“A Greener, Greater New York ”：Study on the New Plan of New York City
何丹 朱小平
王梦珂
《更葱绿、更美好的纽约》——新一轮纽约规划评述与启示
前言
纽约市（The City of New York ）隶属纽约州（New York State ）管辖，位于纽约都会区①的心脏地带。作为国际性中心城市，纽约市及其所处的大都会区的发展备受学界的关注。涂平子[1]研究了纽约市的发展与规划展望；黄艳[2]、李强等[3]探讨了纽约市的区划模式和分区制；武廷海[4]回顾和总结了纽约大都会地区规划的历史和现状；黄丽[5]研究了纽约大都会区规划管制的城市土地利用审批程序；胡伟[6]评述了纽约市社区规划的现状；周冯琦[7]以纽约市的发展为例，分析了其对上海的产业及空间布局等方面的启示；章光日
[8]
对北京、纽约、洛杉矶等大城市地区的规划建设进行了比较研究。
已有研究集中在纽约都会区或纽约城市发展的某些方面，而对纽约市的总体发展规划研究相对较少。2007年纽约市出台了新一轮综合规划（PlaNYC 2030: A Greener, Greater New York [9]）
。本文在回顾纽约城市规划发展历史的基础上，重点介绍新一轮纽约规划的基本内容及特点，并利用“三角模型”对其进行评述，最后提出对中国城市规划与发展的一些启示。
1 回顾——纽约城市规划发展的历史沿革
1806年，纽约市的公共理事会（the Common Council of the City ）制定了一项曼哈顿岛的规划，将曼哈顿全岛规划成具有格子状路网的城市空间骨架，以应对城市未来的急速发展[1]。规划文本在1811年通过州立法机构的审议[10]，标志着纽约现代城市规划与建设的开始。其后由于城市发展规模过于庞大和密集，1916年纽约市批准了《纽约城市区划决议》 （1916 Zoning Resolution ）
，这是美国摘要：2007年纽约新一轮综合规划出台，该规划旨在解决纽约城市当时面临的三大最紧迫问题：增长、基础设施老化和环境恶化。其与历年规划的主要区别在于立意点的不同，不仅对现实挑战作出回应，同时也对纽约城市的长远发展有所考虑，将现实与未来发展相结合，从而改变了传统规划“一劳永逸”的观念。作为世界性城市的纽约，希望以自身的实际行动为其他城市做出表率。本文首先对纽约历年相关城市规划进行回顾，然后从土地、水资源、交通、能源、空气、气候变化几方面对新规划进行解读，以期对中国城市的未来发展有所启示。
Abstract: PlaNYC was released in 2007，
trying to solve three urgent problems : growth, an aging infrastructure and an increasingly precarious environment. The main difference distinguishes the new plan from the past ones is its standing point, which does not only focus on solving immediate crises, but also have thoughts about the future. The new plan started from a holistic approach, and planners realized the approach of “one-size ?ts all ” couldn ’t work out. The purpose is to develop a plan that can become a model for cities in the 21st century. First, the paper reviews the history of city planning of New York City, then studies the new plan which is divided into the following parts : land, water, transportation, energy, air and climate change. The main goal is to learn experience from New York City, which would provide implications to urban development of China in the future. 关键词：纽约；规划；评述；启示
