浙江大学
硕士学位论文
城市化进程中失地农民权益问题研究
姓名：王晓明
申请学位级别：硕士
专业：政治经济学
指导教师：许庆明
20031101
摘要
随着我国社会经济的发展，城市化、工业化进程日趋加快，大量农地被国家征用来满足社会经济发展需要成为必然。然而，在这土地征用过程中，存在着一系列的问题，使得失地农民的各项权益受到较为严重的侵害，其主要表现为：（１）征地范围过宽，滥用土地征用权的现象非常普遍；（２）土地征用补偿范围窄、标准低，土地增值收益分配不合理，农民获得的土地补偿收益较低；（３）对被征地农民的生产、生活出路缺乏有效的制度安排，社会保障出现较为严重的危机。
本文从土地征用制度、农地产权制度、国家权利三个方面，层层递进，论述了城市化进程中失地农民权益受损的机理。从土地征用制度方面看，公共利益的界定模糊、有关土地征用法律条款的相互矛盾、征地补偿标准不合一般法理、补偿内容不充分是造成失她农民权益受损的原因。从农地产权制度上看，产权主体不清晰或土地所有者缺位、土地承包经营权内涵不充分与不明确、农地使用权的承包期不稳定是造成失地农民权益受损的因素。从国家权利方面分宏观和微观两个层面来探讨失地农民权益受损的机理：宏观方面，国家凭借其唯一的对合法暴力的垄断地位，主导着我国农地产权制度的变迁，主宰着国家整体经济利益的分配格局：微观方面，正是由于对基层行政组织和农村集体经济组织缺乏有效的制度激励，使得他们为了追求自身利益，在农地征用过程中侵犯农民的正当权益，使失地农民权益受损；此外，“涨价归公”理念的根深蒂固，也造成了失地农民权益的受损。
本文认为，在城市化、工业化过程中，应保证失地农民的生活水平不因土地的失去而有所降低，真正做到效率与公平兼顾，实现国家社会经济发展与失地农民生活改善之间的帕累托改进。为此，本文从农地产权制度的重构、农地征用制度的改革、农民社会保障制度的建设等方面提出了切实保护失地农民权益的建议和对策。
关键词：城市化失地农民土地征用农地产权
Ａｂｓｔｒａｃｔ
Ｗｉｔｈｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｓｏｃｉａｌｅｃｏｎｏｍｙｏｆｍｙｃｏｕｎｔｒｙ，ａｎｄｔｈｅ
ｅｘｐｅｄｉｔｉｏｎｏｆｃｉｔｉｌｉｚａｔｉｏｎ＆ｉｎｄｕｓｔｒｉａｌｉｚａｔｉｏｎ．ｉｔｉｓｎｅｃｅｓｓａｒｙｔｈａｔａｌｏｔｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｌａｎｄｉｓｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅｄｂｙｔｈｅｓｔａｔｅｔｏｓａｔｉｓｆｙｔｈｅｎｅｅｄｏｆｔｈｅｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔｏｆｓｏｃｉａｌｅｃｏｎｏｍｙ．Ｈｏｗｅｖｅｒ，ｉｎｔｈｅｃｏｕｒｓｅｏｆｔｈｅｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎ，ａｓｅｒｉｅｓｏｆｐｒｏｂｌｅｍｓａｐｐｅａｒｅｄ，ｍａｋｉｎｇａｌｌｋｉｎｄｓｏｆｒｉｇｈｔｓｏｆｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅｄｐｅａｓａｎｔｓｂａｄｌｙｔｏｒｔｅｄ，ｗｈｉｃｈｗｅｒｅｍａｎｉｆｅｓｔｅｄａｓｆｏｌｌｏｗｓ：（１）ｔｈｅｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｎｇｓｃｏｐｅｉｓｔｏｏｌａｒｇｅ，ａｎｄａｂｕｓｉｎｇｔｈｅｒｉｇｈｔｏｆｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｉｓｕｎｉｖｅｒｓａｌ；（２）ｔｈｅｒａｎｇｅｏｆｔｈｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｏｎｆｏｒｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｉｓｉｎｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ，ａｎｄｔｈｅｓｔａｎｄａｒｄｉｓｌｏｗ；ｔｈｅｄｉｓｔｒｉｂｕｔｉｏｎｏｆｌａｎｄｉｎｃｒｅｍｅｎｔｒｅｔｕｒｎｓｉｓｉｒｒａｔｉｏｎａｌ，ａｎｄｔｈｅｃｏｍｐｅｎｓａｔｉｎｇｒｅｔｕｒｎｓｏｂｔａｉｎｅｄｂｙｐｅａｓａｎｔｓｉｓｌｏｗｅｒ；（３）ｅｆｆｅｃｔｉｖｅｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎａｌａｒｒａｎｇｅｍｅｎｔｓａｂｏｕｔｔｈｅｏｕｔｌｅｔｏｆｐｒｏｄｕｃｉｎｇａｎｄｌｉｖｉｎｇｏｆｔｈｅｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅｄｐｅａｓａｎｔｓａｒｅｌａｃｋｅｄ，ａｎｄｔｈｅｓｏｃｉＭｓｅｃｕｒｉｔｙｉｓｍｏｒｅｓｅｒｉｏｕｓｌｙｏｎｃｒｉｓｉｓ．
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Ｋｅｙｗｏｒｄｓ：ｃｉｔｉｌｉｚａｔｉｏｎｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｅｄｐｅａｓａｎｔｓ
ｌａｎｄｅｘｐｒｏｐｒｉａｔｉｏｎｐｒｏｐｅｒｔｙｒｉｇｈｔｓｏｆａｇｒｉｃｕｌｔｕｒａｌｌａｎｄｓ
第１章导言
１．１选题依据与背景
本文以浙江省为例研究我国发达地区城市化进程巾的失地农民权益保护问题。浙江省位于东南沿海，在我国经济发展过程中，既处于经济体制改革阵地的前沿，又是经济发展较快的省份，与此同时，在城市化进程中出现的问题较早，一些问题在很多地区尚未出现。因此，以浙江省为例来研究城市化进程中的失地农民权益保护问题，既可以总结归纳发达地区共同面临的问题和发展规律，为发达地区城市化提供理论依据和对策建议，同时又为相对落后的中西部地区未来的发展提供更为清晰的思路。
截止到２００２年，浙江省人均ＧＤＰ已达到１６５７０元，仅次于上海、北京、天津，位居全国第四：城镇和农村居民收入分别达到１１７１６元和４９０４元，远远高于全国同期平均水平。都居全国第３位。【注１】浙江已由一个农业省发展成为以工业为主的经济大省。但是，长期以来，浙江省的城市发展相对滞后，１９９５年城市化水平仅为３０．５％。【注２１这一矛盾已引起了社会各界的广泛关注，浙江省各级政府纷纷出台了加速推进城市化进程的政策，试图外生地推进城市化的发展，到２００２年全省城市化率提高到了４３．５％。【往３１而随着城市化进程的加快，城市建设用地、各类经济开发区建设用地规模不断扩大。这些都要求农村提供大量的耕地来满足城市建设、发展的需要，从而不可避免地出现部分农民的土地被国家征用的情况。据统计，浙江省“八五”期间共征用集体土地５９．７】万亩，年均１１．９４万亩：“九五”期间征地９８．９１万亩，年均１９．７８万亩，年均征地量比“八五”期间增加了７．８４万亩。２００１年，全省土地征用面积增加到了４３．４１万亩，２００２年更是达到了６２．１８万亩。刚ｌ随着经济建设的不断发展和农村城镇化进程的加快，对建设用地的需求急剧增长，从而导致对农民集体土地的征用力度也越来越大，大量的农用地转换为非农用地，失地农民也越来越多。据统计，浙江省１９９９—２００１年三年洲失地农民达到１５０．７４万人，其中，２００１年杭州、温州、宁波、台
。。１】浙江省统计年牲２００３．第１３Ｉ页。
Ｉ‘Ｌ２］［ｒｒ３】城市化水?Ｆ．是指城镇人ｌ＿＿｜占总人口的比重。这里的城市化水甲是根据浙江省１９９５、２００２年的统计资料计算“ｉ米。
【‘㈣浙江省人民政府Ｗｆ究空珠题组，“城市化进程中失地农民市民化问题的训盘１，心考”，《浙江社会科学》，２００３年第７期，９３贞。
