**单位(经营性资产)经营体制改革方案
一、现有经营体制及存在的问题
目前，**工程管理局所属经营性资产主要由**经济技术开发总公司负责经营管理(城市生活和工业供水由管理局直接经营管理)。其中水产公司、水电站和供电公司是**经济技术开发总公司的直属非法人生产单位，**水利水电工程有限公司、旅游开发公司、林产品开发公司和**服务队等四家单位是管理局授权由经济技术开发总公司进行宏观管理的独立法人单位。从运行情况看，这一体制有以下几个突出特点值得肯定：一是将经营性资产的管理职能从管理局剥离出来，有利于管理局从繁杂的经营性事务中解脱出来，集中精力搞好公益职能的发挥。在这一体制建立之前，旅游、水产、水电、林产和**等所有经营性资产均由管理局直接管理，每年管理局要耗费大量精力用于经营性资产的直接监督管理。改制以后，经营性资产全部从管理局剥离出去，交由经济技术开发总公司统一管理，管理局只需对产业发展进行宏观调控和引导，不再参与直接监督管理，可以集中精力搞好公益性职能的发挥。二是将经营性资产交由经济技术开发总公司统一管理，在管理局行政管理和企业市场化运作之间建立了一个缓冲地带，初步实现了政企分开。经管理局授权，经济技术开发总公司对**所有经营性资产进行统一管理，管理局不再直接插手企业的经营事务，企业有了相对比较宽松的经营自主权，初步实现了政企分开。三是总公司将优质
资产集中进行管理，有利于集中财力，推动有竞争优势产业的稳定发展。根据总公司的组建方案，管理局将水电站和水产公司等经济效益较好的两块资产直接交由总公司进行集中管1
理，成为总公司的核心产业层。这样，一方面可以通过对上述两块资产的强强联合，进一步集中财力，尽快偿还外欠债务(建水电站所欠银行贷款)；另一方面可以通过对上述资产的集中管理，加强对优势资产的直接引导和经营力度，推动管理局具有竞争优势产业的尽快发展。
但我们在调查中也同时发现，由于产权改革不到位、政企分开不彻底等方面的原因，现有经营体制在运行中还存在以下问题：
(一)国有资产的所有者职能没有充分发挥到位。
根据管理局授权，经济技术开发总公司作为国有资产的出资人代表，对旅游、林产和**等三家独立法人经营单位行使国有资产的所有者职能。但由于产权改革不到位，总公司和上述子公司之间缺乏明确的产权隶属关系和利益分配关系，总公司对下属法人治理单位的管理主要是通过章程、制度和年度经营计划等形式实行宏观管理，而对人事、财务等事关企业发展的重要方面却缺乏有效的控制和管理，总公司作为国有资产出资人代表的职能无法有效发挥。同时，由于国有资产的监管不到位，各公司负赢不负亏，盈利时不上缴或象征性地上缴一部分，而亏损时总公司却要予以补贴，国有资产的合法收益权无法得到实现，国有资产的保值增值也无法得到保证。
(二)现有模式不利于旅游、林产等新兴幼稚产业的发展。
在相关产业的发展战略中，我们已经谈到，林产和旅游作为**两个较有发展前途的幼稚产业，要想尽快做大做强，迫切需要进行市场拓展、品牌塑造和产品开发，这些都需要大笔的原始投资。而目前这两家企业2
经济效益不好，仅能勉强维持，根本无法依靠自身积累进行上述战略投资，迫切需要外部资金支持。但从现有运行模式看，总公司和各子公司之间基本上是自主经营、自负盈亏，相互之间缺乏有效的资金支持和协调，各企业的后续发展主要靠自身积累来进行，很难得到其他企业的有效支持。总公司作为国有资产的授权管理机构，有其名而无其实，没有充分发挥在战略管理、宏观调控和资金调度方面的职能作用。这一运行模式对于旅游、林产等那些未来极具发展潜力、目前迫切需要资金支持的产业发展极为不利。
(三)财务控制较为薄弱，各企业苦乐不均的问题较为突出。
目前，各企业在运营上实行自主经营，自负盈亏，在财务管理上，则相互独立，各自为政，没有统一的管理模式。由于缺乏明确的产权纽带和利益分配关系，总公司没有自身利益驱动对各公司进行有效的财务管理和控制，而且由于没有人事权，总公司也很难对各公司进行有效的财务管理和控制，经营性资产的总体财务控制比较薄弱。而管理局已将经营性资产交由总公司管理，又不好直接插手，致使几家子公司在财务监管上处于相对真空地带。从我们对几家公司财务分析的情况看，各企业为了自身利益，争取少上缴，普遍存在隐瞒利润、盈利不实的行为。这样造成的后果，就是各企业靠自身资源吃饭，盈利企
业无须上缴或争取少上缴，亏损企业由于管理局资金不够宽裕(盈利企业利润没有如实上缴)，也无法得到应有的补贴，致使各企业间苦乐不均。
(四)现有模式不利于资源的统一配置，难以充分发挥资源的整体优势。3