Keywords: New York; Planning; Review; Enlightment
国家自然科学基金项目(No. 50608032)部分研究成果，上海浦江人才计划以及教育部人文社会科学重点研究基地重大项目（11JJDZH007）和留学回国人员科研启动基金资助。
作者：何丹，博士，华东师范大学中国现代城市研究中心副教授。hedan66@https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html, 朱小平，华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生 王梦珂，华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生
① 纽约都会区 (New York Metropolitan Area) 是全美最大的都会区，也是全世界最大都会区之一，目前总人口约18 815 988人。整个都会区以纽约
市为中心，包括纽约州的六个郡与长岛的两个郡，纽泽西州的十四个郡，康乃狄克州的三个郡，以及宾夕法尼亚州东北部的一个郡。
文章编号：1673-9493（2011）05-0071-07 中图分类号：TU984 文献标识码：A
第一个区划法，它以法律形式实现了对包括建筑高度、建筑后退的控制规定，明确了土地使用分区的原则等[2]。区划法规有效控制了纽约在建设高潮期的过度开发和无序发展，引导和规范了城市发展和建设，并且成为美国城市区划法规的模板[11]。
1921—1929年纽约区域规划协会（Regional Plan Association）对纽约大都会区进行了第一次区域规划，对纽约城市区域的未来提出了具体构想。依据该规划，中心城市继续保持高密度增长，与周围区域通过交通网络来联系[1]。第二次区域规划发表于1968年，涉及重塑城市中心，发展多样化住宅，提高公共设施服务水平，新城发展中的自然保护，以及完善公共交通设施几个方面，通过城市空间形态的再集聚（reconcentration）阻止战后的都会区爆炸[4]。而1996年进行的第三次区域规划，以3E作为衡量竞争力的标准，即经济、环境、公平，通过5个运动（five campaigns）——植被（greensward）、中心（centers）、机动性（mobility）、劳动力（workforce）、管治（governance），整合和促进区域经济、环境和公平三者的协调发展，从而提高区域的生活质量[12]。
1969年，纽约市规划局编制了纽约城市历史上第一部综合规划①，重点针对城市中心区的复兴和扩展、社区规划，以及如何实施具体的分区规划。规划提出了以下流程：设立对象→制定规划目标→提出应对方案→过程中的技术手段更新，并试图以定量的方法解决城市中的问题。虽然它强调满足城市和社会发展的需求比物质形态上的城市建设更重要，但规划仅仅依赖定量分析的手段来分析城市问题是远远不够的。因为城市具有动态发展的属性，所以其目标的定位应随发展而及时演进，单纯的数理统计并不能够揭示深层面的社会问题。从积极的角度考虑，此轮规划的立意新颖，但因具体操作手法难以实施而引起较大的争议，最终这项规划的提议未获得市议会的通过[1]。
所以，纽约城市规划历史上没有一份真正意义上被付诸实施的综合规划。对于这样的情况，安戈蒂（Angotti）总结如下[10]：1898年纽约市的五个区合并之后由单独的市政府管辖，当时只有曼哈顿下城的城市化特征显著；1916年区划法令的产生，弥补了因市辖政府拒绝对五个区（borough）进行综合规划而造成的规划缺失。此后制订规划的注意力被转移到纽约市大规模轨道交通的发展上，这一转向获得了地产商的青睐和公众集资的支持。期间，三次区域规划虽从某种程度上缓解了纽约市缺乏综合规划的情形，然而区域规划协会的努力也只是变相增强了地产商在中心城区的势力。在全球化浪潮的影响下，纽约的城市发展面临着前所未有的新挑战。