非典刚刚平息，禽流感又来侵袭。各种新发现与复发传染病成为新千年人类面临的最大威胁之一。病毒无国界，这种威胁是全球性的，没有国家能幸免。世界卫生组织(WHO，简称世卫组织)认为传染病全球化代表了一种世界危机。[1]传染病全球化作为一种非传统安全因素，给当代国际社会带来了什么冲击?而国际社会应如何应对?本文将传染病控制问题置于当代国际政治､经济与法律的大背景下，从跨学科的视角阐明确立全球卫生治理的问题。
一､传染病全球化与人类安全的新危机
1.传染病全球化时代
全球化的潜流在远古时期就已开始涌动，如生态变迁､人类迁徙，其中生物全球化是全球化最重要的一种形式。[2]历史上，游牧文明向农耕文明的转变为病原微生物的滋生与扩散创造了更多机会，使人类受到更多疾病的侵袭。因为在农耕文明时代更多人密集聚居，以家养动物作为食物，并逐步渗入未开垦的土地。另外，在现代国家体制发展很久前，贸易就成为了传染病传播的工具。在古老世界文明[欧洲､中东与亚洲]圈内，作为公元初年正常贸易联系的副产品，一种更近乎疾病储存池的事情产生了。[3]所以说，传染病问题向来就不只是某个地区､某个种族或某个国家的事情，而具有某种全球性。
从15世纪到19世纪欧洲在全球的殖民扩张使全世界逐步构成了统一的疾病储存池。此时，病原微生物拥有了向原住民和新地区易感染人群传播的充分条件。20世纪后半期尤其是90年代以来，全球化浪潮汹涌而至。全球化进一步促进了传染病的国际流行，而传染病全球传播也汇成全球化浪潮的一股支流，交互影响。有人指出，全球化的时代也就是全球传染的时代。[4]
首先，全球化时代货物､人员的流量的剧增不可避免地威胁到各国的公共卫生。国际交通运输速度成千倍地增长，而疾病的潜伏期并未改变，因此，一个人在一国感染病毒可在数小时内传染给万里之遥的人。1951年，全世界有700万国际乘客；而到1993年这一数目增加到约5亿。这意味着自1951年来国际航空旅行每年增长3500%。贸易自由化推动下的食品的产､供､销全球化，使传染病介质能够从加工包装的起点发展到数千里之外。全球性药品倾销导致的药物滥用与误用，更直接导致了抗生素革命的失败。[5]在一些国家，全球化的旅游业往往与性开发分不开，甚至涉及毒品交易，最终也可能造成性病流行。[6]
其次，经济全球化
不时破坏发展中国家的新兴或幼稚工业，使成千上万的
人失业，购买力下降；激烈的国际竞争也使得它们往往不得不减少对公共卫生的投资，导致了公共卫生条件的不足､缺乏，进一步增加了人口感染传染病的机率。此外，日益增多和加快的有害物质流动､生物体跨越大陆的迁移推动了环境威胁全球化；全球化引发的国际国内矛盾所导致的战争与冲突，破坏了生态尤其是微生物环境。这些因素都扩大了传染病流行的机会。
2.新的人类安全危机
传染病引发的卫生安全触及个人的生命和尊严(个人安全)，并损害经济安全､政治安全､环境安全和社会群体安全。[7]与跨国洗钱､恐怖主义一样，传染病全球化作为一种非传统安全因素，构成人类安全一种新的危机：
全球每年死亡人口中大约有1/4是死于传染病，在非洲，这一比例在60%以上。其中，艾滋病更是世界最紧急的公共卫生挑战，已使2000多万人丧生，并有4600万艾滋病病人或病原携带者，成为全世界15-59岁成人死亡和夭寿的主要原因。违反人权就是威胁人的安全。传染病危机在全世界范围内引发了严重的人权问题。
传染病暴发和流行对交通运输､旅游､餐饮和贸易的影响极为明显，并通过人流､物流､资金流相继减损的链条传递，最终影响世界经济的发展。防范疾病的检疫实践也给贸易与旅行带来沉重的负担。因病致贫，贫病交加，是世界各地区的普遍规律。传染病造成大量劳动力的损失，增加了对医疗的需求，加重了家庭和国家的经济负担。据统计，疟疾降低非洲经济增长率每年达1.3%。艾滋病更使非洲比本来应该达到的增长率低3倍。[8]
在当今时代，人们普遍将传染病描绘为国家安全威胁，无论是以生物武器的形式或是在伤亡方面，艾滋病毒/艾滋病之类的传染病都能充当国家军队。[9]生物武器扩散与生物恐怖主义危害更是世界安全新的隐患。美国兰德公司最近发表的研究报告指出，病原微生物威胁已超过来自敌对国家直接的军事威胁，成为国际社会及各国政府面临的严重挑战。
二､国际卫生合作机制的发展与缺陷
1.传染病全球化推动了国际卫生合作
传染病全球化的威胁使世界各国产生了安全利益上的共性，使整个国际社会的卫生安全成了一个不可分割的整体。各国在追求自身安全的同时必须考虑其他国家的安全，考虑国际社会的整体利益；而且，自20世纪90年代以来，面对全球化
问题的威胁，人权､环保､健康与法治等逐步成为了人类社会的共同价值。其中，健康是我们最无可争辩的人类
价值之一。它超越了一切地理的､政治的､经济的和文化的壁垒。[10]非典与禽流感疫情一再证明，国际或国内公共卫生的简单划分不再灵验。所以，当国际社会的共同利益与共同意识被传染病全球化所强化，尤其是大国间相互依赖性增强，国际卫生合作便有了更坚实的基础。 #p#分页标题#e#
有关传染病控制的国际合作经历了数世纪。早在19世纪中期，欧洲各国就开始了为防止传染病流行而系统地构建国际条约和国际组织作为制度机制的过程。虽然传染病控制在本质上属于一国国内管辖的事项。然而，在传染病全球化背景下，国家管制其公共卫生的主权正受到侵蚀。首先，传染病全球化要求各国在卫生领域进行国际合作，而国际合作自然要求各国限制公共卫生主权，服从各种国际组织与国际条约的协调管理；其次，病原微生物可轻而易举地穿透划分人口与政府界线的地理与司法壁垒，并渐渐破坏政府保护公共卫生的能力；再次，传染病控制是一个专业性很强的全球问题，需要具有科技､医学专长者介入。新的信息技术更为有关传染病问题的私人的､非政府的与跨国的行动开辟了巨大的机会授予非政府行为主体在传染病控制领域中的权力，从而与各国政府与国际组织支配传染病行动的过去决裂。[11]
应对非传统安全因素更离不开有效的国际合作。随着传染病控制的重要性日益增强，越来越多的国际组织在推动该领域的国际合作。较为重要的有世界卫生组织､联合国粮农组织､联合国艾滋病联合计划署､国际兽疫局､世界银行､国际疫苗协会以及世界贸易组织等。它们为各国就有关传染病防治事项开展交流､磋商提供了非常便利的场所，并可就传染病控制的专门性､技术性领域充当管理者､协调者､决策者的角色。
2.传染病全球化凸显国际法的重要性
长期以来，国际法在传染病控制中的作用常被人忽略，其中的主要原因是：(1)卫生官员与专家普遍认为，解决传染病问题的最有效方式是劝导､医疗而不是法律。(2)抗生素革命的科学进步对国际法有负面影响，因为此等进步允许卫生官员直接寻找病原体而不是思考旨在遏制疾病的国际法律制度；[12](3)各国不愿意受到公共卫生问题的牵制，特别是，公共卫生己获改善的发达国家不再将传染病控制作为其
对外关系的重要因素。
危机向来是危险与机遇并存，传染病全球化给世界各国带来了恐慌与灾难，但也改变了国际法运用于传染病控制的政治社会条件，成为国际法在国际公共卫生领域扮演关
键角色的契机。近年来，有关传染病控制的国际法获得了较大发展。例如，2005年世界卫生大会修订了唯一的有关传染病控制的国际条约《国际卫生条例》[13]，使之适应了当今新发展与复发传染病时代的形势。