州等地的失地农民分别达到了１１．３８万、９．４２万、６．１８万和５．７７万人。Ⅲ１土地征用过程也是土地用途转换过程中产生的收益在不同利益集团之间重新分配的过程。参与该收益分配的主体主要有各级政府、各类土地丌发商、村集体经济组织和农民。在各种利益主体中，农民显然处于虽弱势的地位。对农民征地补偿过低、补偿费不到位、安置不落实，大多数失地农民既当不成农民，也做不成市民，生活无保障，只好成为社区游民、社会流民。由土地征用中利益分配不均而引发的群体性矛盾已成为目前农村社会的主要矛盾之～。但是，征用农民集体土地是国家建设的需要，是社会公共利益的需要，也是农村实现城镇化和现代化之必然，我们不能逆时代潮流而动，关键在于我们如何针对目前农村土地征用过程中利益分配不均的问题，采取措施切实保障失地农民的合法权益，使他们的生活水平及社会保障不因土地的失去而有所降低；如何规划新的制度安排，使失地农民获得新的生存发展之本和保障性源泉，平稳实现失地农民从农民到市民的过渡。保护失地农民的合法权益，对于稳定农心，减少社会不安定因素，促进我国社会、经济、政治的稳定具有很强的现实意义；同时也能够稳定和提高农民的收入，加快我国的城市化和工业化进程，进而保持我国国民经济持续、健康、快速发展。另外，对尚处于相对滞后的有关农村土地市场的理论研究，也会产生积极的推动、促进作用。ｉＥ基于此，在导师的指导下，我把对此问题的研究确定为我的硕士毕业论文。
１．２研究现状概述
诺贝尔经济学奖获得者库兹涅茨教授曾指出，现代经济增长意义上的经济发展将会引起社会经济结构的巨大变化，这种变化主要表现在两个重要方面：一是“产品的来源和资源的去处从农业活动转向非农业活动，即工业化的过程”；二是“城市和乡村之间的人口分布发生变化，即城市化过程”。肚６】由此可见，区域经济发展在本质上是一个资源优化配置的动态过程，它包含了两个方面的重要内容：一是资源在不同产业部门间的流动和优化配置，表现为资源从农业为代表的初级产业部门向工业部门和服务业部门的转移，即经济发展的工业化过程：二是资源在地域空间的流动和优化配置，表现为资源从广大分散的农村地区向城镇优
Ｉ“５¨浙扛省人民政府研究室谍题组，“城市化进程中失地农民市民化问题的调商１０思考”，《浙江社会科学》２ｔＪ０３年撼７朗．９３１ｊ上。
…１两蒙?库兹涅茨，《现代经济增长》，北京经济学院出版社，１９９８年版，第ｌ负。
势空问的集聚，即社会经济发展的城市化过程。…随着我国经济发展的不断深入，Ｔ业化与城市化进程的不断加快，士地在不同用途上的收益差距已趋明显，非农用地的土地收益明显地高于农用地的土地收益。土地这种重要的经济资源正大量地由农业部门向工业部门和服务业部门转移；同时，城市化进程的不断加快也需要占用更多的农业用地来满足其不断扩大的城市规模。由此可见，土地用途的转变，大量农业用地转为非农用地是社会经济发展的必然趋势。
然而，在城市化进程中，由于对农民土地产权保护不力，农民存在明显的利益损失（韩俊，１９９９）。【２】其主要表现在：（１）土地征用范围的界定不明确，滥用土地征用权的现象非常普遍；（２）在农地征用过程中对农民的土地产权保护力度不够，使农民所获得的土地补偿收益较低；（３）对被征地农民的生产、生活出路的制度安排缺乏效率，使他们的整体收入水平出现下降，社会保障出现了较为严重的危机（朱明芬，２００３）。日１对于造成这种现象的根本原因，众学者从不同的研究角度得出了不同的说法。周其仁、王小映等一批学者从产权经济学方面考虑，认为造成此现象的根本原因在于农地产权制度的缺陷。１４】【５１国家通过其强制性权力驾驭着集体所有的土地，而土地的集体所有权主体模糊，模糊的所有权主体所拥有的所有权也是残缺的，所有者与经营者、占有者与使用者之恻的权利、责任、利益关系也是不明确的。这种农地产权制度的缺陷主要表现在：
１、集体土地产权主体不明晰或是土地所有者主体缺位。
