共所有的资源。共有资源(Common Resources)是有竞争性但无排他性的物品。在消费上具有竞争性，但是却无法有效地排他，如公共渔场、牧场等，则容易产生“公地悲剧”问题(Tragedy of the Commons)。即如果一种资源无法有效地排他，那么就会导致这种资源的过度使用，最终导致全体成员的利益受损。
生态环境由于其整体性、区域性和外部性等特征，很难改变公共物品的基本属性，需要从公共服务的角度，进行有效的管理，重要的是强调主体责任、公平的管理原则和公共支出的支持。从生态环境保护方面，基于公平性的原则，区域之间、人与人之间应该享有平等的公共服务，享有平等的生态环境福利，这是制定区域生态补偿政策必须考虑的问题。
1.2.4其他原则
国外主要提出了PGP(Provider Gets Principle)和BPP(Beneficiary Pays Principle)这两个基本原则，即生态保护者得到补偿和生态受益者付费的原则，在一些国家已经得到实现。我国政府非常重视这方面问题，如温家宝总理在第六次全国环境保护大会上就提出了“谁开发谁保护、谁破坏谁修复、谁受益谁补偿、谁排污谁付费”的原则[7]。这些基本原则的确立为生态补偿研究和实施提供了依据。
2.我国生态补偿制度研究历史回顾
我国生态补偿研究具有较为明显的阶段性特点，可以划分为4个阶段。
2.1探索阶段（1992年以前）
我国有关生态补偿研究始于20世纪80年代，最初是从关注森林生态效益补偿问题开始的[8]。前期主要从自然科学的角度进行生态补偿研究，主要观点是从利用资源所得到的经济收益中提取一部分资金，以物质和能量的方式归还于生态系统。但是相关的研究成果并未得到应有的重视和形成较大的影响。
2.2理论研究阶段（1992～1998年）
我国关于主动的、大规模的生态补偿理论研究始于1992年。我国政府《关于出席联合
国环境与发展大会的情况及有关对策的报告》中指出：各级政府应更好的运用经济手段来达到保护环境的目的。在这一背景下，为实现生态、环境、资源的永续利用，开征生态补偿费被广泛接受。1992年，原国家林业部提出必须尽快建立中国森林生态补偿机制[9]。这一阶段的生态补偿研究主要集中于理论探讨，现实实践中生态补偿费与资源税费和环境税费（排污费）的比较界限模糊。
2.3理论与实践结合研究阶段（1998年～2005年）
我国政府高度重视生态环境保护和建设工作，全面启动了以林业为主的六大生态工程。同时在1998年颁布的新《森林法》明确了森林生态效益补偿基金的法律制度，使得生态补偿从理论到实践完美的结合在一起。
2.4全面推动阶段(2005年～现在)
2006年国家制定的“十一五”规划中提出“按照谁开发谁保护、谁受益谁补偿的原则，建立生态补偿机制”。2007年发布的《国家环境保护总局关于开展生态补偿试点工作的指导意见》（环发〔2007〕130号）提出，我国将在自然保护区、重要生态功能区、矿产资源开发、流域水环境保护等4个领域开展生态补偿试点，从而全面推进生态补偿机制。
3.我国生态补偿研究现状
经过近30年的生态补偿理论研究与实践探索，我国生态补偿研究主要集中在概念、理论基础、补偿手段、政策机制、必要性及可行性分析、补偿标准模型与确定、实践案例研究、国际经验借鉴和法律制度建设等方面。中国环境与发展国际合作委员会课题组探讨了生态补偿的付费和补偿的原则。李克国等[10]等建议建立和完善生态税、资源税，推行绿色税收政策。许正中[11]等提出建立包括西部生态补偿机制、重点生态功能区补偿机制、流域生态功能区补偿机制和要素补偿机制的多层次补偿系统。吴晓青[12]应用生态经济学、环境经济学的理论,用受益总量和经济损失二者差值得出受益者应提供的补偿数量。刘玉龙等[13]在新安江流域通过对上游地区生态环境保护成本进行核算，建立了下游地区对成本进行分担的流域生态补偿模型，并提出了流域生态共建共享的理念。陈尉[14]等将我国生态补偿分为、流域水资源生态补偿矿产资源开发区生态补偿等7类。何勇[15]等借助对国内外森林生态补偿发展概况的论述，提出了自愿协商方式在生态补偿中的应用。秦艳红[16]提出界定受偿方和支付方等完善生态补偿机制的措施。