一方面发展受到城市内部不合理架构的制约，并且经历了几年的恢复期之后，纽约走出了9.11袭击所带来的阴霾，需要一个新起点以适时调整城市发展的姿态；另一方面其他世界城市的快速崛起，严重挑战了纽约作为传统世界性中心城市的地位，竞争者们早已不是昔日的美国国内城市（如芝加哥和洛杉矶等），而是伦敦和上海（PlaNYC，2007: 10）这样的城市。面对这些新挑战，纽约市需要开拓视野以重新审视和规划纽约的未来发展。2007年4月纽约市的新一轮综合规划——《更葱绿、更美好的纽约》（PlaNYC 2030: A Greener, Greater New York）应运而生。这一规划的颁布，改变了纽约城市建设历史上缺少总体性战略部署的尴尬，其重要性不言而喻。
2 简介——《更葱绿、更美好的纽约》的内容
2007年的世界地球日，纽约市市长迈克尔·彭博（Michael R.Bloomberg）宣布实施纽约市的新一轮综合规划PlaNYC，目标是到2030年将纽约市建成“21世纪第一个可持续发展的城市”，为全球的其他城市做出表率（PlaNYC, 2007:141）。规划首先分析了纽约市当前发展所面临的三大挑战：增长、基础设施老化、环境恶化，并从土地、水资源、交通、能源、空气、气候变化几大方面，制订了127项计划（initiative）有针对性地解决纽约城市发展的问题。这些计划从短期规划譬如在纽约市种植100万棵行道树，到长期规划诸如清理和开发棕地等。更重要的是，PlaNYC第一次将“可持续化”（sustainability）发展的理念贯彻到城市公共政策的制订中，唤醒了民众对城市长期规划的兴趣。以下就几大方面对新规划依次进行解读。
2.1 土地
增长被确认为纽约城市发展的第一大挑战，那么城市增长所面临的最紧迫问题就是土地供给，不仅需要高效利用城市土地来满足增长的需求，并且要能够建设足够的住房容纳日益增加的人口。同时，在应对这一挑战的过程中，不能以牺牲城市的生活质量来迎合增长，适量的开敞空间、公园、运动场所等都是健康社区的组成元素。因此，纽约新规划中的引领章节是“土地”部分，主要分为：住房、开敞空间和棕地。
2.1.1 住房
新规划预计到2030年纽约市的人口将增加100万，围绕这一议题制定的政策重心在于如何提供可支付的
①纽约区域规划协会（Regional Plan Association）称这部规划为纽约历史上第一份综合全面性的城市规划（the first comprehensive plan for New
York City）。详见Editorial review from https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html,/Plan-York-City-1969-Proposal/dp/026264004X. 2009-10-26.
规划研究
（affordable）和可持续发展的（sustainable）住房来容纳增加的人口。然而，建设住房的首要条件是要获得充足的土地资源。如何扩大纽约城市现有的土地资源以及提升土地的利用率，成为此次规划的重点。以住房发展为例，所列举的具体实施计划，包括以下四个部分：
（1）以公共开发的重新区划（rezoning）作为规划的手段?提倡公共交通导向型的发展；
?开发未被利用的滨水区域；
?以交通发展来刺激当地的经济。
（2）利用公共土地新建住宅
?与州及城市政府部门协同合作；
?更新年久失修建筑赋予其新的用途。
（3）开发具有发展潜力的区域
?发展社区之间的隔离地带；
?利用交通基础设施投资的潜力；
?整修铁路广场、铁路和高速公路沿线。
（4）拓展定向的可支付性住房项目
?发展新的融资策略；
?扩大包容式区划（inclusionary zoning）；
?鼓励房屋自有率（home ownership）；
?维持纽约市内现有的可购性住房储备。