中国农村的土地归集体所有，但是，集体到底是指哪一级，法律规定则较为含糊不清。目前，我国集体土地产权的主体有三种形式：乡镇、村、组各级农民集体经济组织。这种土地产权主体的多元化必然导致产权主体为争夺所有权而发生冲突，造成对农民土地产权的随意侵害（叶剑平，２０００）。【６ｌ这种多元化的土地产权主体不利于农地产权的稳定，农民也形不成有效的、稳定的预期，必然降低土地产权制度的有效性（叶剑平、普洛斯特曼、徐孝白，２０００）。１７Ｊ德姆塞茨认为，产权模糊不利于产权主体形成有效的激励约束机制，并最终损害了分配机制。因为产权模糊使产权主体不能形成合理的预期，短期行为之风盛行，产权的良性运行机制难以实现。Ｍ１
２、承包经营权（农地使用权）的内涵不充分、不明确。
十地承包经营权从本质上应包括占有、使用、收益完整的三大权能，并具有
可流转性，可衍生出转让、转租、入股、抵押、收益等项权利（丁关良、田华，２００２）。１９）但事实上，我国农村的土地承包经营权却只具有耕种权、部分收益权及极其少量的处分权（迟福林，１９９９）。【ｉｏｊ显然，与土地承包经营权的真实内涵相比，目前我国农村土地承包经营权的内容是不充分的，其权能是残缺的。权利内容的不充分、权能的残缺，使得承包经营权无法行使自身的权利，在实际中必然损害产权主体一一农民的利益。正是由于承包经营权是一种残缺的权利，才导致了土地使用上的随意性，如集体随意解除土地承包合同，收回农民的土地：村集体随时调整农民的土地：政府乱征用农民的土地；村集体非法出卖集体土地以及化公为私的现象时有发生。
３、农地使用权（承包经营权）的承包期不稳定。
一般而言，对土地所有者来说，其希望出租土地的期限越短越好：对于土地使用者而言，希望所使用土地的期限越长越好。频繁调整土地承包期，造成土地经营周期的人为缩短，使得这种承包关系没有相应的承包合同来严加约束，造成承包经营权残缺，为农地的乱征用、乱转让提供了方便（时旭辉，１９９７）。…１朱明芬、葛永明、李一平（２００３）等学者认为，土地市场垄断也是失地农民受损的要因。目前，国家垄断了土地一级市场，能在市场上出让的土地只能是城镇国有土地，农地只能由政府征用转为国有土地后方可转让，农村集体土地的这种先征后让，实际上把农民和农村集体经济组织排除在土地市场主体之外，因此也就不能分享土地转让后产生的巨大增值。ｐ１
关于如何确实保障失地农民的合法权益，周其仁（２００１）从产权经济学的角度出发，认为应制定新的法律来保障农村集体土地的产权强度，切实维护农民的各项合法权益。【１２ｌ另外有众多学者从具体的政策建议角度考虑，通过提高征地补偿费、建立健全失地农民社会保障制度以及多渠道促进失地农民的非农就业等手段，保护失地农民的合法权益。卢丽华（２０００）、李珍贵（２００１）从国外的征地补偿内容来看，至少有三项是不可或缺的：土地及其地上建筑物、附着物和构筑物的补偿，这种补偿应基于市场价格标准；困难补偿，征地行为对被征用者带来的困难，如安置困难、就业困难等；最后是征地活动引起的外部不经济补偿，如对残留地补偿、对相邻土地损害补偿等。１１３］１”１与此相比，我国目前的补偿内容事实上只有两项，（１）对土地及其地上建筑物、附着物和构筑物的补偿；（２）对失地
农民的生活安置补偿，并且补偿标准偏低、不合理。因此，汪晖（２０００）、朱明芬（２００３）等学者认为，应提高我国征地补偿的标准，按农地最佳用途的土地净收益的贴现之和来确定土地的补偿标准；同时增加征地补偿的内涵，不仅要包含土地本身补偿及农民的生活安置补偿，还应考虑征地活动引起的外部不经济补偿。［３ｉｌｌ５】
鲍海君、吴次芳（２００２）、姜长云（２００２）等学者从社会保障角度出发，探讨通过建立合理的失地农民社会保障制度来保护失地农民的合法权益。他们认为，通过建立失地农民生活保障基金来保障失地农民老有所养。１１６１１１７】也有一些学者从如何促进失地农民的非农就业方面考虑，通过增加就业、提高收入来保障失地农民的整体收入不因土地的失去而降低。周天勇（１９９９）认为，将小城镇建设与中小企业的发展结合起来考虑农村劳动力的就业，大力发展农村中小企业是解决农村劳动力的主渠道。【１羽徐桂华（１９９９）认为，鼓励农村劳动力对人力资源的开发也是一条解决农村劳动力就业的有效途径。［１９１吴方卫、孟令杰（２０００）等人认为，推进制度创新也是一条促进农村劳动力就业的途径。【２０】打破制约农村劳动力流动的机制，消除城乡劳动力各种不平等政策，促进农村劳动力在城乡间的自由流动，建立城乡统一的劳动力大市场，实现劳动力在全社会内的优化配置。
