第18章黑迪的比较公共行政管理理论
18.1复习笔记
一、公共行政及其比较研究的重要性
1．公共行政的本质
（1）黑迪认为公共行政是行政的一个方面。行政一般指为了追求有意识的目标而采取的确定行动，它涉及实现既定目标的手段。行政活动在各种背景下都可能会出现。公共行政是行政在政治背景下发生的那一部分，它是政府活动的一个方面。
（2）黑迪指出学者们在公共行政研究的一些共识
①公共行政人员的特点和行为，即行政过程参与者的动机和行为；
②政府大规模行政活动的制度（机构）安排，即行政行动的组织；
③行政的环境或生态，即行政子系统与作为其母系统的政治系统以及整个社会之间的关系。
2．比较公共行政研究的重要性
（1）从公共行政学的学科发展方面来看。行政科学的构建在某种意义上取决于能否成功地就行政行为来确立超越国家边界的命题。如果公共行政不具有比较性，那么行政科学就很难建立起来。惟有通过比较分析，才能从中找到对于公共行政科学的构建具有普遍意义的东西。
（2）从公共行政学的实践意义方面来看。通过对跨国界的公共行政进行比较研究，对
于更加深入地认识不同民族国家的行政特点进而相互借鉴彼此的成功经验，也不无益处。在某个或某些国家发展起来的行政手段在另一个或另一些国家也可能会具有借鉴和采纳的价值。
二、比较公共行政研究的历史发展
1．早期的比较公共行政
比较公共行政研究早在200多年前就有，但随后的多数公共行政管理学者都把关注的焦点放在了地方公共行政上。20世纪40年代以前的学者们大多都不太重视公共行政研究的比较方法和历史视角。
2．近代的比较公共行政
在美国独立后，也有一些政治家和公共行政学者涉及过比较公共行政方面的研究，例如，麦迪逊、汉密尔顿和杰斐逊就曾经对外国的行政体系进行过一些零星的研究并从中借鉴了一些有益的东西；法国著名政治学家托克维尔也曾经常把美国的制度与欧洲国家的制度进行比较分析。
3．二战后的比较公共行政
①在从19世纪末、20世纪初到第二次世界大战结束，比较研究减少。到了20世纪的后半个世纪里，比较公共行政才最终成为公共行政学的一个重要分支，第二次世界大战结束后在西方世界形成了一场具有深远影响的比较公共行政运动，20世纪60、70年代，比较公共行政研究被确立为公共行政学科不可分割的组成部分。
②到20世纪80年代，比较公共行政运动的前景不像以前那样光明，公共行政方面的大规模技术援助已经结束，二次大战后美国公共行政学会比较公共行政小组原先启动的一些
项目或是被终止或是被削减。
③20世纪80年代和90年代，比较公共行政又开始复兴，也更加成熟，大量文献从更广泛的意义上探讨比较公共行政问题，还出现了发展行政和比较公共政策这两个与比较公共行政密切相关的分支研究领域，随着全球化进程的日益加快，甚至还出现了以比较公共行政研究为基础的国际公共行政研究新领域。
三、比较公共行政研究的核心问题
1．比较公共行政的研究焦点——官僚体制
（1）黑迪关于比较公共行政研究焦点的认识是在对“功能主义”和“新制度主义”这两种比较政治研究方法进行批判性评析的基础上得出的。以前更多的人强调功能，但是越来越多的人主要关注政治结构。
（2）黑迪选择了官僚体制作为他进行比较研究的焦点。官僚体制作为一个特殊的政治结构可以为比较研究提供一个更好的基础。官僚体制的结构要比规则应用的功能更有优势。把官僚制当作一个组织的结构特征并不意味着所有的官僚机构具有相同的结构。
（3）黑迪将自己的研究重心放在了三个方面：①官僚体制中有哪些内部运行特征反映了其构成、层级安排、专业化模式以及行为趋势。②官僚机构在多大范围内具有多功能性，即它既参与制定重大的公共政策又参与执行这些公共政策。③从外部控制官僚机构的主要途径是什么以及如何有效地实施这种控制。
（4）黑迪强调他所关注的是不仅要比较结构的变化，而且还要比较不同官僚体制行为模式的差异。在进行具体的比较研究之前必须弄清楚两个问题：①公共行政的组织背景问题，即分部的模式，公共部门雇员的规模以及公务员制度的变化；②官僚体制运行的政治、经济
和社会环境，即行政生态问题。
2．比较公共行政的研究框架
（1）“修改的传统型比较公共行政研究”。把人事管理、总部/实地关系，卫生和农业计划等传统公共行政管理主题的研究从特定国家的行政体系扩展到各个国家行政体系之间的比较，还包括许多对西方发达国家公共行政管理进行的制度比较。