以上12项的具体计划通过改造和开发旧区、新建住房等方式，力争到2030年为纽约市提供30~50万个住房单元以满足增长的需求，规划的辐射范围将覆盖到纽约市各收入阶层，试图最大化地造福纽约市民。扩大住房的供给，需要保证新建住房的交通可达性。新规划中反复强调以公交为导向的住房发展，该策略与20世纪纽约随轨道交通扩张而迅速发展的模式一脉相承；并且提倡公交引导型的空间规划，不仅有利于城市的生态环境，并且能够刺激地方经济的发展。另外，新规划重视通过交通设施或者地区改造等手段，将距离较近的社区或者是将一些因道路横跨、铁路或高速干道过境而被分隔的社区重新连接起来，区划则被视为提高土地使用效率的有效规划实施工具。最后，规划中提到上述措施的实施必须履行一个基本原则——维护纽约社会经济的多样性（PlaNYC, 2007: 27），这被认为是纽约城市最宝贵的资产。芬恩（Finn, 2008）指出，新规划的住房发展策略源于纽约市住房维护与发展署（Department of Housing Preservation & Development）的一份《市长的10年新住房市场规划》（Mayor' s 10 Years New Housing Marketplace Plan）。该规划始于2003年，在过去的几年中对纽约城市的住房市场发展做出了较大贡献。2010年该规划再次更新后实际上与纽约新规划中住房部分异曲同工①。2.1.2 开敞空间
自“城市美化运动”（The City Beautiful Movement）开始以来，公园已成为纽约城市空间的一部分，比如1857年建设的纽约中央公园就见证了公众对于开敞空间的需求。新规划提出“到2030年，让每个纽约人居住在可以10分钟步行到一个公园的环境里”（PlaNYC, 2007: 29）。为达到这个目标，主要运用以下三个手段：第一，现有休闲游憩场地让尽可能多的城市居民使用。首先适时地向公众开放学校操场，不仅可以有效利用现有的资源和节约成本，也可以增加地区活力；其次为竞技运动员提供专业的训练场地，满足特殊群体的锻炼需求；再次改造未发展完善的公园，更好地为公众服务。第二，延长现有休闲游憩场地的使用时间。一是拓展场地使用功能，同一块草皮既可以用来踢球，也可以为橄榄球、板球等活动服务；二是增加场地夜晚照明系统，方便城市居民在晚间得以娱乐放松。第三，重新审视公共空间，争取为每个社区建设一个公共广场，供居民休闲游憩使用。同时城市景观的绿化，主要通过增加道路两旁的行道树、强化绿色植被以及花草种植来实现。
2.1.3 棕地
纽约城市中有相当一部分的棕地（Brown?eld），因工业污染而一度被弃之不用。若能有效利用这一资源，可缓解城市土地日益紧缺的现状。如何重新利用棕地，是一个迫在眉睫的问题。新规划计划通过以下手段进行棕地的治理工作。
首先，使现有棕地治理项目的运转高效和顺畅。实现现场采样检测，对棕地进行性质评估，这是联邦环境保护署（Federal Environmental Protection Agency）推荐采用的新方法。目的是简化采样分析程序，使得评估过程更加流畅。同时，制订棕地治理的统一标准，建立专门的城市管理部门负责监督棕地治理的规划、检测和处理。其次，增加棕地清洁治理的项目种类。通过州政府减免棕地治理区域的税收，并且由市政府提供治理基金，提高项目申请的积极性。另外，增加由市政府资助的额外监督项目，全面检查未被纳入清理范围的棕地。棕地治理的特殊性还在于，需要寻求与州政府的紧密合作，图1标示出纽约棕地治理过程中州和城市层面的政府参与过程。再者，扩大棕地治理的参与对象。比如以社区为单位对社区居民进行棕地治理的普及教育；督促州政府允许以社区为基础的团体或组织参与棕地治理的项目，并且鼓励项目参与对象的多方合作。最后，建立棕地历史使用记录数据库。通过建立电子数据库，对棕地所受污染的种类和情况进行详细记录，了解棕地历史使用明细，帮助治理项目的开展。
①纽约市住房维护与发展署的网站上有关“市长的住房规划（Mayer’s Housing Plan）”的详细信息和具体实施，见https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html,/html/hpd/
html/about/plan.shtml
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2.2 水资源
水资源的规划主要分为两个方面，一方面是保证水资源质量，主要通过以下这些手段：更新供水的基础设施；增加对高等级雨水排水管道（HLSS: High Level Storm Sewers ）的利用以及借助开敞空间的规划设计和蓝带工程①（Bluebelt Program ）；将最佳暴雨水的解决方案②（BMPs: Best Management Practices ）推广到更高层次。另一方面是有关城市水网，其中包括：增加紫外线消毒设备和过滤装置以确保饮用水安全；评估新的水资源，扩充水源渠道，高效利用现有设备。因纽约城市的水网建设时期较早，面临的实际问题比较复杂，对其维护是耗时、费力的过程，但将有利于城市的长远发展。