１．３本文的研究方法
本文在研究过程中采用了规范分析与实证分析相结合的方法，以实证分析为基础，建立了城市发展与失地农民权益受损之间的逻辑关系，说明了征地过程中失地农民权益受损的种种表现；用规范分析的方法对现行农地产权制度、土地征用制度、国家权力与失地农民权益受损之间的内在关联性进行了评析。为了获取实证研究的材料，本人一方面利用作课题和挂职锻炼的机会对杭州、温州、宁波等地进行了实地调查：另一一方面通过互联网、报纸等媒体查阅、收集了大量的信息资料。同时重视比较分析，特别是注重国际比较，将我国城市化进程中失地农民的权益保护与美国、只本、台湾等经济发展的先行国家和地区的类似情况进行比较，在比较巾发现问题，找出差距。
１．４本文的创新及结构
１．４．１本文可能的创新之处
本文在以下两个方面可能有创新之处：
●通过对土地征用法律框架的分析，指出了政府对征地权的滥用，系统地提出了土地征用补偿机理，分析了非公共利益性质征地活动对农民土地发展权的侵害，以及征地引起的外部负效应导致的损失。
●运用新制度经济学中制度、产权与国家理论对我国城市化进程中失地农民权益受损的机理分宏观和微观两个层面进行了较为系统的分析：宏观方面，国家凭借其唯一的对合法暴力的垄断地位，主导着我国农地产权制度的变迁，主宰着国家整体经济利益的分配格局；微观方面，正是由于对基层行政组织和农村集体经济组织缺乏有效的制度激励，使得他们为了追求自身利益，在农地征用过程中侵犯了农民的正当权益，使失地农民权益受损。
１．４．２本文的结构
第一章是导言。主要对论文的选题及研究背景、研究方法、创新点及论文结构作了交代。
第二章是城市化进程中的土地供求问题。主要通过对城市化发展与土地供给与需求之间关系的研究来说明随着城市化、工业化的日益发展，农地这种稀缺资源正日趋减少，失地农民的增多已成必然趋势。
第三章是城市化进程中失地农民权益受损的实证分析。本章主要从现实实际出发，认为失地农民权益受损主要表现为三个方面：一是滥用土地征用权；二是农民补偿收益较低；三是忽视了失地农民今后的社会保障。
第四章是失地农民权益受损机理分析。本章是论文的重点，从土地征用制度、农地产权制度、国家权力三个方面，层层递进，论述了城市化进程中失地农民权益受损的机理。
第五章是保护失地农民权益的基本思路与对策建议。本章从产权制度重构和有关失地农民权益保护的具体政策措施两方面提出了本文的观点。
第六章是结束语。首先对全文加以总结，然后对未来的后续研究进行了简短的展望。
第２章城市化进程中的土地供求问题
２．１城市化发展与土地供求
广大发展中国家的经济结构多为二元结构，即在产业上表现为现代工业和传统农业并存。由于现代工业基本上集中在城市，乡树则以传统农业为主，因而城乡区域关系也就相应地表现为经济相对发达的城市社区和落后的乡村社区并存，形成城乡经济的二元结构。因此在广大发展中国家的经济发展过程中，选择正确的城市化战略，逐步消除城乡经济的二元结构，是产业结构转换的重要内容。
城市化是指“从以人口稀疏并相当均匀遍布空间、劳动强度很大且个人分散为特征的农村经济，转变成为具有基本对立特征的城市经济的变化过程”。［注７】（沃纳?赫希，１９９０）通俗地讲，城市化是各种资源在地域空间的流动和优化配置，表现为资源从广大分散的农村地区向城镇优势空间的集聚，具体包括三方面的内容：（１）农村人口不断地由农村向城镇地区集中。这种集中包括农村人口流向城市，也包括原来的农村社区，通过非农活动和非农人口集聚，使这一社区转化为城市社区。随着经济发展，农村人口不断向城镇集聚，引起城市规模不断扩大，城市数量不断增加，城市人口所占比重不断上升，农业人口所占比重则相应减少。（２）随着城市数量增加，规模扩大，城镇的形态和分布，由一个个相对独立的状态转变为互相联系、日益密切的城镇体系，城市经济在国民经济中逐渐占统治地位。（３）城市的经济关系和生活方式广‘泛渗透到农村，使农村的经济关系和生活方式逐步城市化。