从经营性资源的分布情况看，由于历史因素，资源在各企业之间的分配并不合理，有的已经造成了事实上的条块分割，成为影响相关产业规模化经营、做大做强的重要制约因素。如，在旅游资源的分布上，现有旅游资源分别由旅游开发公司、林产品开发公司和枢纽管理处三家单位经营管理，由于相互之间缺乏有效的沟通和协作，已经严重影响了旅游产业的市场拓展；再如，在对水资源的管理上，目前事实上水库对外供水包括城市工业生活供水、水电站供水和农业灌溉供水三块，并分别由不同的主体进行经营管理，由于现在水资源比较丰裕，所以还没有发生较大矛盾，但在将来缺水年份，很可能在相互之间产生协调问题。优化资源配置，发挥资源整体优势已经成为管理局迫切需要解决的突出问题。但在现有经营模式下，各企业作为独立经营、自负盈亏的经济实体，有其自身的经济利益。同时由于各企业间缺乏产权纽带和有效的利益调控机制，而且没有一个统一有效的管理主体，很难实现资源在各企业之间的统一配置，也难以发挥管理局资源的整体优势。
(五)产权构成比较单一，对企业员工、特别是经营者的有效激励不足。目前，在管理局各类经营性资产中，除**公司通过改制引进外部资本
外，其余各企业全部是管理局国有独资控股的国有企业，既没有实行员工持股，也没有引进外部资本。这样，一方面，由于员工、特别是经营者与企业之间没有较为紧密的产权关系，无法享有企业剩余，缺乏主人公责任感，致使对员工的有效激励不足，难以调动员工的工作积极性；另一方面，由于没有引进外部资本，管理局自身资金又较为紧张，难以推动初始投资需求较大的相关产业的快速发展。
品牌的塑造。现有模式不利于六()**4
在品牌成长战略中，我们提出了打造**主品牌和相关产业副品牌相结合的组合品牌战略。但在现有模式下，这一战略实施起来困难很大。首先在打造主品牌方面，由于品牌的固有特征，在**主品牌的市场拓展中，经营性资产涉及的各个企业，特别是林产、水产、旅游和**
都可以受益。但由于总公司与各子公司之间缺乏有效的产权纽带和利益分配关系，致使总公司没有自身利益驱动进行品牌塑造，而目前管理局又没有一个统一协调的机构来具体组织主品牌塑造。在各产业的品牌塑造方面，目前最需要进行品牌拓展的是旅游、林产和水产，但由于自身财力有限，旅游和林产根本无法依靠自身力量进行品牌塑造，必须依靠外力支持。但在现有模式下，又缺乏一个统一协调的机构来平衡、协调和支持林产、旅游进行品牌塑造。因此，必须对现有模式进行改革，建立品牌投资与受益相结合的良性运行机制，以适应**
长远发展的需要。
从目前情况看，上述问题的存在已经明显影响了**工程管理局经营性
资产的经营管理以及**经济的未来长远发展，迫切需要通过经营体制改革，进一步理顺经营机制，优化资源配置，调动广大干部职工的工作积极性，推动**经济的持续快速健康发展。
二、经营体制改革的总体思路(一) 经营体制改革遵循的基本原则为了推动**经营性产业的尽快发展，在设计新的经营体制时，必须遵循以下原则：
1、有利于加强管理局对国有资产的经营管理，确保国有资产保值增值。
2、有利于加强国有资产资本营运，提高管理局经营性产业的整体竞5 争力。
3、有利于政企分开，转换企业经营机制，充分调动和发挥企业生产经营的积极性，提高企业活力。
经营体制改革的基本思路(二)根据国务院体改办关于《水利工程管理体制改革实施意见》的有关要求，结合国务院关于国有资产管理体制改革的指导精神，我们认为**工程管理局经营体制改革的总体目标应该是努力构筑以产权关系为纽带、以政企分开为重点、以增强企业活力为目标的经营性资产管理和经营体制。具体来讲，我们认为**经营性资产的经营管理体制应从经营性资产的投资管理、独立经营单位的构建和产权制度改革等三个层次进行设计。在国有资产的投资管理层次，建议在管理局设立专职经营性资产投资管理部门，统一管理**工程管理局所属经营性国有资产；在独立经营单位的构建方面，建议以管理局经营性资源为依托，构建支撑管理局未来经济发展的五个
独立经营公司，由专职国有资产管理部门控股经营；在产权改革层次，建议通过内部产权制度改革，在国有资产投资管理部门和各企业之间建立起以产权关系为纽带的出资人与被出资人关系，尽快使各企业成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的法人实体和市场竞争主体，为**的长远发展打下坚实的体制基础。
三、经营性资产投资管理层次的设计
为了切实加强对**经营性资产的管理和监督，建议在**工程管理局设立国有资产投资控股公司，经管理局授权, 作为国有资产出资人代表，直接对**工程管理局所属经营性资产进行统一经营管理。之所以这样安排，是因为目前在管理局经营性资产的经营管理中，一个突出的问题是6
国有资产所有者的职能无法充分发挥。因此，进行经营体制改革的首要任务就是要进一步明晰产权，明确国有资产出资人代表，解决国有资产产权关系不到位的突出问题，以保障对国有资产的有效监管和国有资产所有者职能的充分发挥。从管理局实际情况看，国有资产投资控股公司的主要职能应包括以下几个部分：
1、履行出资人职责。根据管理局授权，依照《公司法》要求对所出资企业履行国有资产出资人职责，维护所有者权益；依照法定程序任免控股企业的负责人并对其进行考核，根据考核结果进行奖惩。
2、国有资产保值增值的职责。按照出资额收取投资收益，并通过法定程序参与企业重大决策，依法进行日常监控，确保国有资产的保值增值。