（2）“发展行政”研究。强调的是人们希望集中关注改进发展中国家的行政能力。这种比较公共行政研究的优点在于它符合多数比较公共行政的先驱学者们所公认的两个目标：①把比较公共行政研究的范围从西方发达国家扩展到以全球为基础；②帮助新独立的民族国家满足它们建设和发展自己国家的需要。
（3）基于行政生态的行政模式比较研究。认为比较公共行政研究必须是以对整个社会的比较分析为出发点，然后才能接着对诸如政治系统及其行政子系统这种社会部门的研究。里格斯提出了一个从两个方面——整合度与分化度——来刻画社会的框架，所谓整合是指该社会中各构成结构之间的协调合作，而分化是指这些结构的细分程度以及这些结构的功能特性。
（4）“中程理论”研究框架。“中程理论”，也有人将其翻译为“中距理论”或“中观理论”，黑迪将其称为“官僚中程理论”，它是相对于宏观抽象的宏大理论和微观具体的经验事实而言的，认为在社会学中寻找一般社会行为的规律是徒劳的，社会学研究应当避免无事实的概括和无理论的事实，而应该努力找出扎根于研究或观察并切合实际地限定其应用的解释。
3．知识的获得
黑迪关注的是能否从科学或准科学的研究中得出具有普遍意义的专业知识。只能应用于
一个特定国家行政系统的知识是不够的，公共行政学必须具备的条件应该是具有一批独立于其特定国家背景之外的普遍原则。尽管比较公共行政似乎尚未成功地决定一个正统的范式并且也尚未最终证实已经发现了有效的科学原则，但是这并不等于说比较公共行政领域在20世纪上半期没有取得实质进展。
4．欠发达国家的行政能力
开发公共行政知识的宗旨是要改进公共行政的实际运作，人们已经把改进所选择领域的行政能力当作具有决定性意义的问题给予特别关注。民族国家的公共官僚机构应该满足两个基本的绩效标准：①它们应该有效率；②它们应该具有工具性。换言之，一个有效率的官僚机构应该能够有效地利用资源来满足公共政策目标。
5．体制的转型
（１）黑迪认为，目前乃至在未来的很长一个时期，主权国家仍将是主要的政治实体，民族国家现行社会政治体制正在出现和即将出现的转型及其对比较公共行政的影响长期以来一直都是比较公共行政研究所关注的重要问题之一。欠发达国家将会采取同样的发展途径来仿效发达国家并且欠发达国家在仿效过程将会通过输入可能促进其发展项目的行政技术而得到援助。后来，“依附”理论、“社会系统分界”理论以及“后工业社会”理论的倡导者又对此进行了不同的解释。
（２）“依附”理论、“社会系统分界”理论以及“后工业社会”理论
①依附理论认为，不发达或缺乏发展是某些社会对其他社会依附状态的后果，来自“大都市”发达国家的外部因素对“边缘”发展中国家的影响基本是消极的影响。
②社会系统分界理论不承认发达国家的历史经验具有指导作用，并且提出了一种可以提供各种“社会飞地”的替代性“超经济范式”。
③“后工业社会”理论基于对目前发达国家的未来所做的社会预测而认为，在不远的将来会出现一种重要的过渡，这种过渡不会严格地按照一种全新社会的特征来进行，到那时，理论知识和技术将变得越来越重要，而且受过高等教育的专业技术人员将会占主导地位。
四、简评
1．要点
黑迪在试图处理比较公共行政研究固有的复杂性时更倾向于鼓励采用多种方法进行研究，而不应该只是固守所谓的正统方法。
他把比较公共行政研究的焦点放在公共官僚体制上，选择了将现代民族国家的公共官僚体制作为主要的研究焦点，而且他主要关注的不是整个官僚机构及其内部工作特征，而是较高层级的官僚机构及其与政治系统其他组成部分的外部工作关系。
他通过比较研究发现，尽管现代民族国家确实把一个满足官僚制这种组织形式起码结构要求的公共行政部门当作其政治机构之一，但是在公共官僚制与政治系统这个政体之间并不存在任何标准的关系模式，而对于影响这些关系至关重要的因素是错综复杂的。
2．评价
黑迪对比较公共行政理论的贡献在于他从宏观上为后人对具体国别行政系统各个方面的比较研究奠定了方法论基础。但是他的比较公共行政管理理论还不够全面，他对诸如政府职能、行政权力配置、行政决策体制、公共人事管理、公共预算与财政、政府间的关系、行政组织绩效以及具体的行政管理方法这样一些具体的公共行政管理问题尚缺乏深入、系统的比较研究。