2.3 交通
交通发展一直是开启纽约城市潜能的钥匙（PlaNYC, 2007: 75）
。回顾纽约的城市发展历史，从最早的港口建设到伊利运河（Erie Canal ）的竣工通行，再到布鲁克林大桥的建成以及城市轨道交通的延伸，纽约城市拓展很大程度上依靠交通运输网络的高效和规模。新规划指出，目前急需解决的两大棘手问题是交通拥堵和交通基础设施老化，这两大问题已经成为纽约城市发展的绊脚石。
2.3.1 交通拥堵
交通拥堵造成的影响是毋庸置疑的。为解决这个问题，规划从四个方面提出了应对措施。第一，修建和扩增交通运
输设施。包括在交通拥堵的主要地段扩大道路容量，建设新的城际通勤铁路以及改造交通不完善地区。第二，改进现有交通基础设施服务。改善和扩大公共巴士容量，譬如推广快速公交线（bus rapid transit ），指定公交/高载客量车辆（bus/high occupancy vehicle ）的专用通道等，改进当地铁路的通勤服务，增强交通便捷性以及全城范围内应对拥堵的交通服务。第三，提倡可持续型交通方式。比如提高轮渡服务的覆盖范围，鼓励使用自行车通勤，为此，还特别制订了1 800英里的自行车通道专门规划，方便城市居民在日常生活中的绿色出行。第四，通过采取交通拥堵收费、高效的道路管理和对交通违规严惩等手段，减少拥堵以使道路顺畅。然而交通拥堵收费的措施自新规划出台以来饱受争议，该议题未能进入州议会的投票表决，导致计划的最终流产③。
2.3.2交通设施维护
新规划中交通部分设立的另一个目标是在2030年前，完成纽约市域范围内所有道路和交通运输系统的更新和维护。早在1981年，纽约大都会运输署（MTA: Metropolitan Transportation Authority ）就曾出台法令禁止州内新交通工程的建设，除非境内的全部交通设施养护完成。这样的措施旨在建立规范化的维修体系，使得交通设施的各项组成部件可以定期接受更新养护，保持正常的服务状态。然而，当前纽约城市内的部分道路和桥梁由于年久失修和缺乏维护，路面损毁严重，随着交通流量的提升这种状况更是雪上加霜。因此，路面翻新和维修问题已被提上议程。但在这一系列过程中，各项工作开展的规模和效果，受制于资金来源的不足。为此，新规划提出拟与州政府合作，建立新的专门机构负责资金的筹集工作，新机构的名称为可持续移动和区域交通筹资局（SMART: Sustainable Mobility and Regional Transportation Financing Authority ）
。SMART 承担着区域性交通基础设施建设银行的功能，承担的任务包括为交通设施的维修和养护筹集资金，推动项目的展开以及设法弥补项目资金方面的缺口。总而言之，交通设施维护的过程将历经融资、政府监管以及项目实施这三个阶段。
2.4 能源、空气、气候变化
为体现“可持续化”发展的主题，能源、空气以及气候变化成为新规划关注的重点。能源部分的规划目标是“在更
图1 （棕地）环境整治政府组织机构示意图
资料来源：PlaNYC2030，p.46
① 蓝带工程，是指通过在斯塔滕岛（Staten Island ）上建立防洪排水设施，保护岛上的淡水湿地。
② 是美国用来定义水污染控制方式的术语。在工业污水和市政污水处理方面，该方法起辅助作用，而在解决城市径流方面，此法被认为是控制和
处理的主要方式。
③ 详见《纽约时报》Nicholas Confessore 的博客专栏《Congestion Pricing Plan Dies in Albany 》https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html,/2008/04/07/
congestion-pricing-plan-is-dead-assembly-speaker-says/
规划研究