我国生态补偿的研究存在不足之处，对生态补偿原理性探讨较多，针对具体地区、流域的实践探索较少；生态补偿机制如何构建的研究偏少，侧重于生态补偿机制建立的理论基础与部分概念区分；主要关注国家宏观层面，探讨区域、流域等生态补偿的研究较少；在生态补偿评价方面的研究较少，研究停留在表面的层次，缺少在评价的定量和模型方面进行深入的研究。研究方法上，以宏观的定性研究为主，相对于国外生态补偿的研究，缺少案例支撑的实证研究[17]。
4.中国生态补偿政策措施实施
4.1生态补偿措施实施现状
2007年9月，国家环保局倡议开展生态补偿试点工作；2008年中央一号文件指出，要“建立健全森林、草原和水土保持生态效益补偿制度，多渠道筹集补偿资金，增强生态功能”。2009年中央一号文件指出，要“提高中央财政森林生态效益补偿标准，启动草原、湿地、水土保持等生态效益补偿试点”。中国环境与发展国际合作委员会也将森林与自然保护区、流域和矿产资源开发的生态补偿列为专题进行研究。
本文对我国生态补偿类型划分了森林与自然保护区的生态补偿、流域的生态补偿、矿产资源开发生态补偿、区域生态补偿、其他生态补偿等五大类。
4.2森林与自然保护区生态补偿措施实施案例
森林与自然保护区的生态补偿工作起步较早，国家投入较多，取得了较明显的成效，除了森林生态效益补偿基金制度之外，天然林保护、退耕还林等六大生态工程也是对长期破坏造成生态系统退化的补偿。
1992年国务院批准《关于一九九二年经济体制改革要点的通知》，明确提出林价制度和
森林生态效益补偿制度；1993年国务院《关于进一步加强造林绿化工作的通知》，指出“要逐步实行征收生态效益补偿费制度”；1993年国家环保局发布的《关于确定国家环保局生态环境补偿费试点的通知》；1998年修订《森林法》，明确了森林生态效益补偿基金的法律制度。2001～2004年为森林生态效益补助资金试点阶段；2004年正式建立中央森林生态效益补偿基金，并由财政部和国家林业局出台了《中央森林生态效益补偿基金管理办法》。2009年中央一号文件指出，从2010年起提高中央财政对属集体林的国家级公益林森林生态效益补偿标准。建立造林、抚育、保护、管理投入补贴制度，开展造林苗木、森林抚育补贴试点工作。
各级地方政府在森林与自然保护区的生态补偿工作也卓有成效地进行着。广东、浙江、北京、福建、江西、广西、云南等7 省(区、市)均在省级政府财政预算设立地方补偿基金[18]。宁夏回族自治区固原市原州区以1 500kg/hm2粮食外加300元钱的补偿方式补偿给原州区退耕户，补偿成本基本上由政府承担[19]。江苏省在平原林业生态补偿机制建设中，采取了以政府补偿为主，同时积极探索利用市场机制的作用，积极引导社会各方参与，在现实操作中可形成例如补偿金、补贴、生态保证金（押金退款）、赠款等方式[20]。福建省武夷山市采取了旅游开发与自然保护区补偿结合的方式，星村镇红星村以0.113万元/hm2林地入股森林公园，森林公园按15元/年·hm2的标准支付村民资源保护费，村民负责护林任务，同时对景点利润进行分成[21]。
在森林与自然保护区生态补偿中仍然存在着一些问题，诸如：补偿标准普遍低于木材经济利用价值、补偿标准长期沿用，没有根据价格指数变化调整、补偿标准单一，没有因林而异、未对全部重点公益林实施补偿、补偿资金单一依靠政府补贴等。
4.3流域生态补偿措施实施案例
在流域生态补偿方面，虽然我国政府出台相关政策规定较晚，但地方流域生态补偿的案例屡见不鲜。地方的流域生态补偿实践主要集中在城市饮用水源地保护和行政辖区内中小流域上下游间的生态补偿，如北京市与张家口市境内水源地之间的水资源保护协作，从2009年12月起，北京市居民用水每立方米上调0.30元[22]；浙江省杭州市对上游新安江流域的生态补偿[23]；广东省对境内东江等流域上游的生态补偿中，通过中央财政转移支付与地方生态补偿资金支付给当地林农6元/年·亩的生态补偿费用[24]。又如福建省闽江下游福州市对上游南平市的生态补偿实践中由各区县政府部门分派出资，合计出资1200余万元，补偿给上游林农[25]。