同时，现代城市化和工业化也是紧密联系在一起的，现代工业需要城市，同时也创造着城市；工业化所带来的社会生产力的进步不断为城市化的发展创造着必要的经济条件；而城市化的推进又为工业化的进一‘步发展提供新的基础；工业化和城市化相辅相成，共同推动着整个经济的结构转化。
现代城市化与工业化的发展都建立在大量土地供给的基础上，没有土地的支撑，城市化与工业化也就成了无源之水、无本之木。而土地作为一种特殊商品，有其特殊性：位罱固定不变，自然供给不变，经济供给弹性有限，土地价格受社会和政治局势稳定与否及经济的繁荣与衰退等因素的影响较大。它有其特殊的土地供给曲线，见图２．１，表明土地在一定范围内也遵循一般商品供给规律，即价７１源纳?赫希《城市经济学》，中国社会科学：＿Ｉ｛版社，１９９０年版，第１２负。
浙江大学顶士学位论文城市化进程中失地农民权益问题研究格上升，土地的供给也增加。但土地自然供给总量是有限度的，超过这个限度刁ｉ管价格如何上涨，也不能再增加土地的供给。『２１ｌ
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图２．１特殊的土地供给曲线图２．２特殊的土地需求曲线
当然，作为一种特殊商品，土地也有其特殊的需求曲线，见图２．２，反映土地购买者是把土地当作投机对象，购买它们的目的是为了以后再卖出去，赚更多的钱。价格较低廉的土地，在短时期内难以再卖出好价钱，所以，没有人买，或者买者很少：相反，价格高涨的土地，如市中心地段，容易卖得好价钱，尽管价格上涨幅度大于其他地区，只有经济持续稳定发展，定能或大利，所以买者很多。
随着我国城市化和工业化的发展，城市数量越来越多，规模也日益扩大，大量农村人口流入城市，其结果必然是造成工业和商业、住宅对用地的需求日渐扩大，但由于土地供给的特殊性，土地供给非常有限，最终必将导致土地在较高价位下的供求平衡。受此影响，本身收益较低的农业用地必然大量地被转为收益较高的非农用地。
２．２城市化发展与土地供求的实证分析
针对浙江省城市发展水平与经济强省不相称的问题，全省各地掀起了城市化的高潮，农业耕地大幅下降。根据统计局的口径。全省１９４９年耕地总面积达２６０２万亩，由于在建国初期积极开发土地，耕地总面积到１９５６年高达３１３７．９０万亩，平均每年增加７６．５６万亩。但自１９５６年以后，基本呈下降趋势（见图２．３），到１９８３年下降到２７２４．９０万亩，减少４１３万亩，年均减少１５．３０万亩。１９８４年以后，由于经济发展对建设用地的需求激增，农村耕地面积下降的速率大大提高，至２００１年，全省耕地面积只有２４１４．６０万亩，年均减少２４．８５万亩，接近于一个中。
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图２．３浙江省历年耕地总面积变化趋势
与此同时，１９８５年以后，由于乡镇企业的异军突起，农业比较利益低的问题目益凸现，农业资本和劳动的机会成本明显上升，农业投入速度放慢，农地抛耕、弃耕现象日趋严重。
在这样一个资源背景下，浙江省城市发展一直以来走的是一条外延型发展道路，城市建设占用耕地逐年上升，从统计的全省地级市建成区扩张情况来看，从１９９０到１９９８年间，建成区面积扩张了一倍多，扩张趋势十分明显（见图２．４），陋明由于城市多建于平原地带，城市建设用地的来源一般都是农业用地，而且是以上等良田为主。
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１ｉ。。９］资料来源：浙江省统计局编《新浙江五十年统计资料汇编》，中国统计出版社２０００年８月版。