各国日益求助于创新的和多样的国际公共卫生合作机制来获得对公共卫生和相关危险因素全球化的力量的控制。国际法作为一种全球卫生合作的机制，正受到前所未有的关注。[14]国际法提供了各国共同应对传染病的一致行动的协调基础，有利于增进传染病控制的双边与多边合作，增强各国行为的可预测性与相互信任程度，从而最大限度地防范疾病与危险因素的跨境传播。各国在参与国际卫生合作时应承担的义务与享有的权益与资源配置，尤其是传染病学信息与技术的沟通与共享，都离不开国际法的规范。
3.国际卫生合作机制的缺陷
(1)发展问题的制约
国际关系往往有利于特权和强势者，而使穷国不相称地负担传染病。以艾滋病毒(HIV)感染人口的地理分布为例，95%的HIV阳性患者生活在低收入国家。实际上，贫困目前成为判断是否最易感染HIV的最重要因素。[15]全球感染艾滋病毒或死于艾滋病的人，90%在发展中国家，但每年用于发展中国家防治的钱不足10亿美元，而用在发达国家的钱差不多是70-100个亿美元。在这个意义上说，传染病全球化是对现存的不合理､不公正的国际政治和经济秩序的特殊惩罚。
(2)治理结构的陈旧
有关传染病控制的国际合作机制集中于各国政府部门，尚未充分纳入非政府组织(NGO)､跨国公司(TNC)乃至个人等其它行为主体的作用。所以，多边体制的存在并不象征着传染病控制的有意义的全球规范的存在，相反，这些体制监守了基于各国(尤其是大国)主权至上的一种制度。[16]以国家为主体的国际合作对于外交､战争､贸易等传统领域或许恰到好处，但面对传染病这样的非传统安全因素，依靠政府单兵作战的传统治理模式十分受局限，必须发挥非政府组织等主体在疫情监测和通报及应对突发事件上的独特功能。政治边境不是自然的障碍，并不能有效预防病毒的国际传播，更无法阻止各国内部的疾病暴发。此外，国际卫生合作仍过于依赖作为硬法的条约机制，但相关条约规则要么本身不合理，要么
往往得不到遵守。例如，很多国家很少根据《国际卫生条例》规定向世卫组织和其它国家通报疫情，并对疫情发生国采取过度措施。对此，有学者指出，全球公共卫生治理是陈旧过时的，在结构上也是软弱的。[17]显然，以传统的方式来应对非传统安
全因素的挑战，只能事倍功半。
(3)权力分散与制度超载
在非传统安全因素的全球治理方面，往往存在过度分散的缺陷。在全球化背景下，国际卫生合作不仅包括检疫､监测的协调，有关药品研发､人权保障､环境保护､生物安全等问题也都关系到能否最终战胜传染病。正如，世卫组织法律顾问阿吉拉姆指出，公共卫生不再是医生和传染病学家的特权。国际卫生法包含了人权､食品安全､国际贸易法､环境法､战争与武器､人类生殖､器官移植，以及广泛的生物､经济和卫生的社会文化因素，这些现在构成了全球传染病控制体系的核心组成部分。[18]例如，世卫组织代表全球性的卫生专家队伍和技术力量来调节各国的卫生合作； WTO则依托强有力的争端解决机制成为协调贸易与卫生的最有影响力的组织；世界银行则构成了卫生资金主渠道；联合国艾滋病规划署等组织也举足轻重。然而，具有重迭职权的多边组织与相关条约的扩散，造成了传染病控制方面的制度超载，导致了传国际卫生合作以一种无计划的､不一致的方式发展，使各国无法切实履行纷杂的甚至相互矛盾的义务。
三､迈向更好的全球卫生治理与全球卫生安全
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1.发展问题的切实解决