新、提升能源供给基础设施的同时，向每一个纽约人提供清洁、可靠的能源” （PlaNYC, 2007： 101）。规划从两方面入手，研究困扰能源发展的主要问题：一方面需要减少能源的需求及消耗，另一方面是如何提供清洁能源。此外，能源输送过程中传输设施的能源损耗也不容忽视。应对以上问题，新规划提出成立纽约能源规划委员会（New York City Energy Planning Board ）对能源规划的实施进行部署和监管。具体而言，在减少能源消耗方面，通过修订能源和建筑规范条例，以及建立能源效率机构（Energy Efficiency Authority ）来引导和监督纽约市的能源使用；同时帮助5个重点区域减少能源消耗，提高峰时用电管理，以及对广大城市居民开展节能减排的教育。在提供清洁能源方面，新规划首先提出对发电厂、传输线缆进行更新换代和维护；其次提出推广天然气的使用以及建立市场化导向下的清洁能源的供给机制。
而在净化城市空气方面，新规划承诺将在2030年达到“成为全美空气最洁净的城市” （PlaNYC, 2007: 119）的目标，提出所需作出的努力包含以下几个方面：第一，减少道路机动车辆的尾气排放（包括其他一些交通运输设施）；第二，推广使用清洁能源，同时注意建筑的环保效应以及城市中绿化植被的应用；第三，强化全民的环保知识教育。
应对全球气候变化，则是新规划的最新议题。规划希望纽约市在减缓全球气候变化方面积极应对，能够成为其他全球城市的榜样。针对这一大议题，规划的各个部分环环相扣，互相贯通，上述的几大部分以及127项具体计划都是对全球气候变化所作出的有力回应。譬如在城市的物质形态发展方面，反对城市的无限扩张；强调清洁能源在城市中的广泛使用；减少建筑污染以及重现建筑物的节能减排；提倡公交导向型的城市发展等。
3 评述——基于“三角模型”的分析
PlaNYC 的出台已有4年，目前针对纽约市新一轮综合规划的评价褒贬不一：支持者（芬恩［Finn ］
[13]
等）对纽约
市历史上的这第一份综合规划寄予希望，认为其可以系统有序地引导纽约市的未来发展；而批评者（安戈蒂［Angotti ］
[10]
，科韦特[Cowett][14]等）则评判新规划缺乏充分的公众
参与，体现市长的长官意识①，规划的编制过程不透明等。然而对任何一份综合规划进行评功论过，简单的盖棺定论都过于草率，唯有时间的检验以及规划能否切实地被执行（implementation ）才是体现规划效力的关键。
纽约新一轮规划将“可持续化”
（sustainability ）发展上升到前所未有的战略高度。坎贝尔（Campbell ）在1996年指出“可持续化发展是抽象的概念，在现实中被执行是一种挑战”
，同时提出著名的“三角模型”（图2）以概括规划过程中的利益冲突。在这个模型中坎贝尔提出了可持续规划 “物质性的”（substantive ）和“程序上的”（procedual ）两个层面[15]。物质性层面是指规划人员通过规划谋求社会、经济、环境和公平的多方面平衡，促进城市的可持续性发展；而程序上的层面，即指规划人员通过控制和协调解决规划过程中利益主体之间的冲突。本文借用坎贝尔的“三角模型”，对纽约市的新一轮规划做简要的评述。
在物质性层面上，首先从经济发展的角度来看，纽约市的新一轮规划获得舆论的大多数肯定。安戈蒂提及新规划的原型出自前纽约规划委员会委员亚历克斯·加尔文（Alex Garvin ）[16]2006年完成的一份为纽约市经济发展部准备的报告②。报告中加尔文预计到2030年纽约市人口将增加100万。新规划中应对“增长的挑战”与之不谋而合。目前虽无法判定新规划对纽约未来经济发展的必然影响，但其本身与经济发展报告的渊源以及市长彭博颇具企业家风范的城市管理理念，使得新规划在经济发展方面具有较强的说服力。其次，从环境保护角度看，纽约市的未来发展能否达到规划所设定的目标尚不知晓。虽有评论批评新规划是“头顶绿色帐篷”或“戴着绿色面纱”
，与普通规划并无区别，然而由长期规划和可持续发展办公室（Long-Term Planning and Sustainability Office ）①每年发布的规划实施进度报告以及通过各方面的舆论监督，可以肯定新规划在建设和维护纽约
图2 可持续发展的“三角模型”
资料来源: Scott Campbell 的《Green Cities, Growing Cities, Just Cities? Urban Planning and
the Contradictions of Sustainable Development 》一文中提出的“Triangular Model ”，经作者修改。