部分地方也探索了一些基于市场机制的生态补偿手段，比如受益者付费，如绍兴县每年从自来水费中提取200万用于源头地区的生态保护[26]；又如破坏者补偿，如河北子牙河水系主要河流试行的生态补偿金扣缴政策[27]；再如排污权交易，2009年3月浙江太湖流域杭嘉湖地区和钱塘江流域开展的化学需氧量排污权有偿使用和交易试点[28]；还有水权交易等方式，如浙江东阳市向义乌市有偿转让横锦水库部分用水权[29]。
虽然流域生态补偿上政策制定与市场机制齐头并进，但仍不免存在着诸如缺乏有效的监督管理，法律基础薄弱，水资源产权不明晰，补偿方式单一，下游积极性不高，补偿标准偏低，非政府组织及公民参与缺乏等问题。
4.4矿产资源开发的生态补偿案例
矿产资源开发的生态补偿方面，中国起步于上世纪80年代中期。1984年，我国开始征收资源税，90年代中期征收了矿产资源税，用以调节资源开发中的级差收入。从1994年起，我国开征了矿产资源补偿费。1997年实施的《中华人民共和国矿产资源法实施细则》对矿山开发中的水土保持、土地复垦和环境保护做出了具体规定，制订了矿山开发的押金制度。这一政策理念符合矿产资源开发生态补偿机制的内涵。
在实施层面上，1983年，云南省以昆阳磷矿为试点，对每吨矿石征收0.13元，用于开采区植被及其它生态环境破坏的恢复费用，取得了良好效果[30]。在各地的实际操作过程中，多是按照矿产资源销售量或销售额的一定比例征收生态补偿费，如内蒙古乌兰察布市率先在全区矿山地质环境工作中建立并实行“矿山企业地质环境恢复治理保证金”制度[31]。浙江省对于新开矿山，建立矿山生态环境备用金制度，按单位采矿破坏面积确定收费标准。到2005年6月底，浙江省90%以上的矿山缴纳了矿山环境治理备用金，共收取备用金2.98亿元，其中661万元已返还企业，302万元用于矿山环境治理[32]。
与此同时，也出现了一些问题，如法律体系不健全、与矿业有关的税费设置不合理、矿山环境恢复治理保证金制度不完善等。
4.5区域生态补偿案例
我国区域生态补偿包含两种情况，一是区域内的经济活动对区域的生态和环境带来了外部作用，另一种是一个区域的经济活动对其他区域产生了环境生态影响[33]。区域生态补偿问题涉及到多个地方政府，也就是关系到多个利益主体，而他们往往又是同一级政府或者不同履属关系的政府，因而区域生态补偿机制很难建立，而受害的往往是生态功能重要、经济落后的地区。
在区域生态补偿政策制定方面，我国起步较晚，且规定不多。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出“要完善生态补偿政策，尽快建立生态补偿机制”，并将“加快建立生态环境补偿机制”列入2007年度政府工作总体部署中[34]。
在实践方面，中央政府出资是主要的补偿方式。诸如从2005年三江源生态保护工程启动以来，共投入资金多达四十亿元[35]。又如防护林体系建设、水土流失治理、荒漠化防治、退耕还林还草、天然林保护、退牧还草等一系列生态工程均具有明显的生态补偿意义，投入资金有数千亿之多。
中央财政压力较大，地方政府在环境保护等公共服务的投入明显不足；分税制体制使得基层政府履行事权所需财力与其可用财力高度不对称，成为现在该补偿办法的突出问题，由市场模式主导的生态补偿我国还鲜有案例与措施，与国外较为成熟的市场主导还有一定差距。
4.6其他生态补偿案例
除上述案例外，生态补偿还广泛应用于草原、生态移民、渔业资源保护、湿地、水土保持等领域。
在政策制定方面，2007年中央一号文件指出，“完善森林生态效益补偿基金制度，探索建立草原生态补偿机制，加快实施退牧还草工程，加强森林草原防火工作[36]。”在渔业资源保护方面，2006年中央一号文件指出，“积极发展水产业，扩大优质水产品养殖，发展远洋渔业，保护渔业资源，继续做好渔民转产转业工作[37]。”
内蒙古自治区从2011年起1月1日起的5年内，对阶段性禁牧区的牧民，按每亩草场每年５元的标准给予补偿，每年每人的补偿金额不低于3000元，最高不超过5000元[38]。另外，在洞庭湖、鄱阳湖、黄河三角洲及广东省的部分地区，湿地生态补偿已经开展，并取得一些成效。
5.我国生态补偿实施中存在的问题及对策
5.1存在的问题
5.1.1补偿主体范围狭窄