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图２．４浙江省１９９０—１９９８年地级市建成区面积变动趋势
在未来十Ｎ－十年间，城市化进程将会进一步加快，将会导致更大规模的土地转换，而且城市化是工业化推进的一个结果，除了城市发展用地外，经济发展涉及的能源、交通、水利、教育等方面的用地需求也将不断增加。城市化和工业化的不断发展，使得农村土地征用面积越来越大，失地农民越来越多。
２．３本章小结
在广大发展中国家，要消除城乡二元经济结构，就必须选择正确的城市化战略，而城市化又是以工业化为依托和动力。因此，随着城市化进程的同益加快，城市数量与规模都在不断地扩张，大量农村人口流入城市，工业、商业同渐繁荣。所有这些都离不开土地的支撑，同时由于土地的供求具有特殊的性质，由此造成了土地在较高价位下的供求平衡。受此影响，本身收益较低的农业用地必然大量地被转为非农用地，失地农民日渐增多。笔者以浙江省为例，运用实证分析的方法，验证了上述观点。
第３章城市化进程中失地农民权益受损的实证分析在我国城市化进程中，随着我国社会经济的发展，国家运用土地征用权来获取各项经济建设所需的土地。通过土地征用，大量农地转为非农用地。在这土地性质转变过程中，存在着一系列的问题，使得失地农民的各项权益受到较为严重的侵害，本章将对这一些侵害进行较为深入的分析。
３．１农地转换的具体形式及其和农民的经济关系
城市化是土地、劳动和资本等生产要素的聚集过程，也是工业化的一个必然结果。城市化必然伴随着大量的土地转换，而这些土地绝大多数是从农村土地转换而来的。在我国，这个转换过程必须经由征地活动来完成。由于在我国城市土地实行国有制，农村土地实行集体所有制，这个转换的过程是一个土地所有权的转让过程，而这种转让是由政府行使土地征用权来完成的。同时，在征地过程中，由于征地补偿不公导致大量失地农民转化成城市贫民，他们的生活出路缺乏足够的保障，如不及时加以解决，将会演变为严重的社会问题。因此，改革形成于计划经济时代的土地征用制度已变得日益迫切，这也是进一步完善土地要素市场、推进城市化进程的重要举措。
改革开放前，我国并不存在土地市场。１９７８年农村经济改革的成功鼓舞了中国领导人，并与１９８４年开始推行城市经济改革，在此背景下，以房地产开发销售为主要形式的土地交易在全国范围内展开。在这一阶段，我国土地交易尚未取得合法地位，包括《宪法》在内的各种法律法规都禁止土地交易活动。１９８７年深圳出让了第一幅土地，此后抚顺等试点城市也相继展开了土地出让试点工作，１９８８年《宪法》修正案和《中华人民共和国土地管理法》修正了原来禁止土地交易的条款，土地市场的合法性由此得以确认。这一改革直接导致了土地一级市场的形成，而农村土地向城市土地的转换形式也相应发生了改变。
图Ａ：改革前土地转换形式图Ｂ：改革后土地转换形式
图３．１改革前后城市土地的转换形式
图３．１Ａ和Ｂ显示了改革前后农村土地向城市土地转换的形式，二者的区别在于土地使用制度改革以后，农村土地向城市土地转换既可以通过传统的征用一一划拨形式来实现，也可以通过征用——出让形式来实现，换言之，在农村土地向城市土地的转换中，部分土地开始通过土地市场来完成。但是土地转换的实质却没有发生变化，国家强制征用还是农地转换的唯一途径，国家还是垄断着土地一级市场，不管是公共利益用地还是非公共利益用地，都要通过行使国家征用权来得到满足。农村集体经济组织和广大农民还是处于相对弱势地位。
在城市土地使用制度改革之前，我国城市土地开发主体主要是政府机构或国有企业，农村土地被征用后都是以行政划拨的形式交由开发单位完成土地开发。由于缺乏市场机制，信息不完备，农村土地转换为城市土地过程中带来的土地增值收益被掩盖，土地征用制度的弊端并未显现。在城市土地使用制度改革以后，情况就发生了变化，土地一级市场的建立使得农民开始掌握价格信号。