非传统安全因素往往与发展问题有关千丝万缕的联系。全球卫生安全的前提在于减少各国在公共卫生方面的不平等，确立发展中国家必要的公共卫生能力。否则，任何国际制度层面的改革都不会导致一种对新发现与复发传染病更有效的机制。西方各国应该认识到，传染病对国际社会的整体利益构成威胁，最后也会威胁它们自身。因此，它们应承担更多国际义务，放弃自私的态度。国际社会应形式正义与实质正义并重，维护发展中国家的正当权利，照顾到发展中国家的特殊情况，确立发达国家向发展中国家提供技术与财政援助的责任与机制。2000年8月美国宣布投入4亿美元防治艾滋病和其他传染性疾病。但这种慷慨，比起联合国秘书长安南宣称建立全球对抗艾滋病､疟疾和肺结核基金所必需的70到100亿美元的资金来说，只不过是杯水车薪。此外，WTO虽通
过《TRIPS协定与公共卫生多哈宣言》､《穷国购药决议》授权发展中国家通过强制许可等手段获得医药品，但没有从根本上解决它们的医药缺乏问题。所以，建立更加公正合理的国际经济新秩序，扩大对发展中国家的卫生援助，应有更积极的实际行动。
2.多维的治理结构
全球治理应该包括一套国
际规则和程序､有关各方的常规或不定期国际会议或具有适当决策与执行机构的常设国际组织。在各种治理方式或机制中，政府是其中一种形式，此外还有非政府组织､跨国公司或个人等其它形式。[19]传染病控制是一个专业性很强的全球问题，需要具有科技､医学专长者介入；非国家行动主体，不仅在药品与疫苗研发､病毒分析鉴定与医疗技术援助､推动和监督政府行动以及参与国际国内制度的设计等方面十分重要，而且在传染病监测与信息的网络流动方面发挥巨大作用。由于非政府组织在传染病控制方面具有不可替代的优势，正获得了广泛的发展与普遍的尊重。[20]其次，传染病学的变化往往难以预测，医药科学的发展十分迅猛，各个国家､地区的自然地理条件与环境卫生状况又迥然相异。仅仅依赖于有拘束力的条约难以跟上医学发展和各种条件､形势的变化。忽略各国实情，也就无法有效实施。所以，国际社会既要重视《国际卫生条例》等正式化的硬法，也不可忽视非正式的《艾滋病与人权国际指南》或《关于SARS与血液安全的建议》之类的软法。
3.世卫组织的主导作用
要解决全球卫生治理的管理分散与制度超载问题，就需要一个权威性的政府间组织来调和来自具有重迭职权的不同组织及其规则，主导促进有效的国际合作。而世卫组织是唯一能够起到协调和主导作用的组织。通过充当协调者，世卫组织不仅能为传染病控制的国际卫生合作提供重要平台，也会促进传染病控制之国际法的更一致和更有序的发展。作为最大的国际卫生组织和较大的联合国专门机构之一，世卫组织具有基于其《世界卫生组织组织法》及其加入联合国所指定的义务来解决传染病问题的广泛责任，具有领导和促进国际卫生法律理性和有效发展的唯一授权。[21]近年来，世卫组织在若干次传染病重大疫情暴发期间展示了其不可替代的作用。当然，协调或主导并不意味着将所有国际公共卫生管理事项并入世卫组织的主持之下。全球卫生问题日益复杂化与互连性表明，特定情况要求超出单一手段和单一组织方式，并同时避免过度
碎片化和缺乏协调。
自1851年第一次国际卫生会议开创传染病控制国际合作以来，一个半世纪过去了。然而，传染病全球化仍然成为危害着全人类安全的难题。解决办法不在于避开全球化，而在于学会如何驾驭它。换言之，存在一种对于更好的全球治理的迫切需要。[22]同样，我们也应该确立更好的全球卫生治理机制。其中非常重要的问题是，把握传染病全球化作为非传
统安全因素的特征，对症下药，寻求全球卫生治理机制的完善与创新。惟此方能构筑起坚实的全球卫生安全的长城。
注释：
[1] WHO， World Health Report 1996， p. 105.
[2] [美]约瑟夫S.奈､约翰D唐纳胡主编：《全球化世界的治理》，王勇､门洪华等译，世界知识出版社，2003年，第3页。
[3] Mcneill， W.H.， Plague and Peoples， New York： Doubleday， 1976， p.129.