从国内现行生态补偿办法及实施情况来看，中央、省市政府和显性受益人是生态补偿的主体，而隐性受益人(生态利益的间接受益人)以及相应污染制造者没有承担相应的补偿责任。按照我国《森林法》、《中央森林生态效益补偿基金管理办法》以及《中华人民共和国矿产资源法实施细则》等相关规定,生态补偿制度应当是一个开放的体系,财政划拨只是其重要的组成部分而非全部。单纯依赖财政划拨不仅增加了国家财政的支出,有限的资金难以满足社会经济和生态可持续发展要求,不能提高相关人群乃至整个社会环境保护的意识，而且生态破坏者也不能承担相应责任,难以达到法律上的“生态平衡”。
5.1.2补偿对象确定方式不合理
受法律不完善和相关资金短缺的影响，生态补偿对象的确定存在一定的局限性和盲目性。我国偏重于对生态环境类型的分类，而忽略了对林地、水域以及生态系统整体的价值考量。按照国家法规划定的自然保护区、保护林、生态保护流域的补偿拨款尚不能满足当地的社会发展要求和生态补偿需要，一些参评等级较低，范围相对较小的的区域往往得不到应有的重视。考虑到同一类型生态系统在不同地域类型影响力不同，简单的统一标准往往容易忽视对等级较低而影响较大的生态区域的有效保护和合理开发。由于补偿对象范围过于狭窄，使得生态系统得不到全方位多角度的合理维护，影响了补偿的效果，限制了生态补偿资金的合理有效利用。
5.1.3生态补偿标准确定不科学
受限于法律及行政管理能力，我国对生态补偿对象的划分较粗,并仅以此为标准发放生态补偿金。这种大一统形成各个地区实际实施效果的重大差异。由于地方经济发展水平存在差异,居民维持自身生活条件以及人口再生产所需要的成本就会存异。这样造成了生态维护成本存在差异，不同林木种类的生长期不同,流域水更新周期不同，矿产开采环境地质条件不同，忽略这些相关因素而制定的补偿办法，在某些地方过剩，某些地方不足，某些方面保护资金短缺，有些方面补偿方式不当，往往事与愿违，不能很好的实现生态补偿的初衷。5.1.4补偿对象的利益平衡难以保证
随着国家相关法律法规的完善，对生态补偿主体客体的明确定义有所增加，对补偿金额的详细限制也相应出台。虽然流域生态补偿上政策制定与市场机制齐头并进，但仍不免存在着诸如缺乏有效的监督管理，法律基础薄弱，水资源产权不明晰，补偿方式单一，下游积极性不高，补偿标准偏低，非政府组织及公民参与缺乏等问题。其直接后果就是导致补偿对象利益平衡难以实现，补偿主体受制于补偿办法，发展受限，负担加重；补偿客体利益损失得不到合理的补偿，发展机会缺失，地区贫富差异加大，不利于宏观稳定发展和人民生活水平提高。此外，标准制定方缺乏对标准制定依据的公开听证环节，补偿金额确定方式不明确，难以得到广泛的认可和支持，补偿开展缓慢，收效甚微；补偿资金流向不公开，具体补偿效果缺乏明确及时的公报，不利于社会及舆论对补偿资金的使用进行监督，无益于调动群众关心生态保护事业的积极性，动员群众参与生态补偿体系完善和稳定实施。
5.2生态补偿的对策
5.2.1加强制度建设
建立多层次化的补偿标准制度。一个完善的生态补偿制度应该是多层次的:第一,根据地区经济发展状况确定生态补偿标准。不同地区生活水平存在差异。对个人的补助应大致与其生态受损额度相当，并着力为其提供替代的工作机会及受益机会，以平衡其损失。第二,根据生态环境差异确定生态补偿标准。不同类型的生态系统维护及修复成本存在差异,其所完成的生态职能也存在差异。第三,根据所处区域生态的生态地位确定生态补偿标准。不同地区生态地位不同,不同地区对于一定区域所带来的生态效益也不同。对于生态脆弱地带,以及沙漠边缘、河流源头、国家级自然保护区等具有重要生态意义的区域应当增大生态补偿力度。
建立多元化补偿主体制度。生态补偿制度实施过程中矛盾集中于利益分配问题。尽管国家也是生态效益的“购买者”,但是很多西方国家除了纵向的划拨还建立完善了横向的转移支付，考虑到我国省际发展水平差异显著，生态破坏情况严重，而相应省份在生态补偿上资金短缺，因而加强和完善横向的财政转移支付对我国区域发展平衡有重要意义。
政府也应扩大资金来源,例如政府发行生态彩票。同时政府在一定程度上可以尝试创造和改进当地的创收方式,如发行相关邮票、纪念币等。这种方式的推广,一定程度上达到增强相关群众生态意识。
5.2.2生态补偿软环境建设
生态补偿制度是生态补偿有效实施的基础，在实施过程中，正确、准确把握法律政策