① 批评者们认为市长彭博曾经是共和党人，之后退出该党，不仅以无党派人士获得纽约市市长的连任，而且大费周折地修改了“纽约市市长不能
连任三个任期”的规定。PlaNYC 的出现，在某种意义上受彭博的个人意志影响，也是其政治实力的证明。② https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html,/2006/08/16/the-?rst-look-at-bloombergs-sweeping-new-vision-for-nyc/
何丹 朱小平 王梦珂
《更葱绿、更美好的纽约》——新一轮纽约规划评述与启示
城市环境方面所作出的努力。再者，如果说新规划在经济发展和环境保护方面并未招致过多指责，那么在维护社会的公平正义上新规划却饱受质疑：一方面，规划缺少对社区层面发展的论述。对于纽约这样一个充满多样性社区的城市，依据社区的文化、宗教信仰以及居民所属群体进行量体裁衣的规划是必不可少的。另一方面，规划缺少对平等及社会包容性的论述。新规划未涉及教育、公共医疗设施等社会服务体系规划。另外对纽约内城绅士化等现象有所忽视，城市弱势群体一定程度上会因此被排斥到边缘角落。从程序的层面来看，舆论一致公认新规划的编制“没有过程”（no process）[10]，原因在于新规划出台之前，公众对其是一无所知的。科韦特（Cowett）等批评PlaNYC的编写是“闭门造车”（closed door）的暗中操作，缺乏预先的对公众的访谈及调研[14]。但换个角度来看，寻求社区间的一致同意（consesus）是耗时费力的过程，尤其对社区性质复杂如纽约的城市，更是一项艰巨的任务。
4 启示
虽然对纽约市新一轮规划的内容和编制过程仍然有很大的争议，其实施也仍处于不断的协调与磨合过程中，但其经验仍然对中国的城市规划具有一定的启示和借鉴。
首先，就总体理念来说，信奉自由市场的美国，其规划重点侧重于城市政府所提供和调控的公共物品的范畴。在美国的规划体系中，宏观层面的综合规划着重战略性的政策导向，通常从战略的角度对公共物品——土地的公共使用（包括公共住房、开敞空间等）、公共交通及其他设施等制定一系列的政策，反映城市发展的整体策略，在具体实施过程中通过区划法令和土地细分法来控制[17-18]。尽管纽约市长彭博注重城市经济增长而颇具“经营城市”理念，但是其领导的城市政府所强调的是为经济发展提供可持续的资源供给、多样性的社会环境和生态环境保障。相比较而言，国内城市政府组织编制的规划（或政策），往往偏重于产业发展、产业政策及产业布局等这些本该由市场调节的领域，而对公共物品领域的规划相对薄弱。借鉴纽约城市规划的经验，应该还原规划的“诱导”特质：一方面利用规划为市场的经济活动提供引导和秩序[19]，另一方面通过规划提供更好的公共物品和公共服务 [20]。
其次，就具体实施行动而言，“增长管理”的理念贯穿于新一轮的规划中，尤其是体现在127项计划中。增长管理是政府对城市快速发展的管理控制，即“政府运用各种传统与演进的技术、工具、计划及行动，对地方的土地使用模式包括发展的方式、区位、速度和性质等进行有目的的引导”[21]。从这个意义上讲，对于国内城市政府而言，“增长管理”应该是实际操作的“抓手”。它的具体启示在于倡导公交导向型的开发建设，改善土地使用强度和效率，控制城市的无限蔓延。同样，合理应用增长管理策略可以保证城市公共资源的合理配置，确保公共物品（如保障性住房）的充足供应以及削减负的外部性[22]，达到社会、经济、环境效益三者的统一，使得城市健康良好地发展。
再者，新规划的“可持续化”发展主题与时下的“低碳经济”相契合。但规划不是口号，无论是“低碳城市”，“零碳城市”还是“后碳（post carbon）城市”理念，如何实施才是关键。值得我们注意的是，纽约作为西方发达国家的城市代表，已走过百年多的工业化和城市化过程。而现今中国城市普遍采取的都是“追赶型”的经济增长战略，肩负着工业化和城市化的双重压力，城市环境问题在时间和空间上的叠加显得尤为复杂[23]。因此，一方面要压缩时间在空间上完成城市化进程，同时还要将环境压力对城市发展的影响化解到最低。同时，随着全球化进程愈演愈烈，跨国企业的全球拓展模糊了国家的边界，发达国家领衔的低碳理念和生产技术有可能转化为生产标准、贸易的尺度，从而减缓发展中国家的城市发展。在中国城市规划编制中寻求发展诉求和环境保护的平衡，依靠技术和管理手段将发展的环境成本控制在环境阈值之内[24]就显得尤为重要。