[4] [美]麦克尔哈特､[意]安东尼奥奈格里：《帝国：全球化的政治秩序》，杨建国､范一亭译，江苏人民出版社，2003年，第138页。
[5] 抗生素(抗菌剂)在预防治疗疾病上的显著作用曾一度改变了人类传染病防治的命运，堪称抗生素革命。抗菌剂抗性(AMR)或称抗生素抗性，是微生物适应性进化的一种结果。许多病毒能够迅速演进并产生新的变异，从而发展了对抗菌剂药物的抗性，典型例子是流感。所以，抗生素不再灵验。
[6] Paulo Marchiori Buss， Globalization and Disease： in an Unequal World， Unequal Health!， http：//www.scielo.br/pdf/csp/v18n6/13275.pdf
[7] 根据1994年联合国颁布的人类发展报告，人类安全分可为经济安全､粮食安全､卫生安全､环境安全､个人安全､社会群体安全与政治安全。
[8] See UNCTAD， Globalization and Development， See http：//https://www.doczj.com/doc/ef18646491.html,/ch/docs/aoonf191_https://www.doczj.com/doc/ef18646491.html,.pdf
[9] David. P. Fidler， International Law and Public Health： Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence， New York： Transnational Publishers， Inc. Ardsley， 2000， p. 68.
[10] R. L. Guerrant and B. L. Blackwood， Threats to Global Health and Survival： The Growing Crises of Tropical Infectious DiseasesOur Unfinished Agenda， 28 CLINICAL INFECTIOUS DISEASE 966， 966(1998).
[11] David. P. Fidler， International Law and Infectious Diseases， New York： Oxford University Press， 1999， p.80.
[12] David. P. Fidler， International Law and Public Health： Materials on and Analysis of Global Health Jurisprudence， New York： Transnational Publishers， Inc. Ardsley， 2000， p. 1
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[13] 《国际卫生条例》要求各国及时通报和监测疫情，防止疾病的跨境传播，同时，要尽量限制卫生措施对正常经济往来､交通旅游等方面的消极影响。《条例》注重提高对已知和未知的传染病风险的反应能力。
[14] Allyn L. Taylor Douglas W. Bettcher， International Law and Public Health， Bull World Health Organ v.80 n.12， Geneva： WHO， 2002.
[15] 撒哈拉非洲地区尽管人口只占世界人口的10%，但世界上70%的艾滋
病阳性成年人和80%的阳性未成年人都生活在那里，成年人流行率是其他地区的8倍(该地区为8.8%，世界平均水平为1.1%)。See http：//https://www.doczj.com/doc/ef18646491.html,/viewMedia.php/prmTemplateID/8/prmID/501
[16] See http：// https://www.doczj.com/doc/ef18646491.html,./cgi/content/full/291/21/#REF-JLM40007-6.
[17] Institute of Medicine， Microbial Threats to Health： Emergence， Detection， and Response， Washington， DC： National Academy Press，2003.
[18] Obijiofor Aginam， International Law and Communicable Diseases， Bulletin of the World Health Organization 2002， WHO：Geneva.
[19] See Rorden Wilkinson and Steve Hughes (eds)， Global Governance-Critical Perspective， London and New York： Routledge， Taylor Francis Group ， 2002， PP. 92-96.
[20] 如，国际结核病防治联合会､国际红十字协会､国际艾滋病疫苗协会､大赦国际､ProMED-mail､抗生素慎用联盟､无国界医生组织､盖茨基金会､扶轮国际､国际婴儿食品行动网和卫生生活等大量国际非政府组织和联盟活跃在传染病控制领域。
[21] See Allyn L. Taylor， Global Governance， International Health Law and WHO： Looking towards the Future， Geneva： Bulletin of World Organization 2002， 80 (12)， p. 978.
[22] Louis Frechette， What do we mean by global governance?Global Governance Autumn Meetings Series， Global Governance and the UN Beyond Track 2， Overseas Development Institute， London， 8 December 1998.
(作者简介：清华大学法学院博士后研究员，北京，100084)
收稿日期：2006年4月