“十三五”生态环境保护规划领航环境友好发展理念
《“十三五”生态环境保护规划》正式出台刚性指标领航环境友好发展理念■本报资深记者王林《中国能源报》（2016年12月12日第19 版）
雾霾、雾霾、还是雾霾，当这些遮天蔽日的“污染雾”不断袭城，人们对于治污和环保有了近乎迫切的期待。1952
年的“伦敦霾”促成了全球首个空气污染治理法案的诞生，而时至今日，在一片“磨刀霍霍向雾霾”的呼吁声中，中国“十三五”最严苛环保规划终于问世，这个“千呼万唤始出来”的规划案似乎意味着：我国向污染宣战的力度波及更深广！12月5日，国务院印发了《“十三五”生态环境保护规划》（以下简称《规划》），其中提出到2020年全国生态环境质量总体改善，生产和生活方式绿色、低碳水平上升，主要污染物排放总量大幅减少，环境风险得到有效控制，生物多样性下降势头得到基本控制，生态系统稳定性明显增强，生态环境领域国家治理体系和治理能力现代化取得重大进展，生态文明建设水平与全面建成小康社会目标相适应。此外，还列出了PM2.5未达标地级及以上城市浓度下降18%、二氧化硫和氮氧化物排放量减少15%等十二项约束性目标。《规划》指出，“十三五”期间，国家组织实施工业污染源全面达标排放等二十五项重点工程，建立重大项目库。项目投入以企业
和地方政府为主，中央财政予以适当支持。鼓励社会资本投资环保企业，培育一批具有国际竞争力的大型节能环保企业与环保品牌。事实上，我国一直全力以赴治理污染，并全力推进大气、水、土壤污染防治，同时持续扩大生态环境保护力度。对于这份“热呼呼”、“最严格”的环保规划，业内专家进行了全方位解读，并予以了很大支持和肯定。谈到《规划》的重大意义，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长李佐军表示，“十三五”是全面建成小康社会的决胜时期，这份《规划》实际上是中央关于加强生态文明建设、推进绿色发展的一个具体落实。事实上，这也是转变经济发展方式的迫切需要，当前最重要的是解决资源能源依赖型的单一发展方式，转而通过依靠效率提高和创新驱动来拉动经济增长。“毫无疑问，为应对资源约束突出、环境压力加大的严峻挑战，加强生态环境保护治理是核心。”李佐军称，“此外，《规划》还是为了改善生态环境方面的民生需要。随着人民生活水平提高，人们更期待比较好的环境，对于健康长寿的追求也越来越强烈，这方面的民生需求将会越来越多，为此也必须加强生态环境保护。”《规划》实施责任主体的各级人民政府如何推动其有效履行环保责任，李佐军认为，各级政府是生态环境保护中非常重要的主体，既是造成资源能源消耗、环境破坏的主体之一，又是管理者和监督者，监督企业和民众去推进生态环境的保护。“设计好各
级政府的职能、明确他们相应的责任、理顺各个方面的关系非常关键。” 李佐军说，“要想使各级政府对生态环境保护方面发挥积极有效的作用，对各级政府的监督、考核、评价、奖惩很重要，规划中特别强调的督查、约谈等措施，以及终身责任追究制度、党政同责制度等，都是为了帮助各级政府更好地推进生态环境保护。”此外，李佐军表示，《规划》出台是解决生态环境保护的一个根本性举措，对制度的重视前所未有。“这是抓住了生态环境保护的牛鼻子。”李佐军笑称，制度涵盖了体制、机制和政策三个范畴，体制涉及到各个层级的政府，涉及到社会组织与企业等方方面面的各主体之间的问责权利的关系安排，所以要通过完善生态环境保护相关体制来减少内耗，形成合力。另外就是机制，主要是激励机制和约束机制。因为生态环境的保护涉及到各个主体的行为选择问题，我们要激励每一个主体采取有利于生态环境保护的行为，同时也对采取了不利于和有损于生态环境保护的，进行相应的约束和惩罚。最后是政策，像财税政策、金融、科教人才、土地、投资等政策，也对生态环境保护形成一个比较好的引导作用。据了解，相比“十二五”的6项主要污染物控制目标，“十三五”确立了12项约束性指标和14项预期性指标，使得环境治理向土、气、水三大领域全面开展，即土壤污染类控制指标如受污染耕地安全利用率、污染地块安全利用率等首次进入规划；大气方面，对不同区域
采用不同政策，对未达标城市明确达标期限和重点任务；水环境治理则更加强调以控制单元为基础,明确了各海域和流域的治理目标。水环境治理方面，环保部环境与经济政策研究中心主任夏光颇有见解。他指出，“十三五”《规划》及时落实了习近平总书记的指示精神，提出了推进长江经济带共抓大保护的要求：把保护和修复长江生态环境摆在首要位置，推进长江经济带生态文明建设，建设水清地绿天蓝的绿色生态廊道。同时提出了具体的“三统筹”任务：统筹水资源、水环境、水生态；统筹江河湖泊丰富多样的生态要素；统筹规划、集约利用长江岸线资源。通过这些部署，使长江大保护有了一个初步的顶层设计。在夏光看来，落实这个顶层设计还存在不少困难。2016年中，他带领一个调研组到重庆、四川、湖北、湖南四省市做了“长江经济带共保共治与绿色发展”的调研，发现虽然长期以来各地各部门在保护和治理长江方面已经做了很多工作，但这些工作基本是各自为之，缺乏流域层面上的共同行动。长江大保护，难点在“共”字，具体反映在两点：一是长江作为一个自然流域被沿江各行政区域分段节制，二是长江作为具有航运、供水、纳污等多种功能的水资源被不同的政府部门进行职能管理。经过这样“横”、“竖”两道分割，要进行共抓大保护，缺乏体制机制基础。夏光表示，落实长江大保护的顶层设计，需要构建一个与这个顶层设计相适应的体制机制架构。大保护的难点
在共同行动，而这个共同行动单靠各地方、各部门之间相互协作，是难以完成的，因此，长江大保护需要超出长江本身层级的更高一级的主体出面进行推进，就是说，长江大保护，突破在“统”字，做到统领、统一，统筹。统领是指中央政府统领长江经济带共抓大保护的全局，全面指挥大保护的整体设计和实施，形成长江大保护的强大国家意志，克服各自为政、过于强调局部利益的现象。统一是指实行长江经济带共抓大保护的统一行动，树立次国土、大区域的整体观，把长江经济带大保护战略提升到次于国家层面而高于地方
层面的国土空间大区域整体战略来对待，建立全流域统一的政策法规、环保标准和体制机制。统筹是指推动上中下游协同发展、东中西部互动合作，加强跨部门、跨区域监管与应急协调联动，构建以长江干支流为经络，以山水林田湖为有机整体，江湖关系和谐、流域水质优良、生态流量充足、水土保持有效、生物种类多样的生态安全格局。总体看来，这份经过反复推敲和探讨的环保规划，是我国环保之路的可靠保障，其中提出的刚性标准、明确的问责办法、立起的措施规范，也有望成为迎战污染的国之重器。