为了进一步解释土地价格信号对农民行为的影响，我们在此引入了土地竞租模型。传统的土地竞租理论假定城市土地的供给不受限制，土地用途的转换的唯一因素足土地收益能力的变化。如果选择一条从市中一Ｃ，Ｎ远郊的路线，随着用途的转换和土地收益能力的降低，土地租会（或价格）有一个平缓下降的过程（如图３．２），这样在城市郊区，土地用途转换的替代点附近，农地价格和市地价格差不多，因而即使农民了解土地价格信号，农民的心态和行为与改革前也不一定不同。不过，传统的土地竞租模型无法解释当市场信息开放后，为何现行征地制度的矛盾会凸现。¨副
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图３．２传统的土地竟租曲线
但是，现实中我国绝大多数城市都实行了城市总体规划控制。城市规划对城市土地供给的限制，以及发展商对农地向市地用途转换带来增值收益的预期，市郊土地的价格往往比预期的要高，尤其是有规划意图地块的价格要远远超过在此范围之外的农地的价格（如图３．３）。农民一旦掌握这些价格信号，作为农地被征用获得的补偿与作为市地潜在的价值之间的巨大反差就成为土地交易的利益驱动来源。
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图３。３规划控制下的土地竞租曲线
与此同时，随着改革开放的深入，国企改革、人事制度改革、医疗制度改革等相继推进，“铁饭碗”、“吃皇粮”一一被打破，城市居民原来拥有的优势逐渐丧失，而保留农村户口拥有的计划生育政策方面的优惠以及农地的社会保障功能导致农地的潜在价值上升，征地制度中的农转非政策不再吸引农民，农民对征地补偿的期望值不断上升。而且越是经济发达的地区，这种现象越是明显。
与此同时，随着改革开放的深入，国企改革、人事制度改革、医疗制度改革等相继推进，“铁饭碗”、“吃皇粮”一一被打破，城市居民原来拥有的优势逐渐丧失，而保留农村户口拥有的计划生育政策方面的优惠以及农地的社会保障功能导致农地的潜在价值上升，征地制度中的农转非政策不再吸引农民，农民对征地补偿的期挚值不断上升，而且越是经济发达的地区，这种现象越是明显。
在上述背景下，农民对征地活动的心态慢慢发生变化，征地活动难度增大，在现行征地赔偿标准下的讨价还价过程Ｒ益漫长，原因在于计划经济时代形成的土地征用制度已经不再适应市场经济发展的需要，而其中的关键在于土地征用权的滥用和征地补偿的不合理及忽视了失地农民的社会保障问题。卜面就从这三个方俪展开讨论，对失地农民权益受损问题进行分析。
图３．４某省１１个县２００１年２００个最大用地项目各类用途
比例结构
３．３问题之二：农民获得的土地补偿收益较低
我国现行的农地用地制度脱胎于计划经济时代，带有计划经济的浓重色彩，直接导致失地农民的土地补偿收益低下，主要表现为征用补偿范围窄，补偿标准低，土地征地收入的分配机制不合理等。
３．３．１土地征用补偿范围窄、标准低
新《土地管理法》确定的农用地征用补偿范围主要包括：土地补偿费、劳动力安置补助费、地上附着物和青苗补偿费。补偿的范围仅限于与土地有直接联系的一部分损失，而对与被征用客体有间接关连以及因此而延伸的一切附带损失末予以补偿，如残余地、相邻地损害、营业损失和租金损失等。与补偿范围窄同时存在的问题是补偿的标准低。按国家新《土地管理法》征地补偿标准，耕地的土地补偿费为该地被征前三年平均产值的６—１０倍；每一个需要安置的农业人口的安置补助费为该耕地被征用前３年平均年产值的４—６倍，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前３年平均年产值的１５倍；土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前３年平均年产值的３０倍。土地补偿费以农地收益来计算，并没有反映农地转为非农地的预期收益，失去土地的村集体及村民受益程度低。被征用人的利益在土地征用补偿中没有得到应有的体现，主要有三种情况：
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