的同时有效的利用相关软环境，注重补偿办法的实施方式方法，有助于动员群众，充分利用社会力量，确保补偿制度的有效稳定实施，建立过硬的生态管理组织，组建技术过硬，管理方法得当的管理团队,积极发动周围群众,做他们的思想工作,使其积极参与和支持生态补偿工作,这样才会事半功倍。同时，要完善相关的科研力量，发现环境问题，研究环境问题，上报环境问题，有能力开展预防危害发生，解决环境问题。
国际、国内及相关项目通力合作，共同保护人类赖以生存的地球环境。国际组织，非政府组织的相关项目和资助是生态补偿资金筹集的三大途径之一[39]。联合国环境规划署、联合国粮农组织、联合国森林论坛、联合国环境基金、国际竹藤组织、日本小渊基金、美国大自然保护协会等都从事生态补偿的捐助、信托、贷款等项目。我国自1978年通过各种方式与国际组织和非政府组织建立联系，迄今为止,我国申请的涉林项目近百项,且大多数属于无偿。中国人多、地广,可种植林木广泛,且地理条件多样、复杂,有利于进行研究。
加强保护地球家园的生态理念宣传。地球是人类赖以生存的共同家园，保护地球，保护生态是全人类的共同事业。生态保护最终需要群众的参与和监督，需要在满足群众利益的同时实现生态环境可持续发展，需要面向群众进行环保理念的宣传，提高群众的思想觉悟，赢得群众对生态补偿制度的支持和理解，共同促进补偿机制的合理运行。通过相关管护人员政府工作人员、志愿者等主体对广大群众,特别是直接受益受损区进行相应的生态理念和法制观念的宣传教育工作，将宣传教育工作作为管护人员和相应工作人员重要任务。
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Chinese ecological compensation policy measures implementing
case review
Abstract：This paper starts with the review of Chinese historical ecological compensation system , studies the five categories of ecological compensation，named forest ecological compensation and nature reserves, valley of urban ecological compensation, the exploitation of mineral resources ecological compensation, regional ecological compensation and some other aspects of ecological compensation. This paper studies its ecological compensation mechanism in the formulation and implementation of the existing situation. In the view of the problems of ecological compensation, such as a narrow range of compensation subject, unreasonable way to determine compensation subject, unscientific standard of ecological compensation, difficulty of balance the benefit between compensation subject, the paper proposes to strengthen the construction of the system and the
‘soft environment’ of the ecological compensation.
Key words: China；Ecological compensation；Problem；Solution