最后，应注重旧工业区再开发中潜在的环境问题。新一轮纽约规划中土地部分着重描述了纽约当前以及未来的棕地治理工作。有关旧工业区企业搬迁后遗留的场地污染问题在国内长期以来没有得到足够重视。近期的武汉化工厂原址上兴建经济适用房小区和南京原化工厂区改造工地爆炸等事件就给旧工业区治理与再开发提出警示。旧工业区再开发不仅要强调开发，还要注重对前期土地整备中的原工业遗留设施及潜在污染等的治理。相关的责任、费用和周期等都需要相关法律、法规的进一步明确。这样有利于再开发的利益各方充分认识到所涉及的责任和风险。另外，是否能遵循“谁污染，谁治理”的原则以及如何减小再开发过程中的利益纠纷，将是国内旧工业区治理与再开发工作需要继续探讨的话题。
感谢匿名审稿人对文章初稿所提出的宝贵意见和建议。
参考文献
[1] 涂平子. 美国纽约市的发展与规划展望[J]. 现代城市研究, 1995(1):22-
①此机构于2006年9月设立，7个月后发布了PlaNYC。然而该机构与纽约城市规划部（New York Department of City Planning）毫无干系，直接
听从市长的领导。因为此机构设置的非常规性，招致批评者们对PlaNYC的攻击。
规划研究
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为推进城市学研究，探讨解决城市化进程中面临问题的思路和对策，推动城市科学发展，杭州国际城市学研究中心面向国内外城市理论研究和实务工作者以及关心关注城市发展的各界有识之士，征集城市学研究优秀成果。
一、征集主题
第二届城市学研究优秀成果征集评选活动以“城市交通问题”为主题，鼓励从规划、建设、管理、素质等方面，围绕城市交通问题综合治理开展具体研究，提出破解城市交通拥堵、城市停车难等问题的思路和对策。
二、征集要求
已公开发表或未公开发表的论文、研究报告、著作、译作均可参评；应征作品要围绕主题，观点鲜明，见解独到，论述精辟，论据充分，具有理论价值和实践价值；论文和研究报告类正文篇幅为8 000 ~ 15 000字，著作和译作类邮寄作品两部，并提交篇幅为8 000 ~ 15 000字的内容概要；应征作品均须提交各300字左右的中、英文摘要并提供作者信息；每位应征者投稿数量最多不得超过2件，译作须注明原著作者及其简况，作者署名以作品提交时为准。征集活动截止日期为2012年1月31日。
三、奖项设置
组织专家学者对应征作品进行评比，对获奖作品作者给予奖励。设置城市学西湖金奖1名，奖金10万元；城市学西湖银奖10名，奖金
各1万元；优秀奖若干名，奖金各2000元（以上奖项个人所得税由获奖者自理）
。获奖作品全文或摘录编入《城市学研究》刊物。组委会将在“第二届城市学高层论坛”上为获奖者颁奖。
四、作品提交方式
请于2011年9月25日后登录“中国城市网”
（https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html, ），按照《城市学研究优秀成果格式规范》要求，以邮寄或发送电子邮件的方式提交应征作品。
五、注意事项
请仔细阅读《城市学研究优秀成果格式规范》
，对不符合规范的应征作品，我们将不予采用。在提交应征作品的同时，请务必从“中国城市网”下载填写《城市学研究获奖成果使用授权书》
，经本人签名后，传真或邮寄给我们。提交电子版无效。咨询电话：0571-********、0571-********
传真电话：0571-********邮寄地址：浙江省杭州市上城区粮道山18号杭州国际城市学研究中心邮 编：310002电子邮箱：hzcsxyj@https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html, 、hzcsxyj@https://www.doczj.com/doc/fa2134746.html, 联 系 人：李 燕、毛燕武本次征集活动最终解释权归城市学研究优秀成果征集评选活动组委会。
第二届城市学研究优秀成果征集评选活动启事
何丹 朱小平 王梦珂
《更葱绿、更美好的纽约》——新一轮纽约规划